Leerer Bundestag in Bonn

7. Mai 2014: 20 Jahre Berlin/Bonn-Gesetz

Meinungsbeitrag von Bernd Leyendecker


14.4.2014
Im Juni 2013 arbeiteten in den Ersten und Zweiten Dienstsitzen der Ministerien in Bonn nur noch 7.109 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter – 11.132 hingegen in Berlin. Bernd Leyendecker schreckt das ebenso auf wie jüngere Äußerungen von Finanzminister Schäuble, der eine Änderung des Bonn-Berlin-Gesetzes nicht ausschließt.

Bernd LeyendeckerBernd Leyendecker (© Bernd Leyendecker)
Das arme Fledermaus-Sekretariat! Welche Häme musste es ertragen! Es galt als Synonym für die Spießigkeit, gar den Untergang der einstigen Bundeshauptstadt nach dem Berlin/Bonn-Beschluss des Bundestages vom 20. Juni 1991. Längst macht sich niemand mehr lustig über das "Sekretariat des Abkommens zur Erhaltung der europäischen Fledermauspopulationen", der kleinsten von inzwischen 18 UN-Organisationen, die mit knapp 1.000 Mitarbeitern den Langen Eugen und das ehemalige Bundeshaus am Rhein als ihren Campus nutzen – also jene Bauten, die für Bonn als Bundeshauptstadt standen. UN-Experten aus fast 100 Ländern, die "hier richtig glücklich sind" (Richard Dictus, Sprecher der UN Bonn), statt MdBs und Ministerialräte - auch das ist Bonn 2014: 20 Jahre, nachdem das "Gesetz zur Umsetzung des Beschlusses des Deutschen Bundestages vom 20. Juni 1991 zur Vollendung der Einheit Deutschlands" – kurz: Berlin/Bonn-Gesetz – in Kraft getreten ist.

Dieses Gesetz war lebensnotwendig für jene Stadt, der drei Jahre zuvor ihre Lebensader – sprich: der Arbeitgeber Bund – abhanden gekommen war. Allerdings wohl nur auf den ersten Blick. Denn das Gesetz brachte "Planungssicherheit für den notwendigen Strukturwandel", so der damalige Landrat des Bonn umgebenden Rhein-Sieg-Kreises, Franz Möller. So wird laut Paragraph 1 des Gesetzes die "Sicherstellung einer dauerhaften und fairen Arbeitsteilung" zwischen Berlin und Bonn ebenso festgeschrieben wie der "Erhalt und die Förderung" in den Politikbereichen Bildung und Wissenschaft, Kultur, Forschung und Telekommunikation, Umwelt und Gesundheit, Ernährung, Entwicklungspolitik, nationale und internationale Einrichtungen sowie Verteidigung. Von Bundestag und Bundesrat wurde zudem beschlossen, dass sich in beiden Städten "Bundesministerien befinden". Konkret: Sechs Ministerien – die Ressorts Verteidigung, Bildung/Forschung, Gesundheit, Umwelt, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sowie Landwirtschaft – haben ihre Ersten Dienstsitze am Rhein; die übrigen Häuser sind hier mit Zweiten Dienstsitzen vertreten. Und, ganz wichtig: Die Umsetzung dieser Maßnahmen "sollen so gestaltet werden, dass "insgesamt der größte Teil der Arbeitsplätze der Bundesministerien in der Bundesstadt erhalten bleibt." Zugesagt wurde ferner ein "angemessener Ausgleich für die Region Bonn für die Verlagerung der Verfassungsorgane Deutscher Bundestag und Bundesregierung nach Berlin".

Auch wenn der anerkannte Staatsrechtslehrer und ehemalige Berliner Justizsenator Rupert Scholz (CDU) feststellt, "dass die Bundesregierung in ihrer exekutivischen Funktion selbstverständlich an die Entscheidungen des Gesetzgebers, also auch an den Festlegungen wie die des Berlin/Bonn-Gesetzes, gebunden ist" und er das Gesetz "im Ergebnis für eine ebenso entwicklungs- und geschichtstreue wie politisch befriedigende Entscheidung" hält, werden längst Erosionen sichtbar. Am deutlichsten wird das in puncto "Arbeitsplätze der Ministerien"; der "größte Teil" von ihnen soll in Bonn erhalten bleiben, heißt es in Paragraph 4(4). Hier handele es sich indes um eine "Soll-Regelung", betont etwa der Pressesprecher des Bundesministeriums für Justiz und Verbraucherschutz, Piotr Malachowski: "Das heißt, Abweichungen sind aus bestimmten – beispielsweise funktionalen oder wirtschaftlichen - Gründen möglich." Und auch sein Kollege aus dem Innenressort, Harald Neymanns, spricht von einer "Sollvorschrift", um den Regierungsmitgliedern "einen gewissen Spielraum für zeitbedingte Anpassungen" zu lassen.

Die Konsequenzen dieser umstrittenen Rechtsposition wären aus Bonner Sicht erschreckend. Und es scheinen bereits Fakten geschaffen zu werden. Nach dem jüngsten, im vergangenen April veröffentlichten Bericht der Bundesregierung über die Kosten der Teilung der Regierungsfunktionen zwischen Berlin und Bonn sind aktuell 10.531 Arbeitsplätze der Ministerien an der Spree, hingegen nur 6.933 am Rhein angesiedelt – also lediglich knapp 40 Prozent. "Alarmierend" seien diese Zahlen, erklärten die Bonner Bundestagsabgeordneten Claudia Lücking-Michel (CDU), Katja Dörner (Grüne) und Ulrich Kelber (SPD) und forderten: "Der deutlich abzulesende Rutschbahneffekt der letzten Jahre muss endlich gestoppt, die Einhaltung des Gesetzes sichergestellt werden." Der Bericht belege eine "klare und nicht gesetzeskonforme Benachteiligung Bonns", und von der im Gesetz verankerten fairen Arbeitsteilung zwischen den beiden Regierungsstandorten "kann keine Rede mehr sein". Und dass der Trend in Richtung Bonn anhält, zeigt ein Beispiel: Innenminister Thomas de Maizière, pikanterweise ein gebürtiger Bonner, bezieht im kommenden Jahr in Berlin einen Neubau, in dem auch die 233 Mitarbeiter seiner Bonner Dependance Platz fänden. In seiner Funktion als Verteidigungsminister hatte er diesbezüglich bereits vollendete Tatsachen geschaffen und zahlreiche Arbeitsplätze von der Hardthöhe in den Bendlerblock verlagert; seine Amtsnachfolgerin Ursula von der Leyen hat weitergehende Pläne ihres Parteifreundes gestoppt. Vorerst. Übrigens haben auch weitere Ministerien ihre Neubauten in puncto Büroräume sehr großzügig geplant – für den Fall der Fälle… Für den Fall also, dass die "Berliner Morgenpost" nach der Unterzeichnung eines Koalitionsvertrages nicht mehr jenen Satz schreiben muss, wie er am 12. März 2014 in dem Blatt zu lesen war: "Ein Rückschlag für Berlin ist das klare Bekenntnis zum Bonn-Berlin-Gesetz und damit zur Zweiteilung des Regierungssitzes."

Rückschlag, wenn sich eine Regierungskoalition zu einem gültigen Gesetz bekennt? Merkwürdig. Und dennoch: Es wird gezündet. So war es jüngst wenn Wolfgang Schäuble, pünktlich zum 7. Mai 2014 eine Änderung des Bonn/Berlin-Gesetzes nicht ausschließt. Schäuble, der bei der Hauptstadt-Debatte am 20. Juni 1991 in seiner mit großem Pathos vorgetragenen Rede ("Es geht nicht um Arbeitsplätze oder Strukturpolitik; es geht um die Zukunft Deutschlands") zum Stimmungswandel pro Berlin beitrug, hatte kürzlich in einem Interview der Deutschen Welle erklärt, Gesetze seien "nicht für die Ewigkeit"; das gelte auch für das Berlin/Bonn-Gesetz. Wenn man die Zweiteilung heute ändern wolle, "muss man eben das Gesetz ändern". Gleichwohl habe das Gesetz auf jeden Fall "bis heute eine sehr befriedigende Wirkung". Die Replik ließ nicht lange auf sich werten. So erwartet der Vorsitzende des Bürger Bundes Bonn (BBB), Bernhard Wimmer, von Bundeskanzlerin Angela Merkel, dass sie sich von den Aussagen ihres Finanzministers distanziert. Er warnt vor drastischen Folgen für den UN-Standort Bonn, falls die Bundesregierung jemals komplett nach Berlin umziehen würde. Zu Recht. Denn die 18 UN-Sekretariate, vor allem aber auch die zahlreichen Wissenschafts-Institutionen und die rund 100 Nichtregierungs-Organisationen, also tragende Säulen des neuen "Bonn 2000Plus", arbeiten eng mit den hiesigen Ministerien zusammen. So betont denn auch Claudia Lücking-Michel: "Der Standort Bonn braucht Regierungshandeln." Derweil setzt die hiesige CDU voll Vertrauen auf ihre Chefin Angela Merkel, die im letzten Bundestagswahlkampf auf dem Bonner Marktplatz versicherte: "Wir stehen zum Berlin/Bonn-Gesetz." Basta, mag man mit den Worten ihres Amtsvorgängers Gerhard Schröder hinzufügen. Dass auch das Bonner MdB-Trio Dörner/Kelber/Lücking-Michel in dieser Frage mit einer Stimme auf die Einhaltung des Gesetzes pocht, versteht sich von selbst.

Dieser parteiübergreifende Konsens ist seit Beginn der Berlin/Bonn-Debatte vor nunmehr 25 Jahren der Garant für den gelungenen Strukturwandel in der Region, den der Bund mit 1,4 Milliarden Euro kräftig unterstützt hat. Dieses Geld wurde weitgehend sinnvoll investiert, vor allem in Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen wie dem Spitzenforschungszentrum Cäsar oder der Fachhochschule Bonn-Rhein-Sieg, aber auch in Infrastrukturmaßnahmen wie der ICE-Anbindung an den Flughafen Köln/Bonn. Zudem: Wer hätte Anfang/Mitte der neunziger Jahre gedacht, dass die Zahl der Arbeitsplätze im Bundesviertel, rund um den UN-Campus, sich bis heute fast verdoppelt – auf nunmehr rund 35.000. Nicht zuletzt auch Dank der DAX-Giganten Post und Telekom, die Global Player im Schatten des Siebengebirges. Wahrlich keine Peanuts sind zudem die 22 Bundesbehörden, die im Zuge des Berlin/Bonn-Beschlusses sich in Bonn angesiedelt haben – mit Schwergewichten wie dem Bundesrechnungshof, dem Bundeskartellamt oder dem Bundesamt für Arzneimittel und Medizinprodukte, dem der Bund einen modernen Neubau spendiert hat. Nicht zu vergessen die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahn sowie die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die sich nach dem Berlin/Bonn-Beschluss in der ehemaligen Bundeshauptstadt etabliert haben. Und auch wenn die Bundesverbände und Lobby-Institutionen längst nicht mehr wie einst mindestens zehn Spalten im Bonner Telefonbuch füllen –auf gut 100 kommt man immer noch, wobei die Speis´- und Trankbranche sich am Rhein wohl besonders wohl zu fühlen scheint. So haben der Verband der Hersteller kulinarischer Lebensmittel, der Verband der Suppenindustrie, der Verband Deutscher Weinexporteure oder der Bundesverband der Deutschen Spirituosen-Industrie hier immer noch ihren Sitz. Zudem: Auf zwei Fakten aus der Kategorie "hervorragend!" weist man im Rathaus immer gerne hin: 1999, als sich die Bundes-Umzugs-Karawane gen Osten aufmachte, zählte man in Bonn 306.826 Einwohner; aktuell sind´s 320.128. Und: Ende Juni 2013 gab es in Bonn 134.199 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte – 19,5 Prozent mehr als im Jahr des Hauptstadtbeschlusses 1991. So fällt denn auch die aktuelle "Bilanz Stadtentwicklung" von Bonns Oberbürgermeister Jürgen Nimptsch (SPD) positiv, ja geradezu euphorisch aus: "Ganz ausgezeichnet" habe sich die Stadt entwickelt, sagt er: "Ob Wissenschaft, Kultur oder Infrastruktur: Bonn konnte seine Stärken nutzen und den neuen Dienstleistungsauftrag als Bundesstadt sehr gut erfüllen." Das weiß, natürlich, auch Schäuble. Indem er sagt, in die Diskussion über eine eventuelle Änderung des Berlin/Bonn-Gesetzes müsse auch "die stabile wirtschaftliche Entwicklung Bonn" einfließen, meint der gewiefte Taktiker nichts anders als: Euch am Rhein geht´s doch so gut, da braucht ihr die paar Ministerien nicht auch noch! – Weit gefehlt, Herr Minister. Als Herr des Geldes weiß er natürlich, was seinerzeit der Umzug gekostet hat: Zehn Milliarden Euro. Und für einen Komplettumzug der Ministerien vom Rhein an die Spree müsste er nach seriösen Schätzungen nochmals etwa fünf Milliarden Euro ausgeben.

Apropos Geld: Die Kosten, die durch den doppelten Regierungssitz anfallen, sind in den vergangenen Jahren stetig gesunken – ausweislich des jüngsten Teilungskostenberichts nunmehr 7,7 Millionen Euro. Zudem ist die Zahl der Dienstreisen zwischen Berlin und Bonn (und umgekehrt) um 7,5 Prozent zurück gegangen, wobei die Ministerien auf deutliche Effizienzsteigerungen durch die Ausweitung von Videokonferenzen und die Möglichkeit digitaler Kommunikation verweisen. Daher schlussfolgern die drei Bonner Volksvertreter im Hohen Haus: "Der Teilungskostenbericht stellt erneut unter Beweis, dass sich die Aufteilung der Dienstsitze grundsätzlich bewährt hat."

Längst nicht so positiv fällt die Bilanz der Bonner Kommunalpolitik aus. So steht seit über vier Jahren der Rohbau des World Conference Centers Bonn (WCCB) gegenüber vom ehemaligen Plenarsaal als Torso in der Landschaft. Nun, die Stadt ist auf einen kriminellen Investor reingefallen. Aber was sie in der Folgezeit unternahm – oder besser: nicht unternahm – , um das vom damaligen Bundeskanzler Helmut Kohl forcierte Projekt wieder anzustoßen, ist beschämend. Nun wurde zum x-ten Mal ein neuer Eröffnungstermin genannt: Frühjahr 2015. Dann soll in dem Bau ein UN-Kongress stattfinden: Wirklich? Peinlich ist zudem das das Tohuwabohu um ein neues Festspielhaus. 2020 soll(te) es eigentlich fertig sein; dann will die Stadt den 250. Geburtstag ihres größten Sohnes – Ludwig van Beethoven –gebührend feiern, in eben jenem Bau. Post, Telekom und Postbank hatten bereits vor fünf Jahren zugesagt, den Bau zu finanzieren. Und während jede andere Stadt den Investoren den roten Teppich ausgerollt hätte, stritten (und streiten) sich die Ratsdamen und –herren über das Projekt, zu dem auch der Bund 39 Millionen Euro beisteuern will. Postbank und Telekom haben inzwischen ihre Zusagen zurück gezogen, Ob das Haus je gebaut wird, steht in den Sternen: Welche eine Blamage.

Zurück zur unmittelbaren Berlin/Bonn-Thematik. "Et hätt noch immer joot jegange", heißt es im "Rheinischen Grundgesetz", das die Bonner durchaus auch praktizieren. Ob der in jüngster Zeit oft genannte "Plan B" – als Alternative zum derzeitigen Berlin/Bonn-Gesetz – wirklich "joot" ist? Daran zweifelt man in Bonn doch erheblich, auch wenn ihn der Präsident des Bundesrechnungshofes, Dieter Engels, kürzlich wieder ins Gespräch brachte: "Wir meinen, es sollte schon einen Plan B geben, in dem Bonn auch ohne Ministerien sehr gut leben kann." Als Beispiel wird stets das Bundesamt für Justiz (BfJ) genannt, das 2007 in Bonn seine Arbeit aufnahm – mit rund 500 Beschäftigten. Die meisten kamen aus dem Justizministerium, dessen Mitarbeiterzahl in Bonn auf derzeit 15 schrumpfte. Inzwischen hat das BfJ 890 Beschäftigte; 99 sollen noch in diesem Jahr dazu kommen. Unterm Strich also rund 1.000. Und da das Justizministerium vor dem Regierungsumzug rund 650 Planstellen in Bonn hatte, "ist unser Standort in Bonn stärker als jemals geplant war", stellt Ministeriumssprecher Malachowski fest. Sein BfJ-Kollege Thomas W. Ottersbach erläutert: "Der ´Plan B` für Bonn könnte sein, nicht zwingend ministerielle Aufgaben auf nachgeordnete Behörden in Bonn zu verlagern und die rein ministeriellen Aufgaben nach Berlin zu verlagern." Im Gegenzug sollten aus Berlin Mitarbeiter nach Bonn kommen, die nicht mit ministerialen Aufgaben betraut sind: "So ließen sich auch sozialverträgliche Lösungen finden", sagt Ottersbach und ist sich sicher: "Die auf diese Weise in Bonn angesiedelten Arbeitsplätze wären hier nachhaltiger angesiedelt, als es die der Ministerien sein können."

Kann sein. Bis Ende 2017 dürfte indes Ruhe an der Diskussionsfront herrschen. Denn der letzte Satz auf Seite 153 des Koalitionsvertrages vom 27. November 2013 lautet: "Wir stehen zum Bonn-Berlin-Gesetz. Bonn bleibt das zweite bundespolitische Zentrum."