Beleuchteter Reichstag

Die Hallstein-Doktrin – Abschied von einem Mythos


9.8.2017
In der historischen Forschung gilt die Verteidigung beziehungsweise Überwindung der Hallstein-Doktrin bis heute als eigentliches Kerninteresse der Außenpolitik beider deutscher Staaten. Dagegen argumentiert Torben Gülstorff, dass nicht deutschlandpolitische, sondern nationale ökonomische und internationale geostrategische Interessen die deutschen Außenpolitiken in der Zeit des Kalten Krieges bestimmt haben. Basierend auf seinen Forschungsergebnissen zum zentralafrikanischen Raum eröffnet er die Möglichkeit einer neuen Sicht auf die Geschichte der deutschen Außenpolitiken.

Bundeskanzler Konrad Adenauer trifft im September 1955 in Moskau den Vorsitzenden des Ministerrates der UdSSR, N. A. Bulganin, daneben Staatssekretär Walter HallsteinBundeskanzler Konrad Adenauer (rechts) trifft im September 1955 in Moskau den Vorsitzenden des Ministerrates der UdSSR, N. A. Bulganin, daneben Staatssekretär Walter Hallstein (© Bundesarchiv, Bild 183-32772-0001, Foto: o. Ang.)

Nach der Gründung der Bundesrepublik Deutschland und der DDR 1949 erhoben zwei deutsche Regierungen – die eine in Bonn, die andere in Ost-Berlin – Anspruch auf die Führung der deutschen Nation und die gesamte deutsche Bevölkerung. Hieraus erwuchs ein Gegensatz, der zunächst vor allem innen- aber auch kulturpolitisch, in der staatlichen Öffentlichkeitsarbeit sowie im Bereich der Public Diplomacy, zum Tragen kam. Als die Bundesrepublik 1955 mit der Sowjetunion in diplomatische Beziehungen trat, erlangte der deutsch-deutsche Gegensatz dann aber rasch auch außenpolitische Bedeutung. Der damalige Staatssekretär im Auswärtigen Amt, Walter Hallstein, initiierte eine außenpolitische Doktrin, um einer ähnlichen Aktion von Seiten der DDR zuvorzukommen: die Hallstein-Doktrin. Sie besagte im Wesentlichen, dass die völkerrechtliche Anerkennung der DDR und die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu ihr durch einen nicht-östlichen Staat von der Bundesrepublik als feindlicher Akt gewertet und mit Einschränkungen der diplomatischen Beziehungen – bis hin zu deren vollständigem Abbruch – beantwortet werden würde. Am 23. September 1955 wurde ihre Aufnahme in die westdeutsche Außenpolitik in einer Regierungserklärung offiziell bekannt gegeben.

1969 wurde die Hallstein-Doktrin, im Zuge der Neuen Ostpolitik der Bundesregierung unter Kanzler Willy Brandt, durch die etwas weicher formulierte Scheel-Doktrin ersetzt. Jene forderte nur noch Zurückhaltung gegenüber ostdeutschen diplomatischen Avancen, bis die deutsch-deutschen Beziehungen endgültig geklärt seien. 1973, mit Inkrafttreten des deutsch-deutschen Grundlagenvertrages[1], war dieser Zustand erreicht. Die Scheel-Doktrin wurde eingestellt und geriet rasch in Vergessenheit. Anders die Hallstein-Doktrin. In den Köpfen der Deutschen – der Politiker, der Historiker und Politikwissenschaftler in Ost und West – etablierte sich die Doktrin als bestimmende Konstante, als eigentliches Kerninteresse der west- wie ostdeutschen Außenpolitiken in der Zeit des Kalten Krieges.

Ein Mythos entsteht



In Bonn hatte man rasch erkannt, dass die Doktrin ein ideales, da leicht zu inszenierendes, Wahlkampfinstrument sein konnte. Wurde die DDR diplomatisch nicht oder nur von „unbedeutenden“ Staaten anerkannt, konnte ein Kabinett leicht von sich behaupten, eine erfolgreiche Außenpolitik betrieben zu haben. Außerdem stellte sie ein ideales – da rein innenpolitisches – Argument gegenüber einer wachsenden Zahl ausländischer Kritiker der weltweiten diplomatischen Expansion Westdeutschlands dar. Letztere waren angesichts der globalen Ambitionen Bonns um die Position ihrer jeweiligen nationalen Exportindustrien auf den Weltmärkten besorgt.[2] Wussten sie doch nur zu gut, dass staatliche Auslandsvertretungen immer auch die Interessen ihrer Privatwirtschaft protegierten. Gegen diese Kritiker führte die Bundesrepublik die internationalen Ambitionen der DDR, ihre „unrechtmäßigen“ Versuche, für das ganze Deutschland zu sprechen, ins Feld. Ihnen habe sich Westdeutschland „notgedrungen“ weltweit entgegenzustellen.

Auch ostdeutsche Politiker profitierten von der Doktrin. Bot diese ihnen doch die Möglichkeit, Westdeutschland die Schuld für die mangelnde Präsenz der DDR in der Welt in die Schuhe zu schieben. Nicht fehlende finanzielle Mittel oder die ablehnende Haltung des jeweiligen von Ostdeutschland präferierten Staates sondern die westdeutsche Hallstein-Doktrin machte die ostdeutsche diplomatische Expansion zu einem solch schwierigen Unterfangen.

Wissenschaftler in Ost und West waren ebenfalls rasch von der überragenden Bedeutung der Hallstein-Doktrin überzeugt – und sind es bis heute. Alle übrigen Interessen rücken in ihren Arbeiten gegenüber dem auf außenpolitischer Bühne ausgetragenen deutsch-deutschen Gegensatz in den Hintergrund. Kaum eine Monografie, ein Artikel oder Aufsatz zur west- oder ostdeutschen Außenpolitik in der Zeit des Kalten Krieges, der ohne Verweis auf die Doktrin auskommt. Die Hallstein-Doktrin – ihre Verteidigung beziehungsweise Überwindung – ist quasi zum Synonym der deutschen Außenpolitiken, zu ihrem Primat, ihrem Hauptanliegen, ihrem Mythos geworden. Erst für den Zeitraum ab 1973, mit Inkrafttreten des Grundlagenvertrages, sind einige Forscher bereit, auch die Verfolgung wirtschaftlicher Interessen als Anliegen deutscher Außenpolitiken gelten zu lassen. Andere sehen erst 1989/90, mit der Vereinigung Deutschlands, das Ende des Primats von Hallstein-Doktrin und deutsch-deutschem Gegensatz in den deutschen Außenpolitiken gekommen.[3]

Doch kann es tatsächlich sein, dass sich die Außenpolitiken von Bundesrepublik und DDR so sehr von denjenigen anderer Staaten – in denen wirtschafts- und geostrategische Interessen überwogen – unterschieden? Gab es im Bereich ihrer Außenpolitiken tatsächlich so etwas wie einen „deutschen Sonderweg“? Bereits in den 1950er Jahren hatte sich die deutsche Wirtschaft wieder gefangen und begonnen, an alte Erfolge anzuknüpfen. Westdeutschland erlebte sein berühmtes Wirtschaftswunder und auch Ostdeutschland zog ökonomisch merklich an seinen osteuropäischen Bruderstaaten vorbei. Kann es tatsächlich sein, dass all dies ohne eine die Im- und Exportbedürfnisse des jeweiligen deutschen Wirtschaftsraums unterstützende Außenpolitik stattgefunden hat? Kann es tatsächlich sein, dass die deutschen Staaten – in der Forschung oft als „Juniorpartner“ der beiden Supermächte USA und Sowjetunion bezeichnet – nicht an führender Stelle in die internationalen geostrategischen Maßnahmen des westlichen und des östlichen Lagers eingebunden waren?

Einblicke in die außenpolitischen Überlegungen Bonns



In den Akten der beiden deutschen Außenministerien stößt man immer wieder auf Material, in welchem die Aufrechterhaltung der Hallstein-Doktrin – beziehungsweise aus Sicht der DDR ihre Überwindung – einen Gegenstand bildet.[4] In diesem Punkt ist der historischen Forschung zu den deutsch-deutschen Auslandsaktivitäten durchaus Recht zu geben.

In den Dienstinstruktionen an die westdeutschen Botschafter jener Tage, in den Berichten über westdeutsche Botschafterkonferenzen, in den Monats-, Quartals- und Jahresberichten der westdeutschen Auslandsvertretungen sowie in den unzähligen Hilfsersuchen und Projektanträgen ausländischer Staaten um westdeutsche Unterstützungsleistungen bildete die Frage der völkerrechtlichen Anerkennung der DDR tatsächlich einen immer wiederkehrenden Gegenstand. Dennoch stellt dies noch keinen ausreichenden Beleg für die alles überragende Bedeutung der Hallstein-Doktrin innerhalb der westdeutschen Außenpolitik dar.

Betrachtet man die westdeutschen Botschafterinstruktionen – Arbeitsanweisungen, welche Botschafter vom Außenministerium vor ihrem Amtsantritt erhielten – einmal etwas genauer, so stellt man fest, dass sich nur ein verschwindend geringer Teil der Instruktionen tatsächlich mit dem deutsch-deutschen Gegensatz und der Hallstein-Doktrin beschäftigte. Ein Blick in die Instruktionen des 1962 zum westdeutschen Botschafter in Gabun ernannten Walter Bammer zeigt beispielsweise, dass von 19 auf 40 Seiten aufgeführten Punkten lediglich drei tatsächlich die deutsche Frage und die DDR zum Gegenstand hatten.[5] Nur vier der 40 Seiten – also zehn Prozent – befassten sich mit der ungelösten deutschen Frage und der DDR. Nun kann die Forschung, auf Basis solch einer Prozentzahl, durchaus die These vertreten, der deutsch-deutsche Gegensatz habe eine bedeutende Rolle gespielt. Doch müsste sie dann den folgenden vier Seiten, auf denen die außenpolitischen Bemühungen der Bundesrepublik, die „deutschen Ostgebiete“ wiederzuerlangen und „Volksdeutschen“ ihr Recht auf Siedlungsräume in Osteuropa zu sichern,[6] aufgeführt wurden, dieselbe Bedeutung beimessen. Mit Recht hat aber bislang in der Forschung noch niemand diesen Zielen eine größere Rolle für die westdeutsche Außenpolitik zugeschrieben.

Auch eine nähere Untersuchung westdeutscher Botschafterkonferenzen relativiert die These von der überragenden Bedeutung der Hallstein-Doktrin mehr, als dass sie diese stützen würde. Auf Botschafterkonferenzen trafen Führungskräfte aus dem Außenministerium und ausgewählte höhere Diplomaten zusammen, diskutierten die allgemeine politische Weltlage, ihr außenpolitisches Instrumentarium und referierten über Entwicklungen in einzelnen Staaten. Einige der Konferenzen waren global, andere regional beziehungsweise kontinental ausgerichtet. 1956, kurz nach dem Inkrafttreten der Hallstein-Doktrin, tagte in Istanbul nun die erste westdeutsche Botschafterkonferenz für den Nahen und Mittleren Osten. Auf dieser erklärte Staatssekretär Hallstein persönlich den teilnehmenden Diplomaten den Sinn und Zweck der nach ihm benannten Doktrin. Als er seine Doktrin nun in die konkreten außenpolitischen Aufgaben des Auswärtigen Amtes im Nahen und Mittleren Osten einzuordnen suchte, zeigte sich jedoch schon in der von ihm gewählten Reihenfolge, welch geringe Bedeutung er dieser tatsächlich beimaß:
    „Was wollen wir mit unserer Politik für Ziele in diesem Raum verfolgen? […] Wir wollen auf wirtschaftlichem Gebiet die grossen Chancen, die dieser Raum bietet, wahrnehmen. Wir wollen ferner unserer kulturellen Aufgabe gerecht werden. […] Im militärischen Bereich sind unsere Bedürfnisse so evident, dass ich darüber kaum einen Satz verlieren möchte. Eine Motorbootfahrt auf dem Bosporus zeigt besser als alles andere, um welche militärisch-strategischen Positionen es in diesem Raume geht, in dem auch wir verteidigt werden. Wir haben ein Bedürfnis und ein Recht, in diesem Raum auch politisch in eigenem Namen aufzutreten. Zwei Probleme beschäftigen uns besonders: das Problem der Anerkennung des Pankower Regimes und das Problem Israel.“[7]
Bereits 1956 – und selbst in den Augen Staatssekretär Hallsteins – stand die Hallstein-Doktrin also am Ende einer langen Liste nationaler Interessen der Bundesrepublik. Auch in seinen Überlegungen hatte die Befriedigung nationaler ökonomischer und internationaler geostrategischer Interessen Vorrang.

Auch die Viertel-, Halb- und Jahresberichte westdeutscher Auslandsvertretungen lassen bei näherer Betrachtung Zweifel an der These von der überragenden Bedeutung der Hallstein-Doktrin aufkommen. Nur selten wurden der DDR in den mehrere dutzend Seiten umfassenden Berichten mehr als einige Zeilen gewidmet. So liest man zwar im politischen Jahresbericht der westdeutschen Botschaft in der Republik Kongo für das Jahr 1966:
    „Die Anstrengungen der SBZ, den Kongo wenigstens zur Aufnahme halb-offizieller Beziehungen zu veranlassen, die häufigen Besuche von Delegationen aller Art, die ständigen Appelle an die gleiche Ideologie und das 'internationale sozialistische Gewissen', die beabsichtigte Entsendung einer größeren Anzahl von 'Friedenskämpfern' und eventuelle Wirtschaftshilfe dürften auf die Dauer ihre Wirkung nicht verfehlen. Es wird nicht nur einer stets wachsamen diplomatischen Tätigkeit überlassen bleiben können, die derzeitigen erfreulich guten Beziehungen [zur Bundesrepublik] aufrecht zu erhalten, sondern dazu wird es auch einer zusätzlichen materiellen Hilfe bedürfen.“[8]
Doch lohnt es auch hier, den Bericht einmal näher in Augenschein zu nehmen. 19 Seiten umfasst er. Die DDR fand jedoch lediglich auf einer halben Seite Erwähnung – und dies auch noch unter der Überschrift „Beziehungen [des Gastlandes] zur Bundesrepublik“.[9] In der den Bericht beschließenden Zusammenfassung der politischen Situation im Kongo tauchte die DDR gleich gar nicht auf. Dies ist erstaunlich. Handelte es sich bei der Republik Kongo doch um „den“ Brückenkopf der ostdeutschen Aktivitäten im zentralafrikanischen Raum schlechthin. Wo, wenn nicht hier, hätte man eine ausführliche Berichterstattung über die ostdeutschen Auslandsaktivitäten erwarten dürfen?

Spielräume deutschlandpolitischer Einflussnahme



Auch ein Blick auf an Westdeutschland gerichtete Projektanträge und Hilfsersuchen fällt bei genauerer Betrachtung ernüchternd aus. Jedes Jahr wurden den Ministerien und Institutionen der Bundesrepublik von jedem Staat, in dem Westdeutschland diplomatisch vertreten war, hunderte von Projektvorschlägen unterbreitet – stets gespickt mit Andeutungen über eine mögliche Anerkennung der DDR im Fall einer Ablehnung des Ersuchens. So scheuten sich die westdeutsche Botschaft in der Republik Kongo und der kongolesische Industrie- und Handelsminister 1964 beispielsweise nicht, die Gefahr der Inanspruchnahme einer „sbz-wirtschaftshilfe“ – und eine damit verbundene Annäherung von DDR und Kongo – an die Wand zu malen, um die Bewilligung eines in der Schwebe befindlichen Hermes-Förderantrags zu beschleunigen.[10]

Doch so sehr westdeutsche Botschaften und Konsulate, so sehr afrikanische Politiker und Kabinette auch mahnten und warnten, nur ein Bruchteil solcher und ähnlicher Vorschläge wurde zu Anträgen ausgearbeitet und von diesen dann wiederum am Ende nur ein verschwindend geringer Teil auch tatsächlich bewilligt. Da die Mehrzahl der Projektanträge – unter anderem – mit der Hallstein-Doktrin begründet wurde, die Mehrzahl der Anträge – aufgrund der begrenzten finanziellen Mittel – aber abgelehnt wurde, eignet sich die Doktrin deshalb kaum, um als zentrales Auswahlkriterium bei der Bewilligung von Projektgeldern angeführt zu werden. Würde die Forschung dagegen bei ihrer Darlegung und Analyse der Auswahlverfahren einmal die Befriedigung ökonomischer und geostrategischer Interessen mit einbeziehen, würde sich ihr die Systematik, die hinter den Auswahlverfahren steckte, rasch und überzeugend erschließen.[11]

Gab es also überhaupt einen Bereich der westdeutschen Außenpolitik, in dem die Hallstein-Doktrin und der deutsch-deutsche Gegensatz eine größere Rolle spielten? Den gab es durchaus: den der Public Diplomacy. Tatsächlich lassen sich in den Botschaftsberichten immer wieder Dokumente finden, die belegen, dass Arbeitszeit und Geld investiert wurden, um ausländischen Medien den jeweiligen „richtigen“ deutschen Standpunkt zu den beiden deutschen Staaten und der deutschen Frage nahezubringen.

Im Fall der Bundesrepublik erfolgte das Schalten von Presseartikeln, von Radio- und Fernsehbeiträgen über ein breit aufgestelltes System von Unterstützungsleistungen, das den Medienapparat des Zielstaates auf allen Ebenen bespielte. Größere Zuschüsse wurden an die staatlichen Öffentlichkeitsapparate, ihre Druckereien, Radiosender und Fernsehanstalten sowie ihre Ministerien vergeben. Des Weiteren stand jeder diplomatischen Vertretung eine jährliche Summe für ihre Öffentlichkeitsarbeit zur Verfügung. Der größere Teil dieser Gelder war für das Schalten von Auslandsinformationen in den jeweiligen Medien bestimmt, der kleinere Teil als sogenanntes „Kontaktgeld“ gedacht, um die Beziehungen zu Herausgebern, Redakteuren und Journalisten zu verbessern. So erhielten beispielsweise 1962 die westdeutschen Botschaften in der Zentralafrikanischen Republik, der Kongolesischen Republik, der Republik Tschad und der Gabunischen Republik insgesamt 20.000 D-Mark für ihre Öffentlichkeitsarbeit, von denen 25 Prozent, also 5000 D-Mark, zur Pflege von Kontakten mit Medienvertretern vorgesehen waren.[12] Ausgestattet mit solchen Mitteln war es einem Mitarbeiter der westdeutschen Botschaft in Kamerun 1961 ein Leichtes, bei den dortigen Medienvertretern die Nutzung westdeutschen Nachrichtenmaterials anzumahnen, nachdem diese sich in ihrer Berichterstattung über den Berliner Mauerbau allzu sehr auf ostdeutsche Agenturmeldungen gestützt hatten.[13]

Inkonsequente Abschreckungsmaßnahmen



Wie reagierte die westdeutsche Diplomatie nun aber, wenn ein Staat Gefahr lief, die DDR anzuerkennen? Im Fall des zentralafrikanischen Raumes „schränkte“ das Auswärtige Amt zwischen 1955 und 1975 seine diplomatischen Beziehungen, aufgrund der Aufnahme eben solcher Beziehungen des jeweiligen Staates zur DDR, drei Mal „ein“: zur Volksrepublik Kongo zwischen 1970 und 1973[14], zur Zentralafrikanischen Republik 1970[15] und zur Republik Tschad zwischen 1971 und 1972.[16] Doch wurden lediglich die Botschafter abgezogen und für einen „längeren Urlaub“ in die Bundesrepublik beordert. Die diplomatischen Vertretungen blieben bestehen. Der immer wieder angedrohte Abbruch der Beziehungen erfolgte also nicht. Unterstützungsleistungen wurden auch nicht eingestellt. Im Fall der Anerkennung der DDR durch die Republik Äquatorialguinea im Jahr 1971 unterließ das Auswärtige Amt gleich jegliche Reaktion.[17] Es passierte also wenig bis nichts. Eben da deutsch-deutscher Gegensatz und Hallstein-Doktrin nicht das zentrale Motiv der westdeutschen Auslandsaktivitäten waren.

Und Ost-Berlin?



Wie die westdeutschen werden auch die ostdeutschen Auslandsaktivitäten in der Forschung für gewöhnlich der Deutschlandpolitik zugerechnet. Allerdings zielen sie hier auf die Durchbrechung der Hallstein-Doktrin und die völkerrechtliche Anerkennung der DDR als souveränem Staat sowie die Aufnahme diplomatischer Beziehungen auf Botschafterebene mit Staaten der Ersten, vor allem aber der Dritten Welt ab. Auch hierfür lassen sich wieder zahlreiche Aktenbelege anführen. Auch hier bildete die Hallstein-Doktrin – in der ostdeutschen Terminologie als „Alleinvertretungsanmaßung“ bezeichnet – auf Botschafterkonferenzen einen Gegenstand. Doch war es auch hier nicht die erste Position, die ihr bei der Auflistung der außenpolitischen Aufgabenstellung eingeräumt wurde. Als beispielsweise Außenminister Lothar Bolz auf der globalen Botschafterkonferenz von 1957 in seinem Referat die Schwerpunkte der ostdeutschen Außenpolitik zusammenfasste, zählte er auf:
    „1. sozialistisches Lager, 2. Friedenszone, 3. Kampf gegen das westdeutsche Monopolkapital in der internationalen Politik, insbesondere gegen seine Ausschließlichkeitsanmaßung auf dem Gebiet der internationalen Politik.“[18]
Drei Jahre später, auf der globalen Botschafterkonferenz von 1960, hatte Bolz den Kampf um diplomatische Anerkennung dann sogar schon auf den letzten von mittlerweile sechs Plätzen verbannt.[19] Doch noch einmal zurück zur Konferenz von 1957. Auf dieser referierte Ministerpräsident Otto Grotewohl zur deutschen Frage und erklärte explizit, dass diese nicht „durch diplomatische Schachzüge und diplomatische Beschließungen und Entschließungen von irgendwelchen Mächten“ gelöst werden könnte.[20] Das „größte Hindernis“, das dem Ziel einer deutschen Wiedervereinigung im Wege stehe, sei nicht die Hallstein-Doktrin – mit ihrer Blockade der völkerrechtlichen Anerkennung der DDR – sondern die „Militarisierung“ der Bundesrepublik.[21] Grotewohl führte aus:
    „[Den] größte[n] Schlag, den wir politisch führen, führen wir nicht mehr heute mit irgendwelchen völkerrechtlichen Konstruktionen und den [sic!] Anspruch auf Souveränität“, sondern den „führen wir vom realen politischen Standpunkt, daß der deutsche Militarismus beseitigt werden muß.“[22]
Die Beseitigung des westdeutschen Militarismus sollte durch die Stärkung und Durchsetzung der sogenannten Arbeiter- und Bauernmacht in Ost- und Westdeutschland bewerkstelligt werden. Grotewohls Ausführungen zeigen, dass das Konzept der ostdeutschen Außenpolitik sich mehr oder weniger an geostrategischen Interessen, an der Stärkung des proletarischen Internationalismus und des sozialistischen Lagers sowie an der Aufrechterhaltung der friedlichen Koexistenz orientierte, nicht aber an einer vom westdeutschen Bruderstaat ausgerufenen Doktrin.

Auch den ostdeutschen Wirtschafts- und Handelsinteressen wurde auf der Konferenz von 1957 ein nicht unerheblicher Platz innerhalb der ostdeutschen Außenpolitik eingeräumt. So referierte Gerhard Weiss, Stellvertreter des Ministers für Außenhandel und Innerdeutschen Handel, dass es Aufgabe des ostdeutschen Außenministeriums sei, die Handelspolitik der DDR zu unterstützen. Weiss ging sogar noch weiter und erklärte, dass letztlich auch die von Grotewohl angeschnittenen Punkte zur Außen- und Deutschlandpolitik „merh [sic!] oder weniger mit dem Außenhandel verbunden“ seien.[23] Die Bedeutung, welche dem Ausbau der ökonomischen Beziehungen zugesprochen wurde, zeigte sich nicht zuletzt auch am breiten Raum, der ihm dann in den einzelnen Länderreferaten der Konferenz eingeräumt werden sollte.

Grenzen der Solidarität



Auch ein Blick auf die ostdeutschen Auslandsaktivitäten – die Unterstützungs- und Solidaritätsmaßnahmen für Befreiungs- und Oppositionsbewegungen sowie für befreundete Regime und Parteien – lässt bei genauerer Betrachtung auf ökonomische und geostrategische, nicht aber auf deutschlandpolitische Motive schließen. In der Forschung sind es dennoch meist gerade diese Maßnahmen, die als Beleg für das finanzielle, materielle und personelle Engagement der DDR zur Überwindung der Hallstein-Doktrin herangezogen werden. Dabei lassen sich diese Leistungen der DDR meist auch ganz anders deuten. Häufig wurden sogenannte Geschenke der Solidarität als langfristige Investitionen betrachtet, mit deren Rückerstattung, bei erfolgreicher Stabilisierung des jeweiligen Regimes, fest gerechnet wurde. Nicht selten wurde die Unterstützung sogar direkt in Rechnung gestellt und eine sofortige Zahlung angemahnt. Als das ostdeutsche Außenministerium beispielsweise Anfang 1961 einen Plan zur Unterstützung der von kongolesischen Rebellen in der Demokratischen Republik Kongo ausgerufenen Freien Republik Kongo erarbeitete, der die Lieferung ostdeutscher Uniformen vorsah, sollten diese nicht etwa kostenlos, als selbstlose Spende, geliefert, sondern – nach dem erhofften Sieg der Freien Republik – nachträglich von deren Regierung kommerziell erworben werden.[24] Auch ein anderes Hilfsersuchen der Freien Republik, der Druck einer eigenen Währung, sollte auf kommerzieller Basis – nicht als kostenlose Hilfe – erfolgen.[25] Und als 1965 von Außenministerium, Handelsministerium und Staatlicher Plankommission ein Sofortprogramm für eine Rebellenbewegung – wiederum im Ostkongo – ausgearbeitet wurde, schlug der Stellvertretende Minister im Außenministerium, Georg Stibi, vor, mit den Rebellen eine „Festlegung über die Bezahlung“, zum Beispiel „im Rahmen der perspektivischen Beziehungen durch Landesprodukte“, zu einem späteren Zeitpunkt zu vereinbaren.[26]

Anerkennungsbemühungen abseits von Deutschlandpolitik



Wie sah es nun aber mit den Anerkennungsbemühungen der DDR aus? Tatsächlich bestanden im ostdeutschen Außenministerium häufig Vorbehalte gegenüber der Errichtung einer diplomatischen Vertretung. Nicht selten musste die DDR von der Sowjetunion geradezu gedrängt werden, in diesem oder jenem Staat eine Vertretung zu errichten und Ressourcen zu investieren. Und nicht selten mussten Führungskader der SED eingeschaltet werden, da der ostdeutsche Staatsapparat die Bitten bewusst verschleppte. Ein gutes Beispiel hierfür bildet die Republik Äquatorialguinea, in welcher die Sowjetunion sich eine Satellitenbeobachtungsstation und einen Hafen zu errichten suchte. Die Erfüllung der Bitte Äquatorialguineas um Errichtung einer ostdeutschen Botschaft sollte dem sowjetischen Ersuchen mehr Gewicht verleihen. Im ostdeutschen Außenministerium und im Ministerrat der DDR bestand hieran jedoch nur geringes Interesse. Der Büroleiter des Ministerrats der DDR, Staatssekretär Rudi Rost, bat zu prüfen, ob nicht zumindest eine Doppelakkreditierung über den ostdeutschen Botschafter in der Zentralafrikanischen Republik möglich sei. Devisen sollten gespart werden. An der in seinen Augen bestehenden Notwendigkeit, die ökonomischen Interessen der DDR nicht hinter der Möglichkeit, im Ausland ostdeutsche Botschaften zu errichten, zurücktreten zu lassen, ließ er keinen Zweifel:
    „Es geht darum, daß wir keinesfalls in der Lage sind, in allen Ländern Afrikas, die mit uns diplomatische Beziehungen aufnehmen, eine eigene Botschaft zu errichten und daß angesichts der Situation im Valuta-Plan keine Entscheidungen getroffen werden dürfen, die unsere Zahlungsbilanz in freien Devisen erneut belasten.“[27]
Deutlich leichter tat sich Ost-Berlin dagegen mit der Einrichtung von Botschaften im Fall rohstoffreicher Staaten, wie der Demokratischen Republik Kongo im Jahr 1973 und der Volksrepublik Angola im Jahr 1975. Dies war kein Zufall. In beiden Staaten hatte die DDR für sich nationale ökonomische und internationale geostrategische Interessen ausgemacht. In Ost-Berlin wusste man sehr wohl um die Beschränktheit der eigenen Mittel. Und so konzentrierte man sich weitgehend auf ökonomisch relevante Schwerpunktstaaten – ließ in einigen Fällen aber auch die geostrategischen Interessen des sozialistischen Lagers gelten. Nur dort war man tatsächlich an der Errichtung von Vertretungen und dem Einsatz von Ressourcen interessiert. Mit dem Bild eines global geführten deutsch-deutschen Kampfes um Anerkennung – bei dem ja letztlich jeder Durchbruch einen Sieg bedeutet hätte – lässt sich diese Taktik nur schwer in Einklang bringen. Auch für die DDR war Außenpolitik letztlich eben doch mehr als nur Deutschlandpolitik.

Abschied von einem Mythos



Die Annahme, dass der deutsch-deutsche Gegensatz und die Hallstein-Doktrin innerhalb der deutschen Außenpolitiken eine dominante Rolle gespielt hätten, kann aus den genannten Gründen – weitere ließen sich anführen[28] – nicht bestätigt werden. Zwar mögen sie eine gewisse Wirkung entfaltet haben, als Erklärung oder sogar universal anwendbares Erklärungsmuster der deutschen Außenpolitiken und Auslandsaktivitäten zur Zeit des Kalten Krieges eignen sie sich aber nicht. Dass sie dennoch immer wieder in den Berichten und Instruktionen der Botschaften und der Außenministerien auftauchten, war dem zur damaligen Zeit deutschlandpolitisch aufgeladenen Beantragungssystem für Fördermittel – von der Entwicklungshilfe, über die Militärhilfe, bis hin zur Public Diplomacy – geschuldet. Man hoffte, seine Chancen auf Fördergelder mit der Erwähnung der politisch motivierten Notwendigkeit einer Anerkennung beziehungsweise Nichtanerkennung der DDR zu erhöhen. Denn parteipolitisch waren der deutsch-deutsche Gegensatz und die Hallstein-Doktrin durchaus relevant. Gerne und häufig wurden sie in politischen Statements und staatlichen Verlautbarungen zum Einsatz gebracht, wenn es galt, die jeweilige deutsche Außenpolitik zu rechtfertigen. Letztlich war es dieser politische Wille, der den Mythos von der Hallstein-Doktrin begründen sollte. Doch so sehr die Politik Gegensatz und Doktrin in der Öffentlichkeit auch inszenierte, für die Ausgestaltung der praktischen Außenpolitik waren sie doch nur Phrasen, die eher der Mentalität des Kalten Krieges geschuldet waren, als dass sie tatsächlich als Teil einer Argumentation Eingang in außenpolitische Entscheidungsfindungsprozesse gefunden hätten. In der Praxis von Außenpolitik und Auslandsaktivitäten haben nationale ökonomische und internationale geostrategische Interessen weit stärker gewirkt.

Zitierweise: Torben Gülstorff, Die Hallstein-Doktrin - Abschied von einem Mythos, in: Deutschland Archiv, 9.8.2017, Link: www.bpb.de/253953


Fußnoten

1.
Im Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik wurde zum ersten Mal seit der Gründung der beiden deutschen Staaten deren gegenseitige Anerkennung schriftlich fixiert. Er wurde am 21.12.1972 zwischen beiden Regierungen geschlossen, am 11.5.1973 vom westdeutschen Bundestag und am 13.6.1973 von der ostdeutschen Volkskammer ratifiziert. Am 21.6.1973 trat er in Kraft.
2.
Vgl. Arnold Zeitlin, Hegelian re-entry. The Germans are back in Africa, in: Africa Report 12 (1967) 2, S. 37–45.
3.
Anstelle eines allgemeinen Literaturüberblicks seien hier einige allgemeine Werke zur Hallstein-Doktrin aufgeführt: William Glenn Gray, Germany's Cold War: the global campaign to isolate East Germany, 1949–1969, Chapel Hill u. a. 2003; Werner Kilian, Die Hallstein-Doktrin: der diplomatische Krieg zwischen der BRD und der DDR 1955–1973, Berlin 2001; Rüdiger Marco Booz, „Hallsteinzeit": deutsche Außenpolitik 1955–1972, Bonn 1995.
4.
Im weiteren Verlauf stützt sich dieser Artikel auf die empirischen Forschungen des Autors zu den deutschen Auslandsaktivitäten, unter anderem auf die Dissertation: Torben Gülstorff, Trade follows Hallstein? Deutsche Aktivitäten im zentralafrikanischen Raum des 'Second Scramble', Berlin 2016, S. 62–86 sowie Torben Gülstorff, Vom Orient zum Nahen Osten: Orient-Perzeptionen und -Interpretationen der westdeutschen Diplomatie, ein Jahr nach der Konferenz von Bandung, in: Barbara Haider-Wilson und Maximilian Graf (Hg.), Orient und Okzident. Begegnungen und Wahrnehmungen aus fünf Jahrhunderten, Wien 2016, S. 719–750.
5.
Diese Punkte lauteten: „VII. Verhältnis zur SBZ“, „VIII. Einstellung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland gegenüber den Bestrebungen der sog. 'DDR', ihre Völkerrechtliche Anerkennung zu erreichen“ und „IX. Die Wiedervereinigung Deutschlands“, Auswärtiges Amt an Auswärtiges Amt, 8.2.1962, in: Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes (PA AA), Abteilung Auswärtiges Amt (AA), B 34, 375.
6.
Ebd.
7.
Walter Hallstein, Zwischenbilanz, Konferenzprotokoll, Botschafterkonferenz, Bonn, 19.6.1956, in: Ebd., B 110, 933, S. 252–259, hier S. 253–254.
8.
Jakob Hasslacher (Botschaft in der Republik Kongo) an Auswärtiges Amt (AA), 24.1.1967, in: Ebd., B 34, 726.
9.
Ebd.
10.
Merta (Botschaft in der Kongolesischen Republik) an AA, 5.12.1964, in: Ebd., B 68, 273. Schreibweise „sbz-wirtschaftshilfe“ wie im Original.
11.
Für Belege zu den nationalen ökonomischen und internationalen geostrategischen Überlegungen, die der Bewilligung von Fördermitteln zu Grunde lagen, vgl. Dissertation Torben Gülstorff (Anm. 4).
12.
Küffner – Referat A 3 (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, BPA) an Referat NATO und Verteidigung (AA), 20.12.1961, in: Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes (Anm. 5), B 14, 213.
13.
Elles (Botschaft in der Republik Kamerun) an AA und BPA, 17.8.1961, in: Ebd., B 34, 250.
14.
Gottfried Fischer (Botschaft in der Volksrepublik Kongo) an Referat Nord- und Westafrika (AA), 27.9.1973, in: Ebd., Zwischenarchiv, 102960.
15.
Walter Haas – Referat Wirtschaftsbeziehungen zu Afrika südlich der Sahara (AA) an Botschaft im Königreich Belgien, 25.5.1970, in: Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes (Anm. 5), 68, 1071.
16.
Bengel (Botschaft in der Republik Tschad) an AA, 9.7.1971, in: Ebd., B 34, 790.
17.
Eger – Referat Afrika südlich der Sahara (AA) an Botschaft in der Bundesrepublik Kamerun, 14.4.1971, in: Ebd., B 68, 769.
18.
Lothar Bolz, Referat, Die internationale Stellung der DDR und ihre nächsten Aufgaben auf dem außenpolitischen Gebiet, Botschafterkonferenz, Ost-Berlin, 1957, in: Ebd., Abteilung Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten (MfAA), A 17332, S. 14–74, hier S. 17.
19.
Lothar Bolz, Referat, Die Rolle der Außenpolitik bei der Erfüllung des Siebenjahrplanes und die Aufgaben unseres Ministeriums, Botschafterkonferenz, Ost-Berlin, 1960, in: Ebd., A 17393, S. 2–10, hier S. 3.
20.
Otto Grotewohl, Referat, Darlegungen über den Stand der Deutschlandfrage, Botschafterkonferenz, Ost-Berlin, 1957, in: Ebd., A 17332, S. 75–111, hier S. 88.
21.
Ebd.
22.
Ebd.
23.
Gerhard Weiss, Referat, Der Außenhandel der DDR, Botschafterkonferenz, Ost-Berlin, 1957, in: Ebd., A 17332, S. 205–253, hier S. 252.
24.
Wolfgang Schüßler (Generalkonsulat in der Vereinigten Arabischen Republik) und Kurt Böttger (zurzeit stationiert in der Vereinigten Arabischen Republik) an Heinrich Rau (Ministerium für Außen- und Innerdeutschen Handel) und Stellvertretender Minister Schwab (MfAA), 6.3.1961, in: Ebd., A 17294, Bd 1, Fiche 2, S. 159–166.
25.
Sepp Schwab (MfAA) an Willi Stoph – Zentralkomitee der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands (ZK der SED) und Konrad Neumann – ZK der SED und Peter Florin – Abteilung Internationale Verbindungen des ZK der SED, 25.4.1961, in: Ebd., A 17288, Fiche 1, S. 76–77.
26.
Georg Stibi (MfAA) an MfAA, 31.3.1965, in: Ebd., C 796/74, Fiche 2, S. 104–109, hier S. 107.
27.
Rudi Rost (Ministerrat) an Otto Winzer (MfAA), o. T. o. M. o. J., in: Ebd., C 1109/78, Fiche 1, S. 48–49, hier S. 48.
28.
Vgl. Dissertation Torben Gülstorff (Anm. 4).
Creative Commons License Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/
Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Torben Gülstorff für Deutschlandarchiv/bpb.de
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Junge Pioniere mit ihren typischen Halstüchern vor dem Gebäude einer GrundschuleSchwerpunkt

Tagungsdokumentation

Zu dem Thema "Children of Transition, Children of War, the Generation of Transformation from a European Perspective" diskutierten Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler auf der Deutschlandforschertagung 2016 vom 3. bis 5. November 2016 in der Universität Wien. Weiter... 

Bei der Aufarbeitung der DDR - Vergangenheit sind die Archive der Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (BStU) von grundlegender Bedeutung.Dossier

Geschichte und Erinnerung

Wird die DDR-Diktatur verharmlost? Und warum begann die intensive Auseinandersetzung mit der NS-Vergangenheit erst so spät? Die Deutung von Geschichte ist oft umstritten - und nicht selten ein Politikum. Weiter... 

Brandenburger TorDossier

Deutsche Teilung - Deutsche Einheit

13. August 1961: In den frühen Morgenstunden beginnt der Bau der Mauer. Die Teilung bekommt eine konkrete Gestalt. Mehr als 20 Jahre nach dem Mauerfall ist Deutschland in vielem noch immer ein Land mit zwei Gesellschaften. Weiter... 

DDR-Demonstration, Ministerium für Staatssicherheit Stasi, ÜberwachungsmonitoreDossier

Stasi

Alles wissen, alles kontrollieren, Menschen manipulieren. Aus der Arbeitsweise der DDR-Geheimpolizei "Stasi" ist auch viel zu lernen über die Mechanismen von Diktaturen der Gegenwart. In der DDR überwanden couragierte Bürgerinnen und Bürger allerdings 1989 ihre Angst vor der "Staatssicherheit". Weiter... 

www.chronik-der-mauer.de

Chronik der Mauer

Es erwarten Sie ein Fülle von herausragenden und multimedial aufbereiteten Informationen zum Thema. Weiter... 

jugendopposition.deOnline-Angebot der bpb und der Robert-Havemann-Gesellschaft

jugendopposition.de

Wie haben junge Menschen in der DDR mit Mut und Musik gegen Stasi und SED-Diktatur gekämpft? Zeitzeugen berichten. Mit zahlreichen Texten, Videos, Audios, Fotos und Dokumenten. Weiter...