Das Brandenburger Tor am Pariser Platz in Berlin.

26.3.2009 | Von:
Manfred Görtemaker

Probleme der inneren Einigung

Für die Deutsche Einheit gab es keinen Präzedenzfall. Es mussten komplexe politische, rechtliche und wirtschaftliche Fragen gelöst werden.

Einleitung

DDR-Bürger stehen 1990 vor der Sparkasse in Görlitz Schlange um DDR-Mark in DM umzutauschen. Die Währungsunion sah einen Umtauschkurs von 1:1 vor.DDR-Bürger stehen 1990 vor der Sparkasse in Görlitz Schlange um DDR-Mark in DM umzutauschen. Die Währungsunion sah einen Umtauschkurs von 1:1 vor. (© Bundesregierung, B 145 Bild-00049383, Foto: Klaus Lehnartz)

Parallel zu den Verhandlungen mit den Vier Mächten über die außenpolitischen Aspekte der Wiedervereinigung wurden zwischen den beiden deutschen Staaten die Probleme der inneren Einigung besprochen. Dabei ging es um höchst komplexe politische, rechtliche und wirtschaftliche Fragen, bei deren Lösung man auf keinen Präzedenzfall zurückgreifen konnte. Vordringlich war die Klärung der Bedingungen für die Wirtschafts- und Währungsunion, die - nicht zuletzt auf Drängen der DDR-Führung - Anfang Februar von der Bundesregierung angekündigt worden war und zum 1. Juli 1990 in Kraft treten sollte. Nur wenn es gelang, den Ostdeutschen wieder eine wirtschaftliche Perspektive zu bieten, war die Übersiedlungswelle zu stoppen und an eine Stabilisierung der Situation zu denken.

Darüber hinaus mussten jedoch für den politischen und rechtlichen Zusammenschluss der beiden deutschen Staaten frühzeitig Überlegungen darüber angestellt werden, wie die staatliche Ordnung aussehen sollte. Unklar war bereits, unter welchen rechtlichen Voraussetzungen die Wiedervereinigung überhaupt erfolgen sollte: ob als Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes oder nach Ausarbeitung einer neuen gesamtdeutschen Verfassung. Doch selbst wenn man am Grundgesetz und an der Rechtsordnung der Bundesrepublik festhielt, waren beitrittsbedingte Änderungen und Anpassungen nicht zu vermeiden, die wohlüberlegt sein mussten.

Dabei war eine Fülle von Einzelfragen zu klären. Sie betrafen unter anderem die gesetzgebenden Körperschaften, den Aufbau der öffentlichen Verwaltung, Überleitungsbestimmungen im Bereich der Justiz, die Finanzverwaltung, die Ordnung der Wirtschaft, den Bereich Verkehr, Post und Telekommunikation, das gesamte soziale Netz sowie Bildung, Wissenschaft und Kultur - um nur diese Beispiele zu nennen. Nirgends ließ sich das System der Bundesrepublik einfach auf die Gebiete der bisherigen DDR übertragen. Es bedurfte vielmehr detaillierter Anpassungsregelungen, die vor der Vereinigung festzulegen waren. Daher wurde der Abschluss eines entsprechenden "Vertrages zur deutschen Einheit" zwischen der Bundesrepublik und der DDR vereinbart.

Die vertraglichen Grundlagen der Wiedervereinigung umfassten deshalb neben dem in Moskau unterzeichneten "Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland" (siehe auch S. 57 f.) den "Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik" vom 18. Mai 1990 sowie den "Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands - Einigungsvertrag" vom 31. August 1990. Erst die Verbindung der drei Vertragswerke ermöglichte die Wiedervereinigung Deutschlands.


Wirtschafts- und Währungsunion

Die Verhandlungen über die Einführung der Wirtschafts- und Währungsunion, die am 7. Februar 1990 nach der Ankündigung des Kanzlers begonnen hatten, wurden nach dem Sieg der "Allianz für Deutschland" bei den Wahlen zur DDR-Volkskammer am 18. März auf Drängen Bundeskanzler Kohls sogleich beschleunigt. Der Kanzler war überzeugt, dass eine rasche und anhaltende Verbesserung der Lebensbedingungen in Ostdeutschland durch wirtschaftlichen Wiederaufbau politisch notwendig war, wenn die deutsche Einheit erfolgreich verwirklicht werden sollte. Dabei setzte er voraus, dass der Wiederaufbau in relativ kurzer Zeit bewerkstelligt werden konnte.

Dieser Optimismus basierte auf der Annahme, dass die wirtschaftliche Entwicklung der Bundesrepublik - entsprechend einer Analyse der fünf führenden westdeutschen Wirtschaftsforschungsinstitute - in den Jahren 1990 und 1991 durch Stabilität und zusätzliches Wachstum bestimmt sein würde. Die Prognosen sagten für 1990 3,75 Prozent Wachstum und für 1991 sogar nahezu vier Prozent voraus; zugleich werde der "Wiedervereinigungsboom" die Arbeitslosigkeit drastisch reduzieren, ohne die Inflation über die Drei-Prozent-Grenze zu treiben. Die Bundesrepublik werde damit über genügend finanzielle Reserven verfügen, um etwa für die Anpassung der Renten, die Modernisierung der Infrastruktur und die Beseitigung der Umweltschäden in Ostdeutschland sorgen zu können.

Darüber hinaus sah sich der Kanzler in seiner Zuversicht durch großzügige Versprechungen der deutschen Privatwirtschaft gestärkt, in der bisherigen DDR zu investieren. Nach Ankündigung der Währungsunion und erst recht nach dem Ausgang der Volkskammerwahl vom 18. März wurden in allen Teilen der Wirtschaft Absichtserklärungen für ein erhebliches Engagement in Ostdeutschland abgegeben. Einer Zählung der Bundesvereinigung der Handelskammern in Köln zufolge lagen Ende März 1990 bereits 1100 derartige Zusicherungen vor - vor allem aus der Automobilindustrie, dem Maschinenbau, der Elektrotechnik, dem Großhandel und dem Dienstleistungssektor.

Nach der Wahl Lothar de Maizières zum neuen Ministerpräsidenten der DDR am 12. April 1990 wurde sogleich ein Treffen mit Bundeskanzler Kohl für den 24. April vereinbart, um die Verhandlungen über die Wirtschafts- und Währungsunion zwischen den beiden deutschen Staaten formell zu eröffnen. Grundlage war das Angebot Kohls vom Vorabend der Volkskammerwahl, die ostdeutsche Mark bis zu einer bestimmten Obergrenze zum Kurs von 1:1 umzutauschen.

Vor allem die Bundesbank warnte vor den Folgen einer allzu hohen Bewertung der ostdeutschen Währung, die die Stabilität der DM gefährden könne. Bereits die von Kohl vorgeschlagene Lösung würde den Geldkreislauf mit 118 Milliarden DM Bargeld und Liquidität zusätzlich belasten und damit zu einer nominalen Kaufkrafterhöhung für Güter und Dienstleistungen im Umfang von 236 bis 240 Milliarden DM in der westdeutschen 2,3-Billionen-DM-Wirtschaft führen. Nach Meinung der Bundesbank konnte dies nicht ohne Auswirkungen auf die Geldwertstabilität bleiben.

Man verständigte sich deshalb am 2. Mai auf eine Mischung: Alle Löhne und Gehälter sowie Renten, Pensionen, Stipendien und bestimmte Sozialleistungen sollten zum Kurs 1:1 umgestellt werden. Die Renten im Osten würden an das Niveau der Bundesrepublik angeglichen. Bei Bargeld und Sparkonten sollten Kinder bis zu 14 Jahren 2000 DDR-Mark zum 1:1-Kurs umtauschen können, Personen zwischen 15 und 59 bis 4000 Mark und Personen über 60 bis 6000 Mark. Beträge oberhalb dieser Grenzen würden zum Kurs 2:1 gewechselt werden.

Quellentext

Währungsumstellung

Erklärung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik

Die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik und die Regierung der Bundesrepublik Deutschland beabsichtigen in Wahrnehmung der gemeinsamen Aufgabe der beiden deutschen Staaten und auf dem Weg zur deutschen Einheit, einen Staatsvertrag zur Einführung der Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zu schließen. Dieser Vertrag soll am 1. Juli 1990 in Kraft treten. [...]
2. Löhne, Gehälter, Stipendien, Mieten, Pachten und Renten sowie andere wiederkehrende Versorgungszahlungen (zum Beispiel Unterhaltszahlungen) werden im Verhältnis 1:1 umgestellt. Bei Löhnen und Gehältern werden die Bruttobeträge vom 1. Mai 1990 zugrunde gelegt.
3. Das Rentensystem in der DDR wird dem Rentensystem in der Bundesrepublik Deutschland angepasst. Das bedeutet, dass die meisten Renten in D-Mark höher liegen werden als heute in Mark der DDR. Sofern sich in Einzelfällen ein niedrigerer Betrag gegenüber der bisherigen Rente in Mark der DDR ergibt, wird sichergestellt, dass der bisherige Rentenbetrag in D-Mark gezahlt wird.
4. Durch in der Deutschen Demokratischen Republik zu schaffende rechtliche Regelungen werden sich insbesondere für Bezieher niedriger Renten und für Studenten ergebende soziale Härten ausgeglichen. [...]
5. Sonstige Forderungen und Verbindlichkeiten werden grundsätzlich im Verhältnis 2:1 umgestellt.
6. Personen mit ständigem Wohnsitz in der Deutschen Demokratischen Republik können im Verhältnis 1:1 folgende Beträge pro Kopf (Bargeld und Bankguthaben) tauschen:
- Kinder bis zum vollendeten 14. Lebensjahr: 2000 Mark
- Personen im Alter von 15 bis zum vollendeten 59. Lebensjahr: 4000 Mark
- Personen ab dem 60. Lebensjahr: 6000 Mark
Darüber hinausgehende Beträge werden 2:1 umgestellt. [...]
7. Guthaben von natürlichen oder juristischen Personen oder Stellen, deren ständiger Wohnsitz oder Sitz sich außerhalb der Deutschen Demokratischen Republik befindet, werden 3:1 umgestellt, soweit die Guthaben nach dem 31. Dezember 1989 entstanden sind. [...]

Erklärung von Bundesminister Rudolf Seiters, Chef des Bundeskanzleramtes, vor der Bundespressekonferenz in Bonn am 2. Mai 1990, in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung vom 3. Mai 1990.

Eigentumsprobleme

Damit war ein wichtiger Punkt der künftigen Wirtschafts- und Währungsunion geklärt. Auch die sowjetische Führung reagierte darauf positiv, zumal de Maizière ihr bei einem Besuch in Moskau Ende April versichert hatte, das geeinte Deutschland werde die von der DDR eingegangenen Handelsverpflichtungen gegenüber der UdSSR einhalten.

Verschiedene Probleme waren jedoch weiterhin ungelöst. Dazu zählten der Finanzausgleich zwischen den "alten" und "neuen" Bundesländern, Einzelheiten der Sozialunion und - vor allem - die Frage von Eigentumsrechten und Landbesitz, die nach Ansicht von CDU-Generalsekretär Volker Rühe sogar der "entscheidende Punkt" der Verhandlungen war.

Da der Entwurf des Vertrages über die Wirtschafts- und Währungsunion am 18. Mai vom Bundeskabinett verabschiedet und am 22. Mai in erster Lesung vom Bundestag beraten werden sollte, war die Zeit für weitere Beratungen allerdings äußerst knapp. Tatsächlich wurden die Verhandlungen abgeschlossen, ohne dass zwei der heikelsten Fragen entschieden worden waren: die Regelung der Ansprüche früherer Eigentümer in Ostdeutschland und die Reprivatisierung verstaatlichten Besitzes einschließlich Ländereien und landwirtschaftlicher Betriebe. Beide Problembereiche konnten erst nach Inkrafttreten der Wirtschafts- und Währungsunion während der Verhandlungen über den Einigungsvertrag geklärt werden.

Erreicht wurde eine Einigung jedoch hinsichtlich der finanziellen Unterstützung für Ostdeutschland. Die Bundesregierung und die elf westdeutschen Länder kamen am 16. Mai überein, einen "Fonds Deutsche Einheit" zu schaffen, aus dem bis Ende 1994 insgesamt 155 Milliarden DM als Wiederaufbauhilfe für Ostdeutschland bereitgestellt werden sollten. Der Vertrag über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen den beiden deutschen Staaten konnte daraufhin nach abschließenden Gesprächen zwischen Bundesfinanzminister Theo Waigel und DDR-Finanzminister Walter Romberg am 18. Mai in Bonn unterzeichnet werden.

Vertragsinhalte

Kernstücke des Vertrages waren die Einführung der Sozialen Marktwirtschaft in der DDR und die Umstellung der DDR-Währung auf DM zum 1. Juli 1990. In der Präambel des Vertrages erklärten die Bundesrepublik und die DDR, "die Soziale Marktwirtschaft als Grundlage für die weitere wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung mit sozialem Ausgleich und sozialer Absicherung und Verantwortung gegenüber der Umwelt auch in der Deutschen Demokratischen Republik einzuführen und hierdurch die Lebens- und Beschäftigungsbedingungen ihrer Bevölkerung stetig zu verbessern".

Die ostdeutsche Wirtschaft sollte durch Privateigentum, freie Preisbildung und die Abschaffung staatlicher Monopole gekennzeichnet sein. Staatliche Subventionen sollten so weit wie möglich abgebaut werden, um mit den dadurch eingesparten Beträgen die ökonomische Umstrukturierung zu finanzieren. Die DDR würde außerdem das westdeutsche Sozialsystem übernehmen, während die Bundesrepublik umgekehrt für eine Übergangszeit den defizitären Staatshaushalt der DDR ausgleichen und die Kosten für die Finanzierung der ostdeutschen Sozialausgaben tragen würde. Damit verlor die DDR mit Inkrafttreten des Vertrages ihre Souveränität in Finanzangelegenheiten und übertrug die Verantwortung dafür der Bundesbank in Frankfurt am Main.

Die Auswirkungen des Vertrages galten jedoch für viele von Anfang an als zwiespältig. Einerseits waren die darin enthaltenen Regelungen ein unvermeidliches Element der deutschen Einigung. Alternativen gab es nicht oder waren unrealistisch - wie etwa ein Fortbestehen der ostdeutschen Währung in einem wirtschaftlichen Sondergebiet auf dem Territorium der ehemaligen DDR. Andererseits sagten Ökonomen angesichts der "Schocktherapie", der die ostdeutsche Wirtschaft ausgesetzt wurde, den Zusammenbruch vieler ineffizienter Unternehmen voraus, die dem freien Wettbewerb nicht gewachsen waren. Die Zahl der Arbeitslosen in der DDR, die innerhalb eines Monats, von März bis April 1990, bereits von 38.313 auf 64.948 gestiegen war, würde dadurch je nach Prognose bis Ende 1991 auf 500.000 bis zwei Millionen anwachsen. Auch die Vorausschätzungen für die Summen, die benötigt wurden, um die Industrie und Infrastruktur der DDR westlichen Standards anzugleichen, schwankten stark. Sie variierten zwischen 500 Milliarden und 1,1 Billionen DM. Dabei wurden allein die Mehrausgaben für Sozialleistungen auf jährlich mindestens zehn Milliarden DM veranschlagt.

Wirtschaftlicher Niedergang

Marode DDR-Wirtschaft: Produktionsband in der Werkhalle des VEB Sachsenring Zwickau.Marode DDR-Wirtschaft: Produktionsband in der Werkhalle des VEB Sachsenring Zwickau. (© Bundesregierung, B 145 Bild-00049388, Foto: Klaus Lehnartz)
Nachdem die Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion mit Wirkung vom 1. Juli 1990 eingeführt worden war, offenbarte die DDR-Ökonomie ihren Charakter als eine Wirtschaft, in der weder Grunddaten noch Statistiken stimmten. In der Honecker-Zeit hatte man systematisch die immer deutlicher hervortretende Misere kaschiert und bewusst das unrealistische Bild einer DDR ohne größere wirtschaftliche Probleme gezeichnet, während sich der ostdeutsche Staat tatsächlich auf den Bankrott zubewegte. Der SED-Generalsekretär hatte alle Alarmzeichen ignoriert, um weitermachen zu können wie bisher.

Als sein Nachfolger Krenz im Herbst 1989 eine ungeschönte Bilanz der ökonomischen Lage des Landes ziehen ließ, erfuhr er, dass die DDR am Ende war. Diese Situation, die heute aus internen Dokumenten des SED-Staates klar hervorgeht, war 1990 den mit der Vereinigung befassten Politikern allerdings noch nicht bekannt. Das erklärt weithin die Illusionen, die man sich in Bonn zunächst noch machte.

Als Gütezeichen der DDR galten seit jeher Vollbeschäftigung, freie medizinische Versorgung und Niedrigstmieten. Genau diese Errungenschaften gehörten jedoch ebenso wie die staatlich festgesetzten Niedrigpreise für elementare Güter und Dienstleistungen des alltäglichen Bedarfs zu den entscheidenden Ursachen des ökonomischen Niedergangs der DDR: Honeckers Konzept der "Einheit von Wirtschafts- und Sozialpolitik" hatte die schwache Produktivität des Landes bei weitem überfordert. Die geringe Leistungsfähigkeit des sozialistischen Wirtschaftssystems aber war der ausschlaggebende Faktor, als Ostdeutschland mit der Wirtschafts- und Währungsunion im Juli 1990 dem freien internationalen Wettbewerb mit offenen Grenzen und Märkten ausgesetzt wurde.

Nun wurde die Tatsache, dass DDR-Unternehmen im Durchschnitt nur etwa ein Drittel der Produktivität ihrer westlichen Konkurrenten aufwiesen, kaum weltmarktfähige Güter produzierten, enorme Umweltschäden verursachten und gewaltige Schuldenberge aufgehäuft hatten, der ostdeutschen Wirtschaft zum Verhängnis.

In Zahlen ausgedrückt: Nahezu alle Staatsbetriebe der DDR hatten mit riesigen Verlusten operiert, die allein im Jahre 1989 Staatssubventionen in Höhe von mehr als 120 Milliarden DDR-Mark erforderlich gemacht hatten. Da überdies die Investitionsquote in den siebziger und achtziger Jahren zur Finanzierung der Honeckerschen Konsum- und Sozialpolitik sowie zunehmend auch zur Begleichung der aus dieser Politik ebenfalls resultierenden Auslandsschulden drastisch reduziert worden war, waren ein völlig veralteter und vielfach kaum noch funktionsfähiger Maschinenpark sowie eine desolate Infrastruktur die Folge. So waren 1989 etwa 29 Prozent der Industrieausrüstungen in der DDR zwischen elf und 20 Jahre alt, 21 Prozent sogar mehr als 20 Jahre.

Die Öffnung der DDR-Wirtschaft zum Weltmarkt führte daher binnen kürzester Zeit zu ihrem völligen Zusammenbruch, zumal auch die Ostmärkte in dieser Zeit allgemeinen Wandels kollabierten. Die Talfahrt war bereits Ende 1989 deutlich zu spüren und entwickelte sich nach der Wirtschafts- und Währungsunion zum freien Fall: Obwohl 1990 auch 110.000 neue Betriebe gegründet wurden, sank das Bruttosozialprodukt bis Ende 1990 um nicht weniger als 18,5 Prozent.


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