Das Brandenburger Tor am Pariser Platz in Berlin.

26.3.2009 | Von:

Probleme der inneren Einigung

Grundgesetz oder neue Verfassung?

Neben der Wirtschafts- und Währungsunion zählte die Frage nach der künftigen deutschen Verfassung zu den Hauptthemen der Wiedervereinigungsdiskussion im Frühjahr 1990. Rechtlich betrachtet, gab es zwei Wege, auf denen sich die Wiedervereinigung vollziehen konnte: nach Artikel 23 GG, der besagte, dass die Verfassung außer in den bereits bestehenden Ländern der Bundesrepublik auch in "anderen Teilen Deutschlands [...] nach deren Beitritt in Kraft zu setzen" sei; oder nach Artikel 146 GG, demzufolge das Grundgesetz an dem Tage seine Gültigkeit verliert, "an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist".

Als die Frage nach Ankündigung der Währungsunion und nach der Konstituierung des "Ausschusses Deutsche Einheit" am 7. Februar 1990 aktuell wurde, zeigte sich rasch, dass die Mehrheit der Deutschen für die Anwendung des Artikels 23 plädierte, der eine rasche und unkomplizierte Lösung versprach. Zwar befürwortete eine Minderheit in beiden Teilen Deutschlands, darunter vor allem die Bürgerrechtler in der DDR und auch viele Sozialdemokraten, die Ausarbeitung einer neuen Verfassung gemäß Artikel 146, weil sie meinten, dass Bonn nicht einfach die DDR "annektieren" dürfe. Aber nach einer Umfrage des Wickert-Instituts von 1990, die am 26. Februar veröffentlicht wurde, traten 89,9 Prozent der Westdeutschen und 84,1 Prozent der Ostdeutschen für die Übernahme des Grundgesetzes als gesamtdeutsche Verfassung ein.

Nach der Volkskammerwahl vom 18. März war die Frage auch politisch entschieden. Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble hielt deshalb bereits am 6. April eine erste Ressortbesprechung zur Vorbereitung eines "Gesetzes über die Einführung von Bundesrecht in der DDR (1. Überleitungsgesetz)" ab. Am 18. April traf er dazu mit seinem ostdeutschen Amtskollegen Peter-Michael Diestel zu einer Unterredung zusammen, wobei es im Grunde nur noch um praktische Fragen ging. Parallel dazu konferierten die Justizminister der beiden deutschen Staaten, Hans Engelhard und Kurt Wünsche, um Einzelheiten der Harmonisierung der beiden Rechtssysteme auszuarbeiten.

Die wichtigsten Beschlüsse in der Beitritts- und Verfassungsfrage wurden jedoch von der DDR-Volkskammer getroffen. Dort lehnte eine Mehrheit der Abgeordneten am 26. April die Ausarbeitung einer neuen Verfassung ab. Ein Antrag der DSU-Fraktion, den sofortigen Beitritt der DDR nach Artikel 23 des Grundgesetzes zu beschließen, wurde am 17. Juni an den Verfassungs- und Rechtsausschuss überwiesen. Am 23. August 1990 votierte das ostdeutsche Parlament für einen Beitritt zur Bundesrepublik Deutschland nach Artikel 23. Im Grundgesetz machte der Beitritt der fünf neuen Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen sowie des östlichen Teils Berlins einige Änderungen notwendig. So wurde nunmehr in der Präambel die Vollendung der Einheit und Freiheit Deutschlands in freier Selbstbestimmung festgestellt und gefolgert: "Damit gilt dieses Grundgesetz für das gesamte deutsche Volk." Der alte Artikel 23 wurde durch den so genannten Europa-Artikel ersetzt, in dem sich die Bundesrepublik nunmehr auch in ihrer Verfassung zur europäischen Integration und zur Mitgliedschaft in der Europäischen Union bekennt. Artikel 146 wurde dahingehend geändert, dass zwar künftig die Ausarbeitung einer neuen Verfassung nicht ausgeschlossen sei, das Grundgesetz aber nicht mehr als vorläufig gelte. Weitere Änderungen und Ergänzungen betreffen die Stimmenzahl der einzelnen Länder im Bundesrat (Art. 51 Abs. 2) und die Übernahme der Schulden der früheren DDR oder ihrer Rechtsträger (neuer Abs. 2 zum Art. 135a). Neu eingefügt wurde der Artikel 143, der in der bisherigen DDR Abweichungen vom Grundgesetz für eine Übergangszeit zulässt und die zwischen 1945 und 1949 erfolgten Enteignungen auf dem Gebiet der SBZ/DDR verfassungsrechtlich absichert.

Eigentumsfrage

Von dem Problem der Enteignungen waren Tausende von Deutschen in Ost und West betroffen, die nach dem Zweiten Weltkrieg auf dem Gebiet der Sowjetischen Besatzungszone und danach in der DDR ihr Eigentum verloren hatten. Enteignungen durch die sowjetische Besatzungsmacht und die Regierung der DDR sowie Eigentumsverluste durch Flucht und Vertreibung hatten zu Eingriffen in Grundbesitz, Betriebe oder sonstiges Vermögen geführt, die mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar waren. Diese Fehlentwicklungen zu korrigieren, war nicht nur ein wesentliches politisches Anliegen des Einigungsprozesses, sondern auch eine zwingende juristische Notwendigkeit, die sich aus der Rechtsordnung der Bundesrepublik ergab.

Der Vertrag über die Wirtschafts- und Währungsunion hatte die daraus resultierenden höchst komplizierten Eigentums- und Vermögensfragen, deren Behandlung durch das SED-Regime mit rechtsstaatlichen Grundsätzen zumeist nicht in Einklang zu bringen war, weitgehend ausgeklammert. Im Einigungsvertrag kam man nun nicht mehr umhin, eine Lösung zu versuchen.

Dazu wurde am 15. Juni 1990 zunächst eine "Gemeinsame Erklärung" der Bundesregierung und der Regierung der DDR abgegeben, in der allgemeine Grundsätze formuliert wurden. Die Erklärung wurde dem Einigungsvertrag als Anlage III beigefügt und ist damit Bestandteil des Vertrages. Ein "Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen", das erst am 31. August, also am Tage der Unterzeichnung des Einigungsvertrages, ohne das übliche Gesetzgebungsverfahren in der Volkskammer als Anlage II in den Vertrag aufgenommen wurde, präzisiert diese Gemeinsame Erklärung und enthält detaillierte Ausführungsbestimmungen.

Die Lösung, auf die man sich nach langwierigen und mühseligen Gesprächen zwischen den Regierungen der beiden deutschen Staaten schließlich einigen konnte, geht vor allem von zwei Grundsätzen aus:
  • Eingriffe in das Eigentum von der Kapitulation bis zur Gründung der DDR, also für die Zeit zwischen dem 8. Mai 1945 und dem 7. Oktober 1949, werden nicht rückgängig gemacht. Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die in dieser Zeit nach Besatzungsrecht erfolgten, insbesondere auch im Rahmen der so genannten Bodenreform vom September 1945, behalten ihre Gültigkeit.
  • Vermögen einschließlich Grundbesitz, das nach dem 7. Oktober 1949 enteignet bzw. unter staatliche Treuhandverwaltung der DDR gestellt wurde, soll grundsätzlich den ehemaligen Eigentümern oder ihren Erben zurückgegeben werden. Von Ausnahmen abgesehen, gilt das Prinzip "Rückgabe vor Entschädigung".
Strittig war zunächst vor allem der erste Punkt, der als Eingriff in das nach Artikel 14 GG geschützte Grundrecht auf Eigentum angesehen wurde. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte jedoch am 23. April 1991 die Bestimmung des Einigungsvertrages, dass "Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage" aus den Jahren 1945 und 1949 in der damaligen SBZ nicht aufgehoben werden.

Auch der zweite Grundsatz war nicht unproblematisch. Obwohl eine andere Regelung aus verfassungsrechtlichen Gründen vermutlich nicht möglich gewesen wäre, erwies sich das Prinzip "Rückgabe vor Entschädigung" nicht nur durch langwierige Verfahren als Hindernis für Investitionen, sondern ebenso als Anlass für Missstimmung in Ostdeutschland. Menschen, die viele Jahre lang Nutzer des Besitzes gewesen waren, für den jetzt Rückübertragungsansprüche angemeldet wurden, sahen sich nun plötzlich von Kündigung und Existenzverlust bedroht.

Die vom SED-Regime angerichteten Verwirrungen und Verzerrungen bei den Eigentums- und Vermögensverhältnissen auf dem Gebiet der ehemaligen DDR waren damit ein besonders problematisches und folgenschweres Kapitel der deutschen Teilung. Dessen Auswirkungen mussten nun im wiedervereinigten Deutschland aufgearbeitet und geklärt werden, wobei langwierige Rechtsstreitigkeiten oft nicht zu vermeiden waren. Das Unrecht der Enteignungen aus DDR-Zeiten war dabei gegen die Möglichkeit neuen Unrechts durch Eingriffe in Eigentumsstrukturen, die in den vier Jahrzehnten der Existenz der DDR gewachsen waren, abzuwägen.

Soziales Netz

Im Vertrag über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18. Mai 1990 heißt es in Art. 1 Abs. 4: "Die Sozialunion bildet mit der Währungs- und Wirtschaftsunion eine Einheit. Sie wird insbesondere bestimmt durch eine der Sozialen Marktwirtschaft entsprechende Arbeitsrechtsordnung und ein auf den Prinzipien der Leistungsgerechtigkeit und des sozialen Ausgleichs beruhendes umfassendes System der sozialen Sicherung." Der Einigungsvertrag vom 31. August 1990 behandelt in Kapitel VII ausführlich die Ausdehnung des "sozialen Netzes" der Bundesrepublik auf das Gebiet der ehemaligen DDR.

Darin wurde festgelegt, dass die in der alten Bundesrepublik seit 1949 erlassenen Gesetze und Bestimmungen, die im Rahmen der Sozialen Marktwirtschaft den Sozialstaat verwirklichen sollten, nach der Wiedervereinigung ungeschmälert auf Ostdeutschland übertragen wurden. Im Prinzip waren für die neuen Länder keine Sonderregelungen vorgesehen. Von Anfang an sollte es eine uneingeschränkte Mitwirkung und Teilhabe an den sozialen Errungenschaften des westlichen Systems geben.

Dabei war man sich einerseits der Tatsache bewusst, dass der Zusammenbruch des SED-Regimes wesentlich durch die wirtschaftliche und soziale Attraktivität der alten Bundesrepublik beschleunigt, wenn nicht gar verursacht worden war, so dass sich für die DDR-Bürgerinnen und -Bürger mit der Wiedervereinigung große materielle Hoffnungen und Erwartungen verbanden, die möglichst nicht enttäuscht werden durften. Andererseits gab es auch kein ernstzunehmendes Argument, das es gerechtfertigt hätte, den Deutschen im Osten jene Vorteile weiterhin vorzuenthalten, die die Deutschen im Westen seit langem genossen. Auch war zu bedenken, dass die Menschen in der DDR bereits ein Höchstmaß an sozialer Sicherheit gewöhnt waren, so dass ein Abbau oder das Fehlen von Elementen des Sozialsystems zu einem Glaubwürdigkeitsverlust des neuen Systems geführt hätte.

Bei der neuen Sozialrechtsordnung ging es nicht nur um die Absicherung der Menschen gegen Gefahren, Unsicherheiten und Härten des privaten und beruflichen Lebens, sondern auch um Fragen der Mitbestimmung, des Tarifrechts und der Vermögensbildung. Demgemäß verpflichtete sich die DDR in Artikel 17 des Vertrages über die Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion, Koalitionsfreiheit, Tarifautonomie, Arbeitskampfrecht, Betriebsverfassung, Unternehmensmitbestimmung und Kündigungsschutz entsprechend den in der Bundesrepublik geltenden Bestimmungen einzuführen. Beim Arbeitsvertragsrecht wurde der gesamtdeutsche Gesetzgeber in Artikel 30 Abs. 1 des Einigungsvertrages angewiesen, möglichst bald zu einheitlichen Regelungen zu kommen. Für bestehende Tarifverträge und die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall wurden Übergangsregelungen vereinbart. Die Mitbestimmungs- und Vermögensbildungsgesetze der Bundesrepublik traten auch in der DDR in Kraft.

Das Sozialversicherungsrecht der Bundesrepublik wurde ebenfalls von der DDR übernommen. An die Stelle der Einheitssozialversicherung trat ein gegliedertes System mit getrennten Renten-, Kranken-, Unfall- und Arbeitslosenversicherungen. Die Renten sollten mit der Angleichung der Löhne und Gehälter in Ostdeutschland an das Niveau der alten Bundesländer entsprechend angepasst, das heißt erhöht werden. Die Bundesrepublik erklärte sich hier zu einer vorübergehenden "Anschubfinanzierung" bereit, solange die Beiträge und Staatszuschüsse die Ausgaben für die erhöhten Leistungen der Rentenversicherung nicht deckten.

Entsprechendes galt für die Arbeitslosenversicherung, die rasch zu einem Problem wurde, weil der Zusammenbruch der DDR-Wirtschaft zu einem sprunghaften Anstieg der Arbeitslosigkeit führte. Um schwerwiegende politische Konsequenzen zu vermeiden, mussten die sozialen Folgen dieser Entwicklung von der Bundesregierung abgefangen werden. Arbeitslosengeld, Kurzarbeitergeld und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, die in den alten Ländern seit langem wohlvertraut waren, wurden daher nun auch in Ostdeutschland zu Begriffen, die für viele den Alltag prägten.

Quellentext

Frauen in den neuen Bundesländern

[...] Als die Wende kam, absolvierte Martina gerade eine Lehre als Wirtschaftshilfe im FDGB-Hotel und war schwanger. Der FDGB (die Gewerkschaft der DDR) wurde aufgelöst, das Hotel privatisiert, die neuen West-Besitzer entließen das gesamte Personal. Seitdem ist sie immer noch auf der Odyssee durch Aushilfsjobs, Umschulungen, Weiterbildungen. "Zertifikate und der ganze Quatsch, das hat alles nichts gebracht, weil es ja keine Arbeitsplätze gibt." [...]

Seit der Wende hat Bettina Berbig beruflich vor allem Pech gehabt. [...] Der Thüringerin erging es wie vielen qualifizierten Frauen mit kleinen Kindern. Bei der Umstrukturierung der Betriebe landeten sie auf der Straße und mussten sich, um überhaupt eine Arbeit zu finden, mit Aushilfsjobs begnügen. Von einem "Dequalifizierungstrend" spricht die Sozialwissenschaft. [...]
Um der Arbeitslosigkeit zu entkommen, haben sich viele ostdeutsche Frauen ihren Arbeitsplatz selbst geschaffen. Ärztinnen, Rechtsanwältinnen, Architektinnen und Bauingenieurinnen, Handwerkerinnen gründeten ihre eigene Existenz. Das Problem der Gründungswilligen ist bis heute: Die bescheidenen Einkommensverhältnisse verhindern die Anhäufung von nennenswertem Eigenkapital. Ohne Besitz, ohne Sicherheiten geben Banken keinen Kredit. So bleibt ein Teil des großen Potenzials ostdeutscher Frauen an Engagement, Fachwissen und sozialer Kompetenz - Schlüsselqualifikationen in der boomenden Dienstleistungsbranche - brach liegen. [...]
Doch die Frauen versuchen es immer wieder. Sie lassen sich von ihrem Lebensentwurf nicht abbringen. Zum Mutter-Sein gehört für sie die Berufstätigkeit, wie der Computer zum Internet. - Berufstätigkeit bedeutet für sie: Weiterentwicklung, Selbstverwirklichung, Herausforderung. Bedeutet finanzielle Unabhängigkeit. Wie kann es auch anders sein für die jüngere Generation, die das Managen von Beruf und Familie bereits von ihren Müttern und Großmüttern gelernt hat. [...]

Katrin Rohnstock, "Die jungen Seniorinnen sind die Gewinnerinnen", in: Freitag vom 26. November 1999.

Trotz der Probleme, die mit dem tief greifenden sozialen Wandel nach der Wende von 1989 für die DDR und die ostdeutsche Gesellschaft unvermeidlich verbunden waren, trug diese Ausdehnung des sozialen Netzes der alten Bundesrepublik auf die neuen Länder wesentlich dazu bei, die negativen Auswirkungen des Umbruchs für die betroffenen Menschen in Grenzen zu halten. Anders als in den anderen Staaten des sowjetischen Hegemonialbereichs, die nicht an westlichen Ressourcen partizipieren konnten, vollzogen sich die Veränderungen in Ostdeutschland immerhin auf gesicherter Grundlage.

Wenn der Umbruch trotz der eingebauten sozialen Sicherungen von vielen dennoch als schmerzhaft empfunden wurde - vor allem wegen der früher unbekannten Arbeitslosigkeit -, lag dies nicht zuletzt an den Mentalitätsunterschieden, die in vierzig Jahren DDR entstanden waren. Zwar führte der Umbruch nur selten in eine soziale Katastrophe. Aber der Verlust an gewohnter Sicherheit rief bei den Menschen in den neuen Ländern oft eine Befindlichkeit hervor, die mit der objektiven Lebenssituation wenig zu tun zu haben schien.

Umgekehrt wuchs auch in den alten Bundesländern der Verdruss über die Entwicklung. Die durchaus vorhandene Bereitschaft der Westdeutschen, für den wirtschaftlichen und sozialen Aufstieg in den neuen Ländern die notwendigen finanziellen Mittel aufzubringen, ließ in dem Maße nach, in dem die Kosten explodierten und die steuerlichen Belastungen zunahmen. Hinzu kam bei manchen Unverständnis über die "Undankbarkeit" der Ostdeutschen, die PDS wählten und auf ihre eigene Identität pochten. Die doppelte Frustration in Ost- und Westdeutschland war somit - ungeachtet aller positiven Ergebnisse - ein wichtiges Merkmal bei der Bewältigung der wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Wiedervereinigung in der ersten Hälfte der neunziger Jahre.


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