Denkmal für die Berliner Mauer
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30.3.2010 | Von:
Lars Vogel

Politische Repräsentation in der Demokratie

Das Selbstverständnis von Parlamentsabgeordneten

Partei, Wähler, Land: Wem fühlen sich Deutschlands Abgeordnete verpflichtet? Und wollen Politiker in erster Linie Orientierung bieten oder Anregungen der Bürger umsetzen? Welche Unterschiede lassen sich bei den Parteien ausmachen? Und welche in Ost und West?
Abgeordnete aus Bundestag und Landtagen bringen, wie die Bevölkerung selbst, je besondere Erfahrungen und Denktraditionen aus ihrer unterschiedlichen Sozialisation in Bundesrepublik und DDR mit.Abgeordnete aus Bundestag und Landtagen. (© AP)
Abgeordnete aus Bundestag und Landtagen bringen, wie die Bevölkerung selbst, je besondere Erfahrungen und Denktraditionen aus ihrer unterschiedlichen Sozialisation in Bundesrepublik und DDR mit.

1. Das Spannungsverhältnis zwischen unabhängiger Entscheidung und Bindung an den Volkswillen

Eine der wichtigsten Formen politischer Beteiligung in einer parlamentarischen Demokratie stellen allgemeine Wahlen dar. Ihr Ergebnis entscheidet über die Zusammensetzung der Parlamente und – mittelbar – auch der Regierungen. Die Bürgerinnen und Bürger wählen Abgeordnete, die dann gesamtgesellschaftlich verbindliche Entscheidungen treffen und diese der Exekutive zur Durchsetzung übertragen. Dabei bleiben die Bürger mit ihren Interessen und Meinungen auch zwischen den Wahlen im Parlament präsent. Denn gewählte Volksvertreter müssen die Rückkopplung an ihre Wähler ("Responsivität") suchen. Und nicht zuletzt sorgt die Möglichkeit der Abwahl dafür, dass sich die Abgeordneten bei ihrer Entscheidungsfindung auch an den Bürgern orientieren. In diesem Spannungsverhältnis zwischen selbstständiger Entscheidungsmacht und Orientierung an den Bürgern findet Repräsentation statt (Herzog 1989; Patzelt 1993). Je nach ihrem Selbstverständnis setzen Abgeordnete hierbei unterschiedliche Schwerpunkte. Das Verständnis der Parlamentarier von ihrer Rolle als Repräsentanten wird vor allem durch die institutionellen Rahmenbedingungen (wie z.B. das Wahlrecht) und die subjektiven Erfahrungen als Abgeordnete geprägt. Was folgt daraus für das Verständnis und das Ergebnis des Systemwechsels?


2. Unterschiedliche Rollenbilder trotz gleicher Institutionen? - Zwischen Anpassung und Veränderung

Im Zuge der deutschen Wiedervereinigung sind die Institutionen des politischen Systems der alten Bundesrepublik auf das Gebiet der ehemaligen DDR übertragen worden. Dazu gehören neben dem Grundgesetz mit seinen Strukturentscheidungen für einen sozialen und föderalen Rechtsstaat die frei gewählten Parlamente als zentrale Orte der politischen Entscheidungsfindung und auch die im Grundmuster ähnlichen Parteiensysteme. Das Selbstverständnis der Abgeordneten in Ost- und Westdeutschland wird somit durch ähnliche institutionelle Bedingungen mitgeprägt. Zugleich bringen Abgeordnete, wie die Bevölkerung selbst, je besondere Erfahrungen und Denktraditionen aus ihrer unterschiedlichen Sozialisation in Bundesrepublik und DDR mit. Dabei konnten und können trotz erfolgten "Institutionentransfers" (Lehmbruch 1993) in Ostdeutschland durchaus auch eigene Akzente gesetzt werden. So wurden in den Verfassungen der neuen Bundesländer direktdemokratische Verfahren von vornherein verankert. Ebenso konnten sich die PDS und hernach die Partei Die Linke als ein fester Bestandteil zunächst des ostdeutschen und sodann des gesamtdeutschen Parteiensystems etablieren.

Wie weit jedoch die unterschiedlichen politischen Kulturen beider deutscher Teilstaaten trotz nahezu gleicher institutioneller Rahmenbedingungen ein divergierendes Selbst- bzw. Rollenverständnis bei den Abgeordneten nach 1990 bewirkt haben, bedarf der empirischen Untersuchung (Edinger/Vogel 2005). Um dies zu ergründen, wurden in den Jahren 2003, 2007 und 2010 Befragungen unter den deutschen Parlamentariern nahezu aller Landesparlamente und des Deutschen Bundestags durchgeführt. [1]

3. Das Selbstverständnis der Parlamentarier in Ost- und Westdeutschland – ein Überblick

    a) (Teil-)Interessen, die "Basis" oder das Gemeinwohl: Was soll wie repräsentiert werden?

Eine der wichtigsten Fragen, die Abgeordnete für sich selbst beantworten müssen, lautet: "Wen soll ich eigentlich in erster Linie repräsentieren?" Die Antwort auf diese Frage fällt zwischen den Parlamentariern aus beiden Landesteilen kaum unterschiedlich aus: in Ost- wie Westdeutschland ist fast die Hälfte der Parlamentarier der Ansicht, dass ein Abgeordneter in erster Linie dem gesamten Land verpflichtet sein sollte (vgl. Diagramm "Wer soll repräsentiert werden?"). Am zweithäufigsten wird der eigene Wahlkreis genannt. Damit sieht sich eine überwältigend große Mehrheit der Abgeordneten auch als Repräsentanten derjenigen Wähler, von denen sie nicht gewählt wurden. Nur wenige Abgeordnete möchten in erster Linie nur ihre eigene Partei oder ihre eigenen Wähler vertreten.
"Verstehen Sie sich als Abgeordneter in erster Linie als Vertreter Ihrer Partei...?""Verstehen Sie sich als Abgeordneter in erster Linie als Vertreter Ihrer Partei...?" Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Diese Haltung wird befördert durch die tägliche Erfahrung in den Parlamenten, in denen widerstreitende Interessen zu gemeinsamem Handeln gebündelt werden müssen. Dem entsprechend äußern die Abgeordneten in Deutschland auch parteiübergreifend eine hohe Bereitschaft zum Kompromiss, (vgl. Diagramm "Kompromissbereitschaft"), ohne den eine Berücksichtigung unterschiedlicher, ja sich zum Teil widersprechender Interessen unmöglich wäre. Zur Kompromissbereitschaft, die immer eine mehr oder weniger große Abweichung von den zu vertretenden eigenen Interessen erfordert, muss allerdings Führungsfähigkeit hinzukommen, denn gemeinsam gefundene Lösungen müssen durchgesetzt und öffentlich vertreten werden – notfalls auch gegen den erklärten Willen derjenigen, deren spezielle Interessen man vertritt.

"Auch wer in einer Auseinandersetzung Recht hat, sollte den Kompromiss suchen.""Auch wer in einer Auseinandersetzung Recht hat, sollte den Kompromiss suchen." Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Die Abgeordneten setzen dabei unterschiedliche Schwerpunkte: Obwohl viele von ihnen ein ausgewogenes Verhältnis zwischen politischer Führung und der Vertretung von Bürgerinteressen suchen, legt sich eine deutliche Mehrheit auf einen Schwerpunkt fest: Rund ein Drittel betrachtet die Interessenvertretung als wichtigsten Aspekt der eigenen Arbeit und nahezu ein weiteres Drittel stellt die politische Orientierungsleistung in den Vordergrund. (Vgl. Diagramm "Politische Führung und Interessenvertretung"). Nichtsdestotrotz lassen sich leichte Unterschiede zwischen ost- und westdeutschen Abgeordneten ausmachen: die Parlamentarier aus den ostdeutschen Bundesländern verstehen sich eher als Sprachrohr der Bürger; besonders die Abgeordneten der Linken heben diesen Aspekt ihrer Arbeit hervor. Für die Mitglieder der Linksfraktionen ergibt sich das stärker ausgeprägte Selbstverständnis als Sprachrohr der Bürger möglicherweise auch aus der Situation, dass sie zum Zeitpunkt der Befragung nur in einem Bundesland mitregierten und daher seltener unpopuläre Entscheidungen selbst durchsetzen mussten.
Politische Orientierung für Bürger oder an Bürgern?Politische Orientierung für Bürger oder an Bürgern? Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)



"Ist es aus Ihrer Sicht im Allgemeinen wichtiger, den Bürgern politische Orientierung zu bieten? Oder ist es wichtiger, hauptsächlich die Anregungen, die von Bürgern kommen, politisch aufzugreifen?"
(Angaben in Prozent)
Anregungen aufzunehmen wichtiger beides gleich wichtig politische Orientierungsleistung wichtiger
CDU West 21,3 45.7 33
Ost 29,2 43,8 27
SPD West 28,6 39,2 32,2
Ost 22,6 50,4 27
FDP West 25,7 32,4 41,9
Ost 30,8 26,9 42,3
Bündnis 90 / Die Grünen West 23,2 42,7 34,1
Ost 29,4 41,2 29,4
Die Linke West 31,3 56,3 12,5
Ost 44,9 38,5 16,7
Quelle: SFB 580/A3, Jenaer Parlamentarierbefragung 2007 (N=1181, Abgeordnete des Deutschen Bundestags und von 13 der 16 Landesparlamente (ohne Bayern, Bremen und Hamburg), Zeitraum: Februar bis Juli 2007, aufgrund der geringen Fallzahl werden die Ergebnisse für NPD, DVU und SSW nicht gesondert ausgegeben)

    b) Fraktionsdisziplin oder Vorrang abweichender Meinungen?

Kommt es zu Entscheidungen im Parlament, sind weniger die einzelnen Abgeordneten, sondern die Mehrheitsverhältnisse wichtig. Die Fraktionen stimmen in der Regel einheitlich ab, da ihre Mitglieder wissen, dass nur Geschlossenheit bei der Stimmabgabe politische Einflussnahme ermöglicht. Jedoch gehen den förmlichen Abstimmungen fraktionsinterne Diskussionen voran, in deren Verlauf die Fachpolitiker wesentlich die Richtung vorgeben. Dem ausgearbeiteten Ergebnis kann eine Mehrheit der Gesamtfraktion zustimmen, selbst wenn nicht alle Abgeordneten ihre Meinung vollständig vertreten finden (Schuett-Wetschky 2004).

Diese Praxis arbeitsteiliger parlamentarischer Politik stößt bei fast drei Vierteln der westdeutschen Abgeordneten auf Zustimmung, während nur die Hälfte ihrer ostdeutschen Kollegen derselben Überzeugung ist. Die ostdeutschen Abgeordneten von FDP und Bündnis90/Die Grünen lehnen den Vorrang einer einheitlichen Fraktionslinie bei abweichenden Meinungen sogar mehrheitlich ab, bei der Linken ist diese Ablehnung unter ost- und westdeutschen Mandatsträgern gleichermaßen verbreitet (vgl. Diagramm "Einheitliches Abstimmungsverhalten"). Jedoch: jene Abgeordneten der Linken, die Mitglied einer Regierungsfraktion sind (wie z.Zt. in Berlin und Brandenburg), befürworten im gleichen Maße wie ihre westdeutschen Kollegen ein einheitliches Abstimmungsverhalten.

"Bei wichtigen Abstimmungen sollte ein Abgeordneter mit seiner Fraktion stimmen...""Bei wichtigen Abstimmungen sollte ein Abgeordneter mit seiner Fraktion stimmen..." Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Die Rahmenbedingungen, in denen sich die Abgeordneten befinden, bestimmen also die Auffassungen über die eigene Arbeit mit. Die in Ostdeutschland ohnehin vorhandene Tendenz zu einem Abgeordnetenbild, das in diesem vorrangig ein Sprachrohr der Bürgerinteressen sieht, wird daher unter den Parlamentariern der Linken noch verstärkt durch die weiterhin nicht selbstverständliche Integration ihrer Partei in das Wechselspiel von Regierung und Opposition.

    c) Zusammengehörigkeitsgefühl und Verständigung über Fraktionsgrenzen hinweg?

Übereinstimmung innerhalb einer Fraktion zu erreichen, wird dadurch erleichtert, dass die Mitglieder einer Partei gemeinsame Vorstellungen darüber teilen, wie Politik grundsätzlich gestaltet werden sollte. Innerhalb des Parlaments als Ganzem und vor allem im Falle von Koalitionen muss jedoch eine Verständigung zwischen gegensätzlichen parteipolitischen Positionen erzielt werden. Eine Voraussetzung dafür ist nicht allein der parteiübergreifende Konsens darüber, dass Konflikte durch Kompromisse gelöst werden sollten, sondern auch eine grundsätzliche Anerkennung der Legitimität der Position des politischen Gegenüber (Best 2009). Diese Akzeptanz ist unter den deutschen Abgeordneten in Ost- und Westdeutschland weit verbreitet: fast 70 Prozent der Abgeordneten empfinden sogar ein Zusammengehörigkeitsgefühl mit den Mitgliedern der anderen Fraktionen (vgl. Diagramm "Zusammengehörigkeitsgefühl"). Während sich das Gros der Parlamentarier in Ost- und Westdeutschland in dieser Hinsicht kaum unterscheidet, ist das parteiübergreifende Zusammengehörigkeitsgefühl unter den Abgeordneten der Linken – insbesondere in Westdeutschland – vergleichsweise gering ausgeprägt.
"Empfinden Sie ein Zusammengehörigkeitsgefühl...?""Empfinden Sie ein Zusammengehörigkeitsgefühl...?" Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

    d) Abgeordneter als Beruf?

"Abgeordnete(r) sein ist ein richtiger Beruf.""Abgeordnete(r) sein ist ein richtiger Beruf." Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Ein Gefühl der Zusammengehörigkeit entsteht nicht nur durch die gemeinsam vollzogene parlamentarische Tätigkeit, sondern auch aufgrund der von den meisten Abgeordneten geteilten Praxis, Politik hauptberuflich und damit als Broterwerb auszuüben (Best/ Jahr 2006). Dementsprechend gibt es in Ost wie West nur wenige Abgeordnete, die Politik nicht als richtigen Beruf verstehen (siehe "Politik ist richtiger Beruf"). Über die Folgen, die aus dieser Situation entstehen, sind sich die Abgeordneten in beiden Landesteilen jedoch weniger einig. So meinen zwar fast zwei Drittel der Parlamentarier, dass eine gleichzeitige Ausübung eines weiteren Berufes wenig hilfreich für ihre Arbeit im Parlament ist (vgl. Diagramm "Befürwortung einer Nebentätigkeit").

Im Umkehrschluss hält aber immerhin ein Drittel einen Nebenberuf für sinnvoll. Zugleich widersprechen vier von zehn Abgeordneten der Aussage, dass nur Vollzeitpolitiker professionelle Politik garantieren können (vgl. Diagramm "Nur Vollzeitpolitiker machen gute Politik"). Allerdings weichen die Abgeordneten der FDP, die häufig einen freiberuflichen Hintergrund haben, auffällig von den eben skizzierten Mustern ab: Sie verstehen Politik deutlich weniger als einen richtigen Beruf und fordern mehrheitlich, dass Abgeordnete eine weitere berufliche Tätigkeit parallel zu ihrem Mandat ausüben. Auch der Auffassung, dass nur der Vollzeitpolitiker professionelle Politik garantiert, widersprechen sie häufiger als die Abgeordneten aus den anderen Fraktionen.
Abgeordnete und Berufe.Abgeordnete und Berufe. Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

    e) Direkte Demokratie als Korrektiv für eine abgehobene politische Klasse?

Wenn sich die Abgeordneten über die Notwendigkeit politischer Kompromisse und ein einheitliches Abstimmungsverhalten, über ein parteiübergreifendes Zusammengehörigkeitsgefühl und auch in der Einschätzung ihres Mandats als Vollzeitberuf derart einig sind, so wirft ein solcher "Korpsgeist" Fragen nach der Qualität politischer Repräsentation auf. Denn eine zu große Ähnlichkeit des Rollenverständnisses birgt die Gefahr, dass sich die Abgeordneten von den Interessen und Einstellungen der Bevölkerung entfernen (Hoffmann-Lange 1992). Derlei Abschottungstendenzen kann jedoch durch gezielte Impulse aus der Bevölkerung entgegengewirkt werden. So gesehen, ist es bemerkenswert, dass auch Parlamentarier selbst mehr direkte Demokratie befürworten: nicht als Gegenmodell, sondern als Ergänzung der parlamentarischen Demokratie (vgl. Diagramm "Direkte Demokratie als Ergänzung"). Im Selbstverständnis der Abgeordneten soll folglich die Qualität von Repräsentation durch mehr Möglichkeiten der volksunmittelbaren politischen Beteiligung verbessert werden. Auch hier gilt, dass ostdeutsche Abgeordnete dieses Modell noch etwas stärker als ihre westdeutschen Kollegen favorisieren. Allerdings: Bei dieser Frage sind die Unterschiede zwischen den Parteien stärker ausgeprägt als zwischen beiden Landesteilen.

4. Zusammenfassung

Das Selbstverständnis der Abgeordneten in Ost- und Westdeutschland hat sich mehr als 20 Jahre nach der ersten freien Volkskammerwahl weitgehend angeglichen. Gewisse Abweichungen bestehen gleichwohl weiter fort. Das weitgehend ähnliche Rollenbild der Abgeordneten in Ost wie West ermöglicht es den Parlamentariern, politische Führung auszuüben und gleichzeitig die Anregungen der Bürger politisch aufzugreifen. Ostdeutsche Abgeordnete fühlen sich eher als Sprachrohr der Bürger, und sie möchten diese Mission auch weniger zugunsten einheitlicher Entscheidungen, vor allem nicht innerhalb der Fraktionen, preisgeben.
Berufspolitiker als Vollzeitpolitiker.Berufspolitiker als Vollzeitpolitiker. Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Diese Vorbehalte sind zweifellos auf fortwirkende Erfahrungen mit der bevormundenden Politik in der DDR gegründet. Stärker noch als die ost- und westdeutschen Abgeordneten innerhalb der einzelnen Fraktionen unterscheiden sich die Abgeordneten der Linksfraktion von ihren übrigen Parlamentskollegen in Ost wie West. Offenbar ist nicht nur die historische Erfahrung in der DDR, sondern in letzterem Fall vielmehr die bundesweit noch immer unvollständige Integration der Fraktionen von Die Linke in das Wechselspiel von Regierung und Opposition für die verbleibenden Unterschiede im Selbstverständnis ausschlaggebend. Der gleiche institutionelle Rahmen kann also erst mit Aufhebung parlamentarischer (Selbst-)Ausgrenzung restlos integrierend wirken.
Volksbegehren und Volksentscheide.Volksbegehren und Volksentscheide. Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Literaturhinweise

  • Best, Heinrich (2009): Associated Rivals: Antagonism and Cooperation in the German Political Elite, in: Comparative Sociology 8, S. 419-439.
  • Best, Heinrich/Jahr, Stefan (2006): Politik als prekäres Beschäftigungsverhältnis. Mythos und Realität der Sozialfigur des Berufspolitikers im wiedervereinten Deutschland, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 37, S. 63-79.
  • Edinger, Michael und Vogel, Lars (2005): Role Perceptions, Party Cohesion and Political Attitudes of East and West German Parliamentarians, in: Czech Sociological Review, 41, S. 375-399.
  • Herzog, Dietrich (1989): Was heißt und zu welchem Ende studiert man Repräsentation?, in: Herzog, Dietrich und Wessels, Bernhard (Hrsg.): Konfliktpotentiale und Konsensstrategien, Opladen, Westdeutscher Verlag, S. 307-355.
  • Hofmann-Lange, Ursula (1992): Eliten, Macht und Konflikt in der Bundesrepublik, Opladen. Lehmbruch, Gerhard (1993): Institutionentransfer. Zur politischen Logik der Verwaltungsintegration in Deutschland, in: Seibel, Wolfgang (Hrsg.): Verwaltungsreform und Verwaltungspolitik im Prozess der deutschen Einigung, Baden-Baden: Nomos, S. 41-66. Patzelt, Werner (1993): Abgeordnete und Repräsentation: Amtsverständnis und Wahlkreisarbeit, Passau, Rothe.
  • Schuett-Wetschky, Eberhard (2004): Gouvernementale Parlamentskontrolle? Politische Führung, Regierungsmehrheiten und das Verhältnis von Parlament und Regierung, in: Holtmann, Everhard und Patzelt, Werner (Hrsg.): Kampf der Gewalten? Parlamentarische Regierungskontrolle - gouvernementale Parlamentskontrolle. Theorie und Empirie, Wiesbaden, VS-Verlage, S. 17-42.
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Fußnoten

1.
Im Jahre 2010 wurden die Abgeordneten aller Landesparlamente befragt. In 2007 wurden nicht befragt: die Abgeordneten aus Bayern, Bremen und Hamburg. In 2003 wurden nicht befragt: die Abgeordneten aus Bayern, Bremen, Hamburg, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen.
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