Erste Tagung des Parlamentarischen rates in Bonn.
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Das Grundgesetz im Wandel der Zeit


1.9.2008
Das Grundgesetz war ursprünglich als Provisorium geplant. Seit der Wiedervereinigung gilt es als gesamtdeutsche Verfassung. In 60 Jahren hat es 52 Verfassungsänderungen erlebt, aber noch keine schwere Verfassungskrise. Hat sich das Grundgesetz bewährt, weil es offen für Änderungen war?

Die Unterschriften von Konrad Adenauer, Adolph Schönfelder und Hermann Schäfer auf dem Grundgsetz von 1949.Die Unterschriften von Konrad Adenauer, Adolph Schönfelder und Hermann Schäfer auf dem Grundgsetz von 1949. (© HDG)
In den 60 Jahren seit seiner Verabschiedung hat sich das Grundgesetz bewährt, weil es offen für Änderungen war. Darin lag ein schwieriger Spagat: Einerseits ist es eine relevante Verfassung, welche dem politischen Prozess wirksame Leitlinien und Grenzen gezogen hat. Andererseits hat es unabweisbaren Änderungsbedürfnissen keine unüberwindlichen Grenzen entgegengesetzt. Eine schwere Verfassungskrise hat es daher in den 60 Jahren seit Bestehen des Grundgesetzes nicht gegeben.

Vom Provisorium zur Verfassung



Als der Parlamentarische Rat das Grundgesetz verabschiedete, war dessen Anspruch recht bescheiden. Es sollte eine provisorische Ordnung sein, welche nur für die Übergangszeit bis zur Wiederherstellung der deutschen Einheit gelten sollte. Diese Spanne wurde damals als eher kurz eingeschätzt. Zudem waren wichtige politische Streitfragen der Zeit ausgeklammert: Wo der Parlamentarische Rat sich nicht hatte einigen können, hat man entweder zu abstrakten Formeln gegriffen oder die Materie dem zukünftigen Gesetzgeber zur Regelung überantwortet. Schließlich war die zu gründende Bundesrepublik erst ein Staat im Werden mit begrenzter Souveränität.

All dies sprach für einen gewissen Minimalismus des Verfassunggebers. Die neue Ordnung war eher zurückhaltend, eher rechtlich begrenzend als politisch wegweisend und eher detailfreudig ausgestaltet. Große Verheißungen wie etwa ein Recht auf Arbeit oder soziale Unterstützung hätten angesichts der Nachkriegswirklichkeit politisch ohnehin bestenfalls unrealistisch, wenn nicht gar illusorisch gewirkt.

Wege des Wandels



60 Jahre danach sieht das Grundgesetz anders aus. Bislang 52 Verfassungsänderungen haben nicht weniger als 109 Artikel geändert, neu hinzugefügt oder aufgehoben. Waren es ursprünglich 146 Artikel, so sind es nun 181. Schon äußerlich ist die Differenz also leicht zu erkennen. Aber das allein würde nicht ausreichen, das Maß an Veränderung zu beschreiben. Denn damit wären nur die Gesetze gezählt, welche den Text ausdrücklich geändert haben. Mindestens ebenso wichtig waren zwei andere Wege des Wandels.

Da ist zunächst die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, welche das Grundgesetz von einem bloßen Text zu einem ausgelegten und angewandten Regelwerk umgeformt hat. Und da sind die Aktivitäten der diversen Gesetzgeber, welche nach dem Plan des Parlamentarischen Rates die offenen Fragen regeln sollten und vielfach geregelt haben. Auch sie haben wichtige Bedeutungsänderungen bewirkt: Sowohl unterhalb der Grundgesetzebene durch Bundes- und Landesgesetze als auch im höherrangigen (europäischen) Zusammenhang.

Die Grundgesetzänderungen verliefen ungleichmäßig. Während in den fünfziger und sechziger Jahren relativ regelmäßig Änderungsgesetze ergingen, trat in den siebziger und achtziger Jahren eine gewisse Beruhigung ein. Erst in der Zeit der deutschen und der etwa zeitgleichen europäischen Einigung kam es erneut zu einer Intensivierung. Im Schnitt erging knapp ein Änderungsgesetz pro Jahr.

Bundeswehr, Notstandsgesetze und Föderalismusreform



Aber diese Änderungsgesetze waren ganz unterschiedlich ausgestaltet. Die meisten von ihnen betrafen nur eine oder ganz wenige Verfassungsbestimmungen, insbesondere Zuständigkeitsfragen. Wichtiger waren grundsätzliche Umgestaltungen, welche eine größere Zahl von Einzelregelungen änderten. Dazu zählte im Jahre 1956 die – damals äußerst umstrittene – Einführung von Bundeswehr und Wehrpflicht (16 Einzeländerungen). Bis dahin hatte das Grundgesetz nur die Kriegsdienstverweigerung, aber keine Armee und keinen Wehrdienst gekannt.

Ihr folgten (1968) als zweite "große" Neuerung die damals extrem umkämpften Notstandsgesetze (29 Änderungen), denen in den Auseinandersetzungen der Zeit hoher Symbolwert zukam. Damals gingen manche Befürworter und viele Gegner davon aus, dass die neuen Gesetze auch angewandt würden, möglicherweise gar gegen die "68er" selbst – was seitdem aber nie geschah.

Weniger spektakulär, aber dennoch wichtig war (1969) die Reform der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern (9 Änderungen). Damit waren alle größeren Lücken geschlossen, welche der ursprünglich provisorische Charakter des Grundgesetzes gelassen hatte. Nunmehr verfügte die "alte" Bundesrepublik über eine voll ausgebaute Verfassung. Deren Umbau zur gesamtdeutschen Verfassung erfolgte anlässlich der Vereinigung in zwei Stufen (1990, 1994) mit insgesamt 19 Einzeländerungen, welche zumeist inhaltlich wenig Berührungspunkte mit der deutschen Einigung aufwiesen.

Die letzte große Verfassungsreform war die Föderalismusreform 2006 (25 Neuerungen). Deren Fortsetzung ist gegenwärtig geplant. Was hier detailliert aufgezählt wurde, bewirkte nicht weniger als den Übergang von der provisorischen Grundordnung des westdeutschen Staats hin zur voll ausgebauten Verfassung Gesamtdeutschlands als Mitgliedstaat eines sich einigenden Europas.

Das Demokratiekonzept



Inhaltlich bezogen sich die Neuerungen auf eine Vielzahl grundgesetzlicher Materien. Am Anfang stand der Ausbau des grundgesetzlichen Demokratiekonzepts. In den fünfziger Jahren dominierte dessen eher defensive Sicherung gegenüber einem Volk, dessen man sich damals in demokratischer Hinsicht jedenfalls nicht sicher sein konnte. Zu nah war die Vergangenheit mit dem Ende der Weimarer Republik und dem Nationalsozialismus. So war das Grundgesetz anfangs eher auf Förderung der Stabilität als auf Förderung der Bürgermitwirkung angelegt (kaum Volksabstimmungen; ausschließlich konstruktives Misstrauensvotum gegen den Bundeskanzler).

Zudem wurde zur Bundestagswahl 1953 durch Gesetz die Fünf-Prozent-Klausel in das Wahlrecht eingefügt. Ihre Folge war das Ende der kleinen Fraktionen und Parteien. Dagegen haben Grundgesetz und Bundesverfassungsgericht Versuche der Bundesregierung, sich ein eigenes Fernsehprogramm zuzulegen, ebenso verhindert wie Bestrebungen der großen Parteien, sich rechtlich weitere Vorteile gegenüber kleineren Konkurrenten und Bürgerinitiativen zu verschaffen.

Inzwischen wird die demokratische Reife des Volkes höher eingeschätzt: Die vermehrte Zulassung von Volksabstimmungen auf Landes- und Gemeindeebene, das Wahlrecht für alle EU-Bürger zu den Kommunalvertretungen und die nahezu flächendeckende Abschaffung der Fünf-Prozent-Klauseln auf Gemeindeebene legen davon Zeugnis ab. Ob die Klausel zur Stabilisierung parlamentarischer Regierungen überhaupt oder in dieser Höhe noch notwendig ist, ist umstritten. Im Vordergrund steht gegenwärtig eher die Verhinderung des Einzugs radikaler Splittergruppen in die Volksvertretungen.

Die Rolle der Länder



Als Vertretung der Länder ist der Bundesrat unmittelbar an der Willensentscheidung des Bundes beteiligt.Als Vertretung der Länder ist der Bundesrat unmittelbar an der Willensentscheidung des Bundes beteiligt. (© AP)
Gleichfalls wichtig war der Umbau des Föderalismus. Stand am Anfang die Eigenständigkeit der einzelnen Länder im Vordergrund, so dominierten seit den fünfziger Jahren Zentralisierungs-
tendenzen. Die Länder verloren immer mehr Zuständigkeiten; im Gegenzug erhielten sie immer mehr Mitwirkungsrechte an Entscheidungen des Bundes und finanzielle Zuschüsse.

In dem sich so entwickelnden "kooperativen Föderalismus" verloren die einzelnen Länder – bis auf wenige große - an Bedeutung; wichtiger wurde die Bedeutung der "Länderschiene" namentlich durch Mitgestaltungsrechte im Bundesrat. Parallel dazu wurde dieser vom "Forum der Teilstaaten" zum "Forum der Opposition".

Diese Entwicklung soll durch die Föderalismusreform 2006 partiell rückgängig gemacht werden. Das Programm lautet: Mehr Eigenverantwortlichkeit und Eigenstaatlichkeit der Länder durch Stärkung ihrer Aufgaben und – noch in der Planung – ihrer Finanzen. Dadurch soll auch die Idee des Konkurrenzföderalismus gefördert werden. Ein Programm mit noch ungewissem Ausgang.



 
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