A man cleans the red carpet before the arrival of Pope Benedict XVI at Tegel airport in Berlin, September 22, 2011. The head of the Roman Catholic Church is visiting Germany from 22-25 September 2011. Foto: Maurizio Gambarini dpa/lbn
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1.3.2012 | Von:
Eberhard Sandschneider

Deutsche Außenpolitik: eine Gestaltungsmacht in der Kontinuitätsfalle - Essay

Debatten über eine fehlende außenpolitische Strategie erwecken bei nüchterner Betrachtung den Eindruck einer Panikmache. Vielmehr fehlt die Bereitschaft, für außenpolitische Ziele die notwendigen Instrumente bereitzustellen und sich dem veränderten globalen Umfeld anzupassen.

Einleitung

Dieser Beitrag formuliert drei Grundthesen zur deutschen Außenpolitik: Die Kritik an der Orientierungslosigkeit und fehlenden strategischen Begründung deutscher Außenpolitik ist überzogen, weil sie die Anpassungsnotwendigkeiten an beschleunigten Wandel auf globaler und nationaler Ebene verkennt. Das Beharren auf den Kontinuitätslinien deutscher Außenpolitik führt in eine selbst gestellte Politikfalle, weil das Denken in Kontinuitäten den Blick für die notwendigen Reaktionen auf Wandel verstellt. Deutschland ist, ob es will oder nicht, eine Gestaltungsmacht, für welche die gleichen Anforderungen an die Übernahme globaler Verantwortung gelten wie für aufstrebende Schwellenländer.

Die Außenpolitik jedes Staates verändert sich in dem Maße, wie seine innenpolitischen Ressourcen und seine äußeren Rahmenbedingungen dem normalen, beizeiten auch beschleunigten Wandel ausgesetzt sind. Deutsche Außenpolitik bildet hier keine Ausnahme. Die aktive Gestaltung des Wandels hat längst die Oberhand über die Wahrung vergangener Prinzipien gewonnen. Die gelegentlich vorgetragene These, deutsche Außenpolitik sei auf dem Weg zur "Normalität", stößt schon hier an ihre Grenzen. Die Rückkehr zur Normalität ist zwar eine verständliche Reaktion nach Jahrzehnten der Statusanomalie Deutschlands. Sie leidet aber darunter, dass Normalität eine schwer definierbare, letztlich immer subjektiv bestimmte und damit eigentlich unbrauchbare Kategorie darstellt. Das hat nicht nur politische, sondern auch strukturelle Gründe.

Nationale Außenpolitik hat in den vergangenen beiden Jahrzehnten durch die Entwicklungen auf globaler und europäischer Ebene ihre scharfen Konturen als klar abgegrenztes Politikfeld verloren.[1] Die Zeiten sind vorbei, in denen Außenpolitik allein im Außenministerium und damit im Wesentlichen von Diplomaten gemacht wurde. In immer diffuseren Zuständigkeitsgeflechten muss Außenpolitik in Abstimmung zwischen allen Bundesministerien, die Abteilungen für Internationales haben, mit dem Kanzleramt, das auch in Fragen der Außenpolitik die Richtlinienkompetenz besitzt, mittlerweile aber auch mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst, der immer noch auf der Suche nach seiner eigenen Rolle ist, koordiniert und umgesetzt werden. Zusätzlich sind viele Nichtregierungsorganisationen und sogar Konzerne zu wichtigen Akteuren im außenpolitischen Entscheidungsfindungsprozess geworden. Obendrein bringen es Globalisierungseffekte mit sich, dass fast alle Themen auf der politischen Agenda einen außenpolitischen Bezug haben. Als besonders markantes Beispiel kann auf die Erweiterung des Sicherheitsbegriffes verwiesen werden, der künftig Fragen der Ressourcen- und Datensicherheit ebenso wie Aspekte der sozialen Sicherheit in das überkommene Verständnis militärischer Sicherheit integrieren soll. Die Zeiten klarer Ressortabgrenzungen sind endgültig vorbei.

Für Grundsatzüberlegungen zu strategischen Fragen deutscher Außenpolitik können diese Entwicklungen nicht unberücksichtigt bleiben. Insofern ist es wenig verwunderlich, dass die Debatte um die Grundlagen deutscher Außenpolitik immer wieder in Bewegung gerät. Sie wird ohnehin verstärkt geführt, seit Deutschland durch die Wiedervereinigung seine volle Souveränität, aber auch seine geografische Mittellage und wirtschaftliche Vorrangstellung im Herzen Europas wiedererlangt hat. Sie beherrscht akademische Debatten ebenso wie außenpolitische Grundsatzreden oder journalistische Beiträge. Und wie fast nicht anders zu erwarten, hagelt es wieder einmal Kritik von allen Seiten.

Leidige Strategiedebatten

Das Fehlen einer Strategie deutscher Außenpolitik wird regelmäßig beklagt. Wissenschaftler, die sicher sind, dass mit ihrem Rat alles besser werden würde, führen diese Klage ebenso wie Journalisten, die sie immer wieder zu Schlagzeilen verarbeiten, wenn keine anderen und ansprechenderen Themen auf der Tagesordnung stehen. Selbst Politikerinnen und Politiker stimmen gerne in ein Klagelied ein, das einem Chor der griechischen Tragödie zur Ehre gereichen würde - allerdings nur solange sie sich in der Opposition befinden. Wer regiert, hat keinen Bedarf mehr an solchen Versuchen, das eigene Handeln durch in der Regel wohlklingende, aber schwer umzusetzende Formulierungen begrenzen zu lassen.

In der Debatte selbst wiederholt sich Manches: Es fehle die Gesamtstrategie, Deutschland sei orientierungslos, ein Gesamtkonzept sei nicht erkennbar. So lauten die häufigsten Kritikpunkte. Auch der ehemalige Bundeskanzler Helmut Kohl geht mit der Politik seiner Nachfolger hart ins Gericht: "Deutschland ist schon seit Jahren keine berechenbare Größe mehr - weder nach innen, noch nach außen."[2] Politik und Medien reagieren aufgeschreckt in Anbetracht solch offen ausgesprochener Kritik. Dem Altkanzler sekundiert kein geringerer als Jürgen Habermas. Man kann nur allzu leicht den Eindruck gewinnen, dass es schlecht bestellt ist um die deutsche Außenpolitik.

Trotzdem erweckt diese Debatte bei nüchterner Betrachtung den Eindruck ungerechtfertigter Panikmache. Einzelereignisse dürfen nicht überbewertet werden. Die vieldiskutierte Libyen-Entscheidung war keine Abkehr vom Koordinatensystem deutscher Außenpolitik, sondern ein unnötiger, aber schwerwiegender handwerklicher Fehler. Immerhin zeigt er die Bereitschaft, auch einmal eigene Wege - wenn nicht gegen, so doch immerhin ohne die traditionellen Verbündeten zu gehen. Mehr aber auch nicht. Ansonsten bleiben die Koordinaten deutscher Außenpolitik klar erkennbar, auch wenn sie in Einzelentscheidungen verwischt und in kritischen Debatten infrage gestellt werden.

Das Auseinanderklaffen von Kontinuitätsstreben und Anpassung an schnellen Wandel, das deutsche Außenpolitik tatsächlich kennzeichnet, kann man feststellen, ohne es dramatisieren zu müssen. Das Ausrufen einer "Krise der deutschen Außenpolitik" ist ebenso überzogen wie Verweise auf "Erosions- und Implosionstendenzen".[3] Orientierungslos ist deutsche Außenpolitik bei bestem Willen nicht, aber Orientierungsdebatten werden geführt. Das ist kein Nachteil, sondern in Zeiten beschleunigten Wandels geradezu eine Notwendigkeit, wenn notwendige Anpassungen an veränderte Rahmenbedingungen formuliert und umgesetzt werden müssen.

Deutsche Außenpolitik hat ein klares Koordinatensystem, das sich auch in der Krise nicht verändert hat. Die Kernelemente werden nach wie vor von Multilateralismus, einer Einbettung in europäische Politik, den nachdrücklichen Bezügen zu einer (transatlantischen) Werteordnung und dem zivilen Fokus, also dem weitgehenden Verzicht auf militärische Instrumente (außer in Sonder- und Notfällen), gebildet. Längst überfällig ist die Frage, ob dieses Koordinatensystem noch den Anforderungen gegenwärtiger globaler Veränderungen genügen kann, aber in Abrede stellen sollte man es nicht.

Insofern fehlt es deutscher Außenpolitik nicht an Orientierung, sondern bestenfalls an der Bereitschaft für außenpolitische Ziele die notwendigen Instrumente bereitzustellen und die erforderlichen Anpassungsschritte vorzunehmen, die sich aus den Veränderungen des globalen Umfeldes ergeben. An Versuchen, diese Herausforderungen konzeptionell aufzunehmen, fehlt es ebenfalls nicht, selbst wenn man jeden einzelnen kritisch diskutieren und vielleicht sogar für unzureichend empfinden kann.

Auch an außenpolitischen Grundsatzpapieren herrscht kein Mangel. Die Bundesregierung hat in den vergangenen Jahren Strategiepapiere zu Lateinamerika und der Karibik, zu Afrika, Zentralasien, zu den Herausforderungen für Wissenschaft und Forschung, zur Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik und zuletzt im Februar 2012 zu den neuen Gestaltungsmächten ("Neue Partnerschaften mit neuen Gestaltungsmächten. Globalisierung gestalten - Partnerschaften ausbauen - Verantwortung teilen"[4] ) vorgelegt. Sie formuliert die Koordinaten deutscher Außenpolitik in allen Papieren in klaren Worten: "Freiheit und Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, Frieden und Sicherheit, Wohlstand und nachhaltige Entwicklung, tragfähige bilaterale Beziehungen und effektiver Multilateralismus sind die Grundsätze, von denen wir unsere Ziele ableiten."[5]

Mangelndes konzeptionelles Denken kann man also nicht unterstellen, allenfalls dass es solchen Papieren an zündenden neuen Ideen fehlt. Bei allen Debatten zu einzelnen Aspekten dieser Zielliste bilden sie den Grundkonsens deutscher Außenpolitik, der nach wie vor tragfähig ist.

Aber bedenken muss man auch, dass große strategische Entwürfe, die über solche Generalfestlegungen hinausgehen, nicht mehr zeitgemäß sind, denn die Herausforderungen beschleunigter Komplexität können sie kaum meistern. Es geht also nicht darum, deutscher Außenpolitik Strategieunfähigkeit oder Orientierungslosigkeit vorzuwerfen, sondern in der beständigen Herausforderung der Suche nach konstruktiven Lösungen für anstehende Probleme die notwendigen inhaltlichen Auseinandersetzungen zu suchen. Außenpolitik braucht den kleinteiligen Diskurs weit mehr als vollmundige Strategiebekundungen, die an der Realität alltäglicher Entwicklungen scheitern. Deshalb lässt sich als These formulieren, dass Deutschland der selbstgestellten Kontinuitätsfalle in seiner Außenpolitik entkommen muss.

Falscher Stolz: Kontinuität

Prinzipientreue, Standfestigkeit, Verlässlichkeit und Kontinuität sind im allgemeinen politischen Sprachgebrauch in Deutschland unbestritten positiv konnotiert. Der außenpolitische Konsens zwischen den regierungstragenden Parteien gehört zu den Komplimenten, auf die sich deutsche Außenpolitik viel zugute hält. Nach den Fundamentaldebatten um Westintegration in den 1950er Jahren, um Ostpolitik in den 1970er Jahren und in geringerer Intensität um Deutschlands Rolle nach der Wiedervereinigung in den 1990er Jahren konnte dieser Konsens immer wieder erreicht werden.

Das Bemühen um Konsens zwischen allen maßgeblichen Akteuren wurde ergänzt durch das Streben nach Kontinuität. Ein Satz des früheren deutschen Außenministers Klaus Kinkel ist berühmt geworden: "Kontinuität, Kontinuität, Kontinuität!" Das sei das Prinzip, nach dem deutsche Außenpolitik gestaltet werden müsse. Im Prinzip hat jeder seiner bisherigen Nachfolger diese Position übernommen und zu Beginn seiner Amtszeit betont, dass alles so bleibe wie es ist. Konsens und Kontinuität sind auf diese Weise zu den Kernbestandteilen des offiziellen außenpolitischen Diskurses geworden.[6] Der Politikwissenschaftler Wilfried von Bredow beschreibt die daraus resultierenden rhetorischen Pflichtübungen im Umgang mit politischen Partnern wie folgt: "Berechenbarkeit, Zurückhaltung, Verantwortlichkeit, multilaterale Konsensorientierung, keine Rückkehr zur deutschen 'Machtpolitik', keine Alleingänge, ein europäisiertes Deutschland, dies waren immer wieder neu heraufbeschworene Schlüsselbegriffe, die für die künftige Außenpolitik Deutschlands ihre Gültigkeit beibehalten und sogar noch verstärken sollten."[7]

Nun mag man mit Blick auf die weltpolitischen Veränderungen der vergangenen 20 Jahre argumentieren, dass Kontinuität die falsche Bezugsgröße ist für eine Außenpolitik, die sich wie selten zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik mit schnellen und häufig unberechenbaren Wandlungsprozessen auseinandersetzen muss. Es ist eigentlich eine Frage simpler Logik: Kann man mit Kontinuitätsbezügen den allenthalben zu beobachtenden notwendigen Wandel gestalten? Die Antwort heißt fast automatisch: Nein.

Aus dieser Sicht besteht das eigentliche Risiko für deutsche Außenpolitik darin, dass sie durch eine zu starke Orientierung an historischer Kontinuität und einem überfrachteten Wertediskurs unfähig sein könnte, schnell und effizient auf neue Herausforderungen zu reagieren. Statt Kontinuität sind eher Flexibilität und Anpassungsfähigkeit gefragt, um die deutsche Außenpolitik im zweiten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts auf Erfolgskurs zu halten.

Eine solche Politik verlangt nicht zwangsläufig nach radikalen Brüchen mit den Erfolgsmustern der Vergangenheit. Sie postuliert allerdings ein Primat für pragmatische Anpassung und ständige Neujustierung über starre Glaubenssätze außenpolitischer Selbstverortung. Und sie ist gerade in Krisenzeiten zentrale Voraussetzung für die Schaffung und Erweiterung notwendiger Handlungsspielräume, ohne die demokratisch legitimierte Politik nicht auskommt, wenn sie nach außen und innen erfolgreich handeln will. Solche Überlegungen führen fast zwangsläufig zur Notwendigkeit, das grundsätzliche außenpolitische Selbstverständnis Deutschlands kritisch zu hinterfragen.

Deutschland ist Gestaltungsmacht

Schon im Jahre 2007 versuchte der Schweizer Journalist Erik Gujer der Debatte um deutsche Außenpolitik einen Denkanstoß zu versetzen, indem er offensiv die These vertrat, Deutschland sei eine Großmacht. Er formulierte noch als These, was mittlerweile als bestätigt gelten kann: "Machtpolitik wird tabuisiert. Doch das vereinte Deutschland wächst zu einer Großmacht heran: Allmählich lernt es, durch Stärke Politik zu gestalten. Und genau das erwartet die Weltgemeinschaft von der Bundesrepublik."[8]

Die deutsche außenpolitische Elite hat seinerzeit das Debattenangebot nicht angenommen. Vielleicht lag es daran, dass Denken in Großmachtkategorien einerseits zu traditionell ausgerichtet und andererseits dem außenpolitischen Diskurs in Deutschland im Grunde fremd ist.

Mittlerweile häufen sich aber direkte und indirekte Aufforderungen an Deutschland, in dieser Frage umzudenken. "Deutsche Macht fürchte ich weniger als deutsche Untätigkeit", sagte der polnische Außenminister Radek Sikorski am 28. November 2011 vor einem staunenden Publikum in Berlin. Auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2012 wiederholte er seine Position und fand Unterstützung ausgerechnet beim stellvertretenden israelischen Außenminister, der seinerseits mehr aktive Machtausübung von Deutschland (wenn auch primär mit Blick auf Iran) einforderte. Offizielle Vertreter von zwei Staaten, die in ihrer Geschichte mit deutscher Machtpolitik nichts Gutes verbinden können, dokumentieren durch ihr Umdenken, wie sehr eben dieses Umdenken notwendig und möglich ist - und wie sehr es uns noch fehlt.

Dennoch stellt man ein allmähliches, noch sehr vorsichtig und tastend vorgetragenes Umdenken fest. Zum Teil hat es schon Eingang gefunden in die Reden von Politikern, die - wie etwa Verteidigungsminister de Maizière - die Frage aufwerfen, "ob wir nicht, wie andere Staaten auch, einen Beitrag dann leisten müssen, wenn es der internationalen Verantwortung entspricht, und wir nicht unmittelbar nationale deutsche Interessen bedroht sehen".[9]

Nun hat die Bundesregierung im Februar 2012 das oben zitierte außenpolitische Strategiepapier vorgelegt, das sich mit neuen "Gestaltungsmächten" befasst.[10] Wie seine Vorgänger enthält auch dieses Papier viel Selbstverständliches. Unmittelbare Konsequenzen für deutsche Außenpolitik sind kaum zu erwarten, aber dass es ein solches Papier als Ergebnis eines Diskussions- und Abstimmungsprozesses innerhalb der Bundesregierung gibt, ist für sich genommen schon positiv. Eins allerdings vermeidet das Papier konsequent: einen Bezug zu Deutschlands eigener Rolle als Gestaltungsmacht, die bei allen erkennbaren Unterschieden mit der Gestaltungsmacht von Schwellenländern durchaus vergleichbar ist.

Definitionskriterien für Gestaltungsmächte

Das im Februar 2012 von der Bundesregierung vorgestellte Strategiepapier definiert Gestaltungsmächte wie folgt: "Sie sind wirtschaftliche Lokomotiven, sie beeinflussen maßgeblich die Zusammenarbeit in ihren Regionen, sie wirken auch in anderen Weltregionen, und sie spielen in internationalen Entscheidungsprozessen eine zunehmend wichtige Rolle. Selbstbewusst finden sie ihren Platz in den internationalen Beziehungen und übernehmen zunehmend Verantwortung für globale Fragen."[11]

Vielleicht mit Ausnahme des Aspektes der selbstbewussten Rollenfindung gelten alle diese Definitionskriterien auch für Deutschlands Rolle in Europa und der Welt. Die Zurückhaltung, die eigene Rolle entsprechend zu definieren, hat wohl mit der Tatsache zu tun, dass mit Gestaltung und Verantwortung immer auch Kosten einhergehen, vor deren Übernahme alle Beteiligten zurückschrecken. Die Einladung an andere, ihre Gestaltungsmacht zur Geltung zu bringen, hat zudem den wenig erfreulichen Beigeschmack, dass dieses nicht unbedingt in dem Sinne erfolgt, wie man es sich aus deutscher Sicht vorstellt und wünscht.

Die Erwartung an Länder wie China, auf die das Papier zielt, man möge sich als verantwortlicher Teilhaber (responsible stakeholder) in der internationalen Politik verhalten, kann sich leicht als Rohrkrepierer erweisen. Chinas Regierung nimmt aus ihrer Sicht schon heute eine solche Verantwortungsposition ein, aber die Definition von Verantwortung ist natürlich eine, die chinesischen Interessen und nicht westlichen Erwartungen folgt. Demselben Kalkül folgen Indien, Brasilien - und bei genauer Betrachtung auch Deutschland.

Dies ist mehr als nur ein Spiel mit Worten. Wenn man Politik in Worte fasst, prägt man nicht nur Begriffe und bestimmte Etikettierungen, man gestaltet auch Realität. Eine Bundesregierung, die sich in diesem Sinne selbst als Gestaltungsmacht wahrnehmen und bezeichnen würde, würde auch von ihren Partnern als solche wahrgenommen und müsste entsprechend konsequent handeln. Wenn es also Gestaltungsmächte gibt, die getreu ihrer eigenen Interessenlagen in wachsendem Maße Verantwortung in der internationalen Politik übernehmen, dann lassen sich Anforderungen formulieren, die künftig auch für die Debatten um strategische Grundlagen deutscher Außenpolitik berücksichtigt werden müssten.

Gestaltungsmächte zeichnen sich aus dieser Perspektive dadurch aus, dass sie unterhalb der Ebene des Auftretens als Hegemonialmächte:

  • primär aus geoökonomischen und weniger aus geopolitischen Interessen Beiträge zur Lösung globaler Probleme leisten;
  • bevorzugt multilaterale Kooperationen auf regionaler und globaler Ebene zur Wahrung eigener politischer, ökonomischer und militärischer Interessen vorantreiben;
  • ihre Machtpotenziale zögerlich und zurückhaltend einsetzen und stärker auf externe Erwartungshaltungen reagieren, statt eigenständig aktive Machtpolitik zu betreiben;
  • vor dem Einsatz von Vetopositionen nicht zurückschrecken, wenn ihre jeweilige Interessenlage es gebietet.
Genau hier setzt die Frage an, welche Rolle Deutschlands Außenpolitik bei der Formulierung und Gestaltung europäischer Politik spielen sollte. Ein Blick auf die außenpolitischen Kapazitäten anderer Mitgliedsstaaten der EU zeigt aus politischen und ökonomischen Perspektiven eher begrenzte Möglichkeiten. In einigen Fällen wird man sogar unterstellen dürfen, dass ein ausgeprägter Wille zur verstärkten Integration gerade außenpolitischer Entscheidungsprozesse weitgehend fehlt. Für Überheblichkeit (etwa nach dem Motto, in Europa werde jetzt Deutsch gesprochen) besteht dennoch nicht die geringste Veranlassung.

Deshalb führt kein Weg an der Einsicht vorbei, dass nur eine deutsche Außenpolitik, die ihre Gestaltungsmöglichkeiten konstruktiv einsetzt, in Fragen der Gestaltung europäischer Außenpolitik entsprechende Beiträge leisten kann. Deutschlands Rolle als außenpolitische Gestaltungsmacht und Deutschlands Rolle im europäischen Integrationsprozess sind kein Widerspruch. Im Gegenteil: Sie bedingen sich gegenseitig. Die Gestaltungsmacht Europas hängt an ihrer größten Volkswirtschaft. Das wird in Zukunft noch sehr viel stärker der Fall sein als in der Vergangenheit. An dieser Verantwortung wird sich deutsche Außenpolitik messen lassen müssen. Falsche Frontstellungen und Kritik aus der Sicht einer reinen Lehre der Integration ändern daran nichts.

Notwendige Neuorientierungen

Diese Überlegungen führen zu einer einfachen Konsequenz: Deutsche Außenpolitik muss sich im Sinne seiner Rolle als Gestaltungsmacht neu orientieren und dabei eine Reihe von goldenen Kälbern schlachten. In vielen außenpolitischen Diskussionen wird unter Kontinuitätsgesichtspunkten geradezu reflexartig Bezug genommen auf traditionelle Positionen, die als politisch korrekt gelten, ihre Gültigkeit aber zumindest teilweise eingebüßt haben. Hier zeigt sich konkreter Handlungsbedarf, um der beschriebenen Kontinuitätsfalle zu entgehen. An den folgenden drei Beispielen sollen die Konsequenzen erläutert werden.

Das Postulat der pragmatischen Neudefinition gilt zunächst und vor allem für den Bezug auf die Wertegeleitetheit deutscher Außenpolitik, die von der derzeitigen Bundesregierung besonders nachdrücklich betont wird, die aber einerseits wegen allzu offensichtlicher doppelter Standards zur Unkenntlichkeit verkommen ist, andererseits beim Aufeinandertreffen mit harter Interessenpolitik ohnehin kaum Wirkung entfalten kann. Die Wertegrundlagen deutscher Außenpolitik sind unbestritten. Aber monokausal ist diese Außenpolitik eben auch nicht. Wer den Eindruck vermittelt, Werte zwar zu propagieren, sie aber bei Bedarf gegen "wichtigere" Interessen zurückzustellen, schadet eben diesen Werten - und der eigenen Glaubwürdigkeit - mehr als er nutzt.

Ähnliches gilt für die fast im Beschwörungston vorgetragenen Lobgesänge auf die anhaltende Wichtigkeit transatlantischer Beziehungen. Gemeinsame Werte gibt es im transatlantischen Kontext mit Sicherheit. Aber sie helfen nicht, vorhandene Interessendivergenzen und deutlich unterschiedliche globale Perspektiven so zu überbrücken, dass gemeinsame Handlungsfähigkeit im notwendigen Maße gewährleistet würde. Nicht einmal in der Traumwelt überzeugter Transatlantiker funktionieren transatlantische Beziehungen heute so, wie sie es im Rückblick auf eine glorifizierte Vergangenheit getan haben. Partnerschaften bleiben wichtig für deutsche Außenpolitik, aber sie werden in Zukunft flexibler gestaltet werden müssen, als dies in der Vergangenheit der Fall war.

Schließlich wird man wohl auch das Lieblingskonzept deutscher Außenpolitiker kritisch hinterfragen müssen: Multilateralismus löst bei deutschen Außenpolitikern üblicherweise einen Pawlowschen Reflex ungeteilter Zustimmung aus. Die Realitäten sprechen allerdings eine andere Sprache: Von der gescheiterten Doha-Runde über die Klimakonferenz von Kopenhagen und die Vereinbarungen von Kyoto und Durban bis zur Sanktionspolitik gegen Iran, Syrien und andere Problemstaaten bleibt die Bilanz überwiegend negativ. Effektiver Multilateralismus, wie er als Leitprinzip deutscher Außenpolitik immer wieder beschworen wird, funktioniert nach allem, was wir aus der Beobachtung realer Politik lernen können, nur dann, wenn alle Beteiligten zur Kooperation bereit und mit den Kooperationsergebnissen zufrieden sind. Nicht einmal eingefleischte Optimisten werden behaupten können, dass dies die Normalität internationaler Kooperation und Konfliktlösung sei. Das Prinzip steht außer Frage, aber es taugt nur, wenn man es mit machtpolitischen Kriterien kombiniert.

Gestaltungsmächte brauchen Gestalter

Zusammenfassend kann man also festhalten: Ein offener und kritischer außenpolitischer Diskurs ist nicht gleichbedeutend mit Orientierungslosigkeit. Im Gegenteil: Er ist notwendig, um nicht nur alternative Strategien auszuleuchten, sondern auch um die innenpolitische Konsensfähigkeit für außenpolitische Neuorientierung zu erhalten.

Um der beschriebenen Kontinuitätsfalle zu entgehen und ihrer Rolle als Gestaltungsmacht gerecht zu werden, braucht deutsche Außenpolitik nicht zwangsläufig eine immer wieder eingeforderte (und möglichst in einem umfassenden Weißbuch dokumentierte) Gesamtstrategie, wohl aber den Willen, durch beständige Debatten Anpassungsnotwendigkeiten auszuloten, Positionen strittig zu reflektieren und Handlungsspielräume nach innen wie nach außen zu erweitern. Theoretische Großdebatten würden sich auf diesem Wege schnell erübrigen. Deutsche Interessen würden klarer und verlässlicher erkennbar. Und gerade die Zielsetzungen deutscher Außenpolitik, die sich in der Vergangenheit bewährt haben, müssten für eine solche Politik nicht über Bord geworfen werden.

Dies alles setzt den Willen zu weniger aufgeregten Debatten voraus, verlangt aber auch, dass sich eine nachrückende außenpolitische Elite heranbildet, die über die notwendige Kompetenz verfügt, um mit neuen globalen Herausforderungen umzugehen. Dies gilt insbesondere für außenpolitisch kompetente Abgeordnete im Deutschen Bundestag, die zahlenmäßig immer weniger werden, während die Abhängigkeiten Deutschlands von Entwicklungen auf internationaler Ebene proportional steigen. In der Entkolonialisierungsphase der 1960er und frühen 1970er Jahre konnte sich deutsche Außenpolitik auf die ständige Erweiterung und Vertiefung von Regionalkompetenz an Universitäten und Forschungsinstitutionen stützen. Heute ist dieser Trend ins Gegenteil verkehrt. Wer von Globalisierung redet, ist gut beraten, Menschen darin auszubilden, Globalisierung zu verstehen. Ohne sie bleibt jede einschlägige Debatte eitel Schall und Rauch. Gestaltungsmächte brauchen auch Gestalter.
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Fußnoten

1.
Vgl. hierzu das Titelthema "Alles ist Außenpolitik" in: Internationale Politik (IP), (2005) 1.
2.
IP, (2011) 5, S. 10.
3.
Vgl. Hanns W. Maull, Deutsche Außenpolitik: Orientierungslos, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 21 (2011) 1, S. 95-119.
4.
Vgl. Deutscher Bundestag, Unterrichtung durch die Bundesregierung, Drucksache 17/8600, 8.2.2012, online: http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/
086/1708600.pdf (21.2.2012).
5.
Ebd., S. 2.
6.
Vgl. Lars Colschen, Deutsche Außenpolitik, Paderborn 2010, S. 386.
7.
Wilfried von Bredow, Mars, Venus - oder doch lieber Pluto? Die deutsche Außenpolitik muss über ihre Prioritäten entscheiden, in: Thomas Jäger/Alexander Höse/Kai Oppermann (Hrsg.), Deutsche Außenpolitik, Wiesbaden 2007, S. 623.
8.
Eric Gujer, Schluss mit der Heuchelei. Deutschland ist eine Großmacht, Hamburg 2007.
9.
Der Verteidigungsminister Thomas de Maizière im Interview mit Tom Buhrow, in: ARD Tagesschau vom 18.5.2011.
10.
Vgl. Deutscher Bundestag (Anm. 4).
11.
Ebd., S. 2.