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18.10.2011 | Von:
Sven Rahner

Fachkräftebedarf und Zuwanderung: Geschichte und Perspektiven

Arbeitskräftemangel und Migration

Die Geschichte der deutschen Ausländerpolitik ist eng verflochten mit der Geschichte der deutschen Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsverwaltung. Die Begriffe "Saisonarbeiter", "Fremdarbeiter", "Gastarbeiter", "Flüchtlinge" und "Fachkräfte" markieren dabei nicht nur wichtige zeithistorische Etappen in der Geschichte der deutschen Migrationspolitik, sondern verdeutlichen auch die ambivalente Entwicklung Deutschlands vom Auswanderungsland zum Einwanderungsland.

Ausgehend vom als "Leutemangel" bezeichneten Arbeitskräftemangel im Deutschen Kaiserreich ab den 1880er Jahren über den Nachfragesog auf den Arbeitsmärkten in beiden deutschen Staaten im Laufe der 1950er und 1960er Jahren bis hin zum gegenwärtig drohenden Fachkräftemangel sind sie Ausdruck von bevölkerungspolitischen Leitbildern, Interessenkonstellationen von Seiten der Verbände und wirtschaftspolitischen Kalkülen. Diese Etappen können nicht anhand politischer Ereignisse klar voneinander abgegrenzt werden. Vielmehr sind sie als hilfreiche Orientierungspunkte in der von Kontinuitäten und Brüchen geprägten Entwicklung deutscher Migrationspolitik zu verstehen.[6] Insgesamt lassen sich fünf Phasen skizzieren.

Die saisonale Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften im Deutschen Kaiserreich ab den 1880er Jahren.
Im späten 19. bis zum frühen 20. Jahrhundert vollzog sich der Umbruch von einem durch massenhafte Auswanderung nach Übersee gekennzeichneten Auswanderungsland zu einem Arbeitseinfuhrland, in dem rund eine Million ausländischer Land- und Industriearbeiter tätig waren. Die einsetzenden Wanderungsströme in das Deutsche Kaiserreich waren Ausdruck von zwei entscheidenden Entwicklungen: Zum einen führten im preußischen Osten die Auswanderung nach Übersee sowie Abwanderungsströme nach Westen zu einem Arbeitskräftemangel in der Landwirtschaft. Zum anderen zog die industrielle Hochkonjunktur zu Beginn des 20. Jahrhunderts einen enormen zusätzlichen Bedarf an Arbeitskräften in der Industrie sowie im Straßen- und Kanalbau nach sich.[7]

Die "Wanderarbeiterfrage" wurde rasch zu einem Kulminationspunkt ökonomischer und politischer Interessenlagen. Ergebnis der intensiven politischen Auseinandersetzung war schließlich das 1907 abgeschlossene Maßnahmenpaket, das rigorose staatliche Regelungsmöglichkeiten der Zuwanderung sowie der Arbeits- und Lebensverhältnisse der hauptsächlich polnischen Arbeiter durchsetzte. Die preußische Abwehrpolitik stieß auf massiven Widerstand unter den Vertretern der deutschen Arbeiterbewegung. Diese sahen hierin eine staatlich institutionalisierte Diskriminierung der ausländischen Arbeiter nach Staatsangehörigkeit und sozialem Status. Beispielsweise sorgte die eingeführte Karenzzeit-Bestimmung dafür, dass polnische Arbeitskräfte nur saisonal tätig werden konnten und - im Gegensatz zu den deutschen "Wanderarbeitern" und den Angehörigen aller anderen Nationen - zu Beginn der Wintermonate in ihre Heimat zurückkehren mussten.[8]

Der Mangel an Arbeitskräften in der Rüstungsindustrie, im Bergbau und in der Landwirtschaft wurde im Ersten Weltkrieg zu einer zentralen Frage der deutschen Kriegswirtschaftspolitik. Unternehmen und zuständige Behörden drängten in den Kriegsjahren darauf, neben Kriegsgefangenen auch polnische Arbeitskräfte zur Arbeit zu zwingen.[9] Durch die anstelle des Rückkehrzwangs getretenen Rückkehrverbote konnte ein großer Teil der polnischen Arbeitskräfte erst wieder in den Nachkriegsjahren in den neuen polnischen Staat zurückkehren.[10]

In der Weimarer Republik wurde die Ausländerpolitik weitreichend flexibilisiert und systematisiert: Mit dem Arbeitsnachweisgesetz von 1922 wurde die Vielzahl von Einzelregelungen vereinheitlicht. Die Arbeits- und Aufenthaltsgenehmigungen wurden in der Regel nur noch für ein Jahr bewilligt, um flexibel auf kurzfristige Konjunkturschwankungen reagieren zu können. Im Zuge der grundsätzlichen Neuordnung der gesamten Arbeitsverwaltung wurde 1927 die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung geschaffen.[11] Nach 1933 wurde auch dieses System auf tragische Weise deformiert und der nationalsozialistischen Machtstaatspolitik unterworfen, die einzig und allein darauf ausgerichtet war, die wirtschafts- und sozialpolitischen Interessen eines totalitären Staats zu stützen.[12]

Der erzwungene Arbeitskräfteeinsatz im nationalsozialistischen "Fremdarbeitersystem".
Mit Beginn des Zweiten Weltkriegs setzte die zumeist gewaltsame Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte in den besetzten Gebieten ein. Die Ausländerverordnung von 1939 beinhaltete für alle betroffenen Zwangsarbeiter ein Ausreiseverbot und entzog ihnen die Möglichkeit, gegen die polizeiliche Aberkennung ihrer Freiheitsrechte rechtlich vorzugehen.[13]

Bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs stieg die Zahl der ausländischen Zwangsarbeiter auf rund ein Viertel aller Beschäftigten in der deutschen Wirtschaft an. In der für die Rüstung wichtigen Industrie und in der Landwirtschaft lag ihr Anteil gar bei ein Drittel. Der erzwungene Einsatz von Millionen "Fremdarbeitern" und Kriegsgefangenen hatte so auch die tragische Konsequenz, dass das nationalsozialistische Deutschland einige Jahre länger den Krieg führen konnte, obwohl die "eigenen" Arbeitskraftressourcen schon längst ausgeschöpft waren.[14]

Die massenhafte Anwerbung von "Gastarbeitern" durch bilaterale Abkommen in den


1950er und 1960er Jahren.
Bereits 1955 zeichnete sich - trotz großer regionaler Unterschiede - in vielen deutschen Bundesländern Vollbeschäftigung ab. In Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen lag die Arbeitslosenquote beispielsweise schon zwischen zwei und drei Prozent. Die Wirtschaftsprognosen verwiesen zudem auf ein starkes zukünftiges Wachstum. Darüber hinaus traten infolge anhaltender Landflucht im Südwesten des Landes akute Arbeitskräfteengpässe in der Landwirtschaft auf. Der daraus resultierende Handlungsdruck mündete im Dezember 1955 ins Anwerbeabkommen mit Italien. Auf Druck der Gewerkschaften wurde in einem Mustervertrag festgehalten, dass die angeworbenen ausländischen Arbeitskräfte vergleichbaren deutschen Arbeitskräften in sozialpolitischen Belangen gleichgestellt waren.[15]

In den 1960er Jahren ließen insbesondere der Arbeitsmarkteintritt der geburtenschwachen Kriegsjahrgänge und die Senkung der durchschnittlichen Arbeitszeit die Arbeitskräftereserven weiter schwinden. Das drastisch zurückgehende Erwerbspersonenpotenzial sorgte zusammen mit dem anhaltenden Wirtschaftswachstum und dem wegen des Mauerbaus (1961) ausbleibenden Zustrom von Flüchtlingen aus der DDR für einen erhöhten Problemdruck. Auf diesen wurde mit weiteren bilateralen Abkommen reagiert, unter anderem wurde 1961 das Anwerbeabkommen mit der Türkei geschlossen. Von 1960 bis zum durch die Weltwirtschaftskrise ausgelösten Anwerbestopp im Jahr 1973 stieg die ausländische Erwerbsbevölkerung in Deutschland von knapp 280000 auf rund 2,6 Millionen Menschen an.[16]

Die überregionalen und transnationalen


Flüchtlingsströme seit den 1980er Jahren.
Im Zuge der Globalisierung rückten in der deutschen Migrationspolitik in den 1980er Jahren überregionale und transnationale Flüchtlingsströme in den Vordergrund. Die "Gastarbeiterfrage" wurde weitgehend unbeantwortet sich selbst überlassen und von Phänomenen armutsmotivierter Migrationsströme überlagert. Die Innenpolitik war gegen Ende der 1980er Jahre geprägt von hitzigen zuwanderungspolitischen Debatten, wobei die damalige Bundesregierung (eine Koalition aus CDU/CSU und FDP unter Bundeskanzler Helmut Kohl) an ihrer Grundauffassung festhielt, dass der Aufenthalt der Ausländer zeitlich begrenzt und Deutschland kein Einwanderungsland sei.

Entsprechend bestimmten in diesen Jahren abgrenzende Klauseln die Stoßrichtung der ausländerpolitischen Verordnungen und Gesetze, wohingegen integrationspolitische Maßnahmen an Bedeutung verloren.[17] Angesichts der wachsenden Besorgnis in der Bevölkerung und der Zunahme rechtsextremer Gewalt wurde 1992 zwischen CDU/CSU, FDP und SPD der "Asylkompromiss" geschlossen. Durch die Änderung des Grundrechts auf Asyl in Artikel 16 des Grundgesetzes wurde die Zuwanderung von Asylbewerbern und Aussiedlern eingeschränkt.

Die Zuwanderung von ausländischen Fachkräften seit 2000.
Als eine wichtige Wegmarke von einem "informellen" zu einem "formellen modernen Einwanderungsland" erwies sich die im Januar 2000 in Kraft getretene Reform des Staatsangehörigkeitsrechts.[18] Die Neuregelung erleichterte den Erhalt der deutschen Staatsangehörigkeit für in Deutschland geborene Kinder ausländischer Eltern. Ferner kündigte der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder im Februar 2000 das Sofortprogramm zur Deckung des IT-Fachkräftebedarfs an. Die als Green Card bekannt gewordene Arbeitsmigrationsmaßnahme erleichterte den Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt für IT-Fachkräfte aus Staaten außerhalb der Europäischen Union.

Doch obwohl diese Regelung eine weitere Zäsur in der deutschen Migrationsgeschichte darstellte, minderten Hürden beim Zuzug von Ehe- beziehungsweise Lebenspartnern sowie die drohende Ausweisung bei einem Arbeitsplatzverlust die Nachfrage nach den Green Cards.[19] In den öffentlichen Debatten kursierten indes Überlegungen für ein erstes umfassendes Zuwanderungsgesetz.

Die im Jahr 2000 eingesetzte sogenannte Süssmuth-Kommission (Unabhängige Kommission "Zuwanderung") schlug in ihrem Bericht im Juli 2001 einen Paradigmenwechsel hin zu einer aktiven, bildungspolitisch weitsichtigen und arbeitsmarktorientierten Gestaltung des Zusammenhangs von demografischer Entwicklung, Zuwanderung und Integration in Deutschland vor.[20] Dennoch verzögerten wahlkampf- und parteistrategische Faktoren - wie die gegenüber den Empfehlungen der Kommission ablehnende Haltung des CDU/CSU-Kanzlerkandidaten Edmund Stoiber im Vorfeld der Bundestagswahl 2002 sowie die vom Bundesverfassungsgericht monierten verfahrensrechtlichen Fehler von Seiten der rot-grünen Bundesregierung - einen raschen zuwanderungspolitischen Gesetzgebungsprozess.[21]

Das Zuwanderungsgesetz konnte somit erst zu Jahresbeginn 2005 in Kraft treten. Während sich einige Empfehlungen der Süssmuth-Kommission im Gesetzestext wiederfinden, wurde der vordringliche Vorschlag einer aktiven Auswahl qualifizierter Zuwanderer nach einem bundeseinheitlichen Punktesystem nur angedeutet.

Fußnoten

6.
Vgl. Ulrich Herbert, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge, Bonn 2003, S. 11.
7.
Vgl. Klaus J. Bade/Jochen Oltmer, Normalfall Migration, Bonn 2004, S. 10f.
8.
Vgl. U. Herbert (Anm. 6), S. 37.
9.
Vgl. K.J. Bade/J. Oltmer (Anm. 7), S. 18.
10.
Vgl. Klaus J. Bade, Vom Auswanderungsland zum Einwanderungsland? Deutschland 1880-1980, Berlin 1983, S. 47f.
11.
Vgl. U. Herbert (Anm. 6), S. 120f.
12.
Vgl. K.J. Bade (Anm. 10), S. 51ff.
13.
Vgl. ebd., S. 56.
14.
Vgl. U. Herbert (Anm. 6), S. 147.
15.
Vgl. ebd., S. 203ff.
16.
Vgl. K.J. Bade/J. Oltmer (Anm. 7), S. 71.
17.
Vgl. U. Herbert (Anm. 6), S. 284.
18.
Vgl. K.J. Bade/J. Oltmer (Anm. 6), S. 132.
19.
Vgl. ebd., S. 130.
20.
Vgl. Bericht der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung", Zuwanderung gestalten - Integration fördern, Berlin 2001.
21.
Vgl. Simon Green, Zwischen Kontinuität und Wandel. Migrations- und Staatsangehörigkeitspolitik, in: Manfred G. Schmidt/Reimund Zohlnhöfer (Hrsg.), Regieren in der Bundesrepublik Deutschland. Innen- und Außenpolitik seit 1949, Wiesbaden 2006, S. 129.

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