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Das Grundgesetz und die europäische Integration

Artikel 23 des Grundgesetzes erklärt die Verwirklichung eines vereinten Europas zum Staatsziel. Aber sind der europäischen Integration auch Grenzen gesetzt? Und welche Rolle spielt das Grundgesetz dabei?

Die offene Staatlichkeit des Grundgesetzes

Von Anfang an zielte das Grundgesetz auf eine enge Einbindung der Bundesrepublik in die europäische Staatengemeinschaft. Die Präambel proklamierte den Willen des deutschen Volkes, in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen. Und Art. 24 Abs. 1 ermächtigte dazu, Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen zu übertragen. Damit befasste sich das Grundgesetz als eine der ersten Verfassungen Europas mit einer fortgeschrittenen Form der internationalen Zusammenarbeit, bei der "supranationale" Einrichtungen Hoheitsgewalt auf dem Gebiet ihrer Mitgliedstaaten ausüben. Ihre Maßnahmen sind dort ohne staatliche Umsetzungsakte unmittelbar rechtlich bindend. Wegen dieser Öffnung des Staates für fremde Hoheitsgewalt wurde schon früh von der "offenen Staatlichkeit" des Grundgesetzes gesprochen.

Zunächst beteiligte sich die Bundesrepublik gestützt auf Art. 24 Abs. 1 an der europäischen Integration. Im Jahr 1992 wurde mit dem neuen Artikel 23 eine speziellere Grundlage geschaffen. Dieser erklärt die Verwirklichung eines vereinten Europas zum Staatsziel. Er erteilt den Verfassungsauftrag, bei der Entwicklung einer Europäischen Union mitzuwirken, die den "demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Subsidiaritätsprinzip verpflichtet ist und einen dem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet". Artikel 23 regelt zudem Verfahren und Grenzen der deutschen Beteiligung an den Reformen der Union sowie die Grundzüge der Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat in den Angelegenheiten der Union.

Die supranationale europäische Integration

Die europäische Integration beruht bis heute auf dem von Jean Monnet und Robert Schuman im Jahr 1950 entwickelten Konzept einer langsamen, prozesshaften Integration auf dem Wege einer immer intensiveren und umfangreicheren supranationalen Zusammenarbeit. Das Wort "supranational" bedeutet aber nicht, dass die Europäische Union hierarchisch über den Mitgliedstaaten stände. Es steht lediglich für eine staatenübergreifende Erfüllung öffentlicher Aufgaben und Ausübung öffentlicher Gewalt, die im geographischen Sinne eine höhere als die nationale Ebene betrifft. Sie erfolgt in erster Linie durch den Erlass von supranationalem, das heißt staatenübergreifend geltendem Recht.

Die supranationale ist eine schonende aber komplizierte Form der Integration. Die Europäische Union bleibt ein völkerrechtlicher Verband, bis sie - vielleicht - eines Tages durch einen neuen Vertrag in einen europäischen Bundesstaat umgewandelt wird. Innerhalb der EU behalten die Mitgliedstaaten formal ihren Status als Staaten im Sinne des Völkerrechts und damit ihre uneingeschränkte Souveränität, unterliegen aber weitgehenden rechtlichen Bindungen. Die Union ist existenziell darauf angewiesen, dass ihr Recht in allen Mitgliedstaaten einheitlich gilt und angewendet wird. Nur so kann sie ihre Aufgaben erfüllen und im gemeinsamen Wirtschaftsraum gleiche Bedingungen schaffen. In der marktwirtschaftlich ausgerichteten Union können schon kleine Abweichungen in einzelnen Mitgliedstaaten schwere Wettbewerbsverzerrungen verursachen, die das gesamte Integrationsprojekt in Frage stellen.

Der Vorrang des Europarechts - auch vor dem Grundgesetz

Schon 1964 entschied der Europäische Gerichtshof (EuGH), dass europäisches Recht Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten hat. 1970 stellte er klar, dass dies auch gegenüber dem Verfassungsrecht gilt. Der Vorrang auch vor den nationalen Verfassungen ist eine unerlässliche Voraussetzung dafür, dass das Europarecht einheitlich gelten und angewendet werden und damit effektiv wirken kann. Da die Verfassungen der Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich sind, kann sich die Europäische Union ihnen nur sehr begrenzt anpassen. Praktisch bedeutet das vor allem: Das Recht der Union untersteht nicht den nationalen Grundrechten, sondern muss selbst für einen angemessenen - europäischen - Grundrechtsschutz sorgen. Divergenzen können zur Folge haben, dass staatliche Behörden bei der Ausführung von Unionsrecht nationale Grundrechte missachten müssen. Da europäisches und nationales Recht verschiedene Rechtsordnungen bilden, werden die verdrängten nationalen Vorschriften allerdings nicht nichtig, sie werden lediglich nicht angewendet. Dieser Anwendungsvorrang ist eine Spielregel der supranationalen Integration, die jeder, der mitspielen will, akzeptieren muss.

Das ist nicht unproblematisch: Im souveränen Verfassungsstaat bildet stets die Verfassung die höchste Rechtsquelle; dies ist eine der Grundideen moderner Verfassungsstaatlichkeit. Auch ein Anwendungsvorrang des Europarechts vor der Verfassung ist daher nur möglich, wenn die Verfassung ihn erlaubt bzw. sich dies aus ihr herauslesen lässt. Das Bundesverfassungsgericht hat dies für das Grundgesetz schon 1971 angenommen. Es konnte sich dabei auf den innovativen Art. 24 Abs. 1 stützen.

2000 entschied der Europäische Gerichtshof, dass ein Grundgesetzartikel nicht mehr angewendet werden durfte, der Frauen in der Bundeswehr vom Dienst mit der Waffe ausschloss. Der Artikel wurde daraufhin geändert und verbietet heute nur noch, dass Frauen zum Dienst mit der Waffe verpflichtet werden. Solche Anpassungen und Modernisierungen des Verfassungsrechts bringt die supranationale europäische Integration zwangsläufig mit sich.

Die Grenzen des Vorranges - keine Eingriffe in die Verfassungsidentität

Aber schon bald stellte sich die Frage nach den Grenzen des Vorranges des Europarechts. Darf die Beteiligung an der europäischen Integration bis zur faktischen Aufgabe der verfassungsrechtlichen Ordnung gehen? Was ist mit den unverletzlichen Menschenrechten, der unantastbaren Menschenwürde, den Grundprinzipien der Verfassung? 1973 stellte der italienische Verfassungsgerichtshof klar: Er werde die italienische Zustimmung zu den Gründungsverträgen der Gemeinschaften auch nachträglich für verfassungswidrig erklären, sollten jemals Rechtsakte der Gemeinschaften grundlegende Prinzipien der Verfassungsordnung oder unveräußerliche Rechte des Menschen verletzen. Das Bundesverfassungsgericht formulierte 1974 und 1986 einen ähnlichen Vorbehalt. Demnach ermächtigt die Befugnis zur Übertragung von Hoheitsrechten nicht dazu, "die Identität der geltenden Verfassungsordnung ... durch Einbruch in ihr Grundgefüge, in die sie konstituierenden Strukturen, aufzugeben". Diese mehrfach bekräftigte Auffassung hat sich auch bei den Verfassungsgerichten anderer Mitgliedstaaten als vorherrschende (aber nicht einhellige) Position durchgesetzt.

Heute lässt sich festhalten: Die europäische Integration darf nicht zu Eingriffen in die Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten führen. Es dürfen keine tragenden Grundwerte und Leitideen berührt werden, die zum Kern der Verfassung gehören. Für das Grundgesetz sind dies die Unantastbarkeit der Menschenwürde einschließlich des grundsätzlichen effektiven Schutzes der Grundrechte, die Grundsätze der Demokratie, Sozialstaatlichkeit und Rechtsstaatlichkeit sowie die Bundesstaatlichkeit. Im Einzelnen sind viele Fragen offen. Möglichen Konflikten beugt das Unionsrecht heute allerdings vor - mit einer eigenen Grundrechtecharta, einer europäischen Grundwerteklausel und einem Grundsatz der Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten, "die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen ... zum Ausdruck kommt".