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Verwaltung der Länder in Ostdeutschland

Vom "demokratischen Zentralismus" bis zu den fünf "Neuen Ländern": Wie war die Verwaltung der DDR aufgebaut? Wie erfolgte ihr Umbau im Einigungsjahr? Und wie weit ist die Angleichung der Verwaltungsinstitutionen fortgeschritten?

Winfried Kluth: Verwaltung der Länder in Ostdeutschland (PDF-Version: 2.045 KB)

1. Die Binnenstruktur der Verwaltung in der DDR

Das Prinzip des so genannten "demokratischen Zentralismus" war grundlegend für den Staatsaufbau der DDR. Festgelegt war dies in Artikel 47 Abs. 2 der Verfassung aus dem Jahr 1968: "Die Souveränität des werktätigen Volkes, verwirklicht auf der Grundlage des demokratischen Zentralismus, ist das tragende Prinzip des Staatsaufbaus." Dieses Prinzip war auch für die Verwaltungsorganisation maßgeblich. Damit war eine Hierarchie der Institutionen des politischen Systems vorgegeben: unter Führung der SED existierten weder föderalistische Strukturen noch Autonomieräume in Gestalt einer kommunalen oder berufsständischen Selbstverwaltung. Vielmehr bestand eine "Kommandostruktur".

Zwar konnte auch in der DDR zwischen einer verwaltenden, einer gesetzgebenden und einer rechtsprechenden Staatstätigkeit unterschieden werden. Jedoch gab es keine Gewaltenteilung im Sinne eines liberalen Rechtsstaats. Vielmehr galt das "Dogma der Gewalteneinheit" als bloßer Ausdruck einer formal absoluten Herrschaft durch das Volk ("identitäre Demokratie"). Verwaltung war nach DDR-Verfassung und DDR-Staatslehre daher keine zweite Gewalt, sondern nur die "verfügend-vollziehende Staatstätigkeit".

An der Spitze der Verwaltungsorganisation der DDR stand der Ministerrat als Regierung der DDR (Art. 76 Abs. 1 DDR-Verfassung von 1968 [1]). Er leitete, koordinierte und kontrollierte die Tätigkeit der Ministerien, der anderen zentralen Staatsorgane sowie der Räte der Bezirke (vgl. Art. 78 Abs. 1). Der Schwerpunkt seiner Tätigkeit lag bei der staatlichen Leitung und Planung der Volkswirtschaft der DDR nach den politischen Leitlinien der SED (vgl. § 1 Abs. 2 Ministerratsgesetz der DDR). Hinzu traten weitere wichtige Aufgaben auf dem Gebiet der Außenpolitik (Art. 76 Abs. 3).

Der Ministerrat sollte durch die Volkskammer politisch kontrolliert werden. Anders als in dem gewaltenteilig eingebetteten Regierungssystem einer parlamentarischen Demokratie wie der Bundesrepublik spielte diese Verantwortlichkeit de facto aber keine große Rolle. Eine enge Verzahnung mit der Staatspartei SED bestand hingegen bereits deshalb, weil der SED als stärkster Volkskammerfraktion das Vorschlagsrecht für die Person des Ratsvorsitzenden zustand (vgl. Art. 79 Abs. 2).

Dem Ministerrat nachgeordnet waren die Ministerien und die sonstigen Verwaltungsbehörden. Den größten Einfluss hatte dabei das Ressort Wirtschaftsverwaltung. Der Ministerrat verwaltete in diesem Bereich durch Industrieministerien jeweils einen oder mehrere Industriezweige. Diese entstanden nach Auflösung des Volkswirtschaftsrates im Jahre 1965 durch die Umbildung seiner Industrieabteilungen in selbstständige Ministerien. Auch die Kombinate waren den Ministerien unterstellt, solang diese nicht von Bezirken selbst geleitet wurden. Neben den Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften (LPG) waren Kombinate prägend für die Struktur der DDR-Wirtschaft. In Kombinaten waren volkseigene Betriebe (VEB) zu großen Wirtschaftseinheiten zusammengeschlossen (vgl. Kombinatsverordnung vom 8.11.1979, GBl. DDR I S. 355).

Auf zentraler Ebene bestanden neben den Ministerien weitere staatliche Ämter: Zum Beispiel war die Staatliche Plankommission als oberste Planungsbehörde der DDR dem Ministerrat direkt unterstellt. Ferner existierte das Amt für Jugendfragen beim Ministerrat oder das Amt für Standardisierung u.a.

Auf Grundlage eines Volkskammergesetzes aus dem Jahre 1952 (Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der DDR vom 23.7.1952) wurde die DDR neu gegliedert. An die Stelle der bis dahin bestehenden fünf Länder traten 14 ihrerseits in Kreise untergliederte Bezirke als größte Gebietseinheiten in der Verwaltungsgliederung. Ohne Rücksicht auf den alliierten Sonderstatus als Viersektorenstadt wurde Ostberlin 1961 zum 15. Bezirk der DDR erklärt. Die Volksvertretung auf regionaler Ebene war der Bezirkstag. Anders als zuvor die nun aufgelösten Länder besaß er kaum eigene politische Kompetenzen. Der Bezirkstag wählte den Rat des Bezirks als Exekutivorgan des Bezirks. Für die Wirtschaftsverwaltung auf Bezirksebene war der Bezirkswirtschaftsrat (BWR) als staatliches Organ für die Planung und Leitung der bezirksseitig geleiteten Industrie von Bedeutung. Der BWR wurde vom Ministerium für bezirksgeleitete Industrie angeleitet und war dem Bezirkstag rechenschaftspflichtig. Dem BWR waren alle VEBs direkt unterstellt. Die Bezirksplankommission agierte als ein für die regionale Planung zuständiges Organ der Räte der Bezirke.

Unterhalb der regionalen Verwaltungseinheiten in Gestalt der Bezirksverwaltungsbehörden handelten als örtliche Verwaltungseinheiten die Kreisverwaltungsbehörden sowie die Städte- und Gemeindeverwaltungen. Man unterschied (1) kreisangehörige Gemeinden bzw. Städte und (2) kreisfreie Städte (Stadtkreise), die in großen Stadtkreisen in Stadtbezirke als unterste Verwaltungsebenen untergliedert waren, sowie (3) Gemeindeverbände. Die Kommunen besaßen kein Selbstverwaltungsrecht. Ein Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen regelte die Aufgabenzuweisung an diese Gremien (G. v. 4.7.1985 [GöV 1985], GBl. DDR I S. 213). Neben die örtlichen Volksvertretungen traten die jeweiligen Räte als Exekutivorgane. Ebenso wie auf Bezirksebene galt auch auf lokaler Ebene das Prinzip der "doppelten Unterstellung" der Räte: Danach war der Rat sowohl der jeweiligen Volksvertretung als auch dem übergeordneten Rat verantwortlich und rechenschaftspflichtig.

Die kreisangehörigen Gemeinden und Kreisstädte hatten im Staats- und Verwaltungssystem der DDR nur geringe Verwaltungskraft und verfügten nur über bescheidene Einnahmen. Oftmals gewährleisteten erst Zuwendungen von örtlich ansässigen Betrieben die Finanzierung von Verwaltungsaufgaben. Nachgeordnete Organe der Bezirksplankommission waren die Kreisplankommissionen, die Aufgaben im Rahmen der örtlichen Planung wahrnahmen. Die so genannte kommunale Wohnungsverwaltung war als VEB organisiert und dem örtlichen Rat unterstellt (trotz Umbildung zu VEB blieb die Bezeichnung als "kommunale Wohnungsverwaltung" zu DDR-Zeiten gebräuchlich).

Betriebe, Kombinate und Produktionsgenossenschaften waren als Teil der Staatswirtschaft selbst Verwaltung im materiellen Sinn - neben Behörden der Wirtschaftsverwaltung im formellen Sinne, wie die Plankommissionen oder die Wirtschaftsräte. Die große Anzahl und Bedeutung von Behörden der Wirtschaftsverwaltung war Ausdruck einer zentral gelenkten Verwaltungswirtschaft. Da die DDR in weitaus stärkerem Maße als die Bundesrepublik die Bereiche Soziales und Kultur steuerte, nahm auch die Behördenorganisation in diesen Verwaltungsbereichen mehr Raum ein als in der Bundesrepublik.

Die Unterschiede zwischen den Verwaltungen beider deutscher Teilstaaten werden durch einen Vergleich des Verwaltungsorganisationsrechts allein nicht hinreichend deutlich. Für das Verständnis der DDR-Verwaltung ist in weit größerem Maß die Kenntnis der Verwaltungspraxis von Bedeutung. Zu berücksichtigen sind insoweit vor allem eine Rechtswirklichkeit jenseits der Gesetze und der vielschichtige Einfluss des Parteiapparates, der kennzeichnend für die DDR-Verwaltung war und diese beherrschte. Der unmittelbar und mittelbar bestimmende Einfluss der SED auf die Verwaltung in all ihren Ebenen war durch eine zur Staatsorganisation spiegelbildlich organisierte und jener übergestülpte Parteiorganisation sichergestellt. Einflussnahme erfolgte nicht nur durch förmlich geregelte Weisungsverhältnisse, sondern auch durch informelle Strukturen. Zudem wurden die Leitungspositionen der meisten Verwaltungsbereiche mit SED-Mitgliedern besetzt.

Fußnoten

1. Alle weiteren Bezugnahmen auf Artikel beziehen sich auf die DDR-Verfassung von 1968.

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