Mikrofonpult

Unabhängigkeit und Staatsferne – nur ein Mythos?


9.12.2016
Die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist ein wichtiger Bestandteil des deutschen Mediensystems. Eine vielfältige Meinungsbildung soll gewährleistet werden. Kann es eine solche Unabhängigkeit heute überhaupt noch geben?

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Einleitung



Rundfunkunabhängigkeit ist kein Selbstzweck. Ihren elementaren Wert erlangt sie aus zwei Gründen:
  1. In Bezug zu anderen normativen Konzepten wie "Meinungsbildung", "demokratische Öffentlichkeit" und "öffentlichem Auftrag", denn nur unabhängige Medien sind in der Lage, diese normativen Konzepte auch in der Praxis umzusetzen.
  2. Die Definition von Unabhängigkeit erfordert eine dezidierte Auseinandersetzung mit Abhängigkeiten, wie sie auf institutioneller, aber auch auf inhaltlicher Ebene vorzufinden sind.
Der folgende Beitrag bietet einen kurzen Überblick über die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entlang dieser zwei Definitionslinien. Sie wird zum einen gegenüber der im deutschen Grundgesetz festgelegten Kommunikationsfreiheiten, zum anderen gegenüber den funktionalen Erwartungen der Demokratietheorie abgewogen. Mit welchen Abhängigkeiten diese normativen Konzepte in der öffentlich-rechtlichen Praxis kollidieren, wird in diesem Beitrag ebenfalls deutlich gemacht.

Rechtliche Grundlagen als Basis für freie Medien in einer Demokratie



Die Erfahrungen aus der Zeit des Nationalsozialismus, in dem alle Medien gleichgeschaltet und dem staatlichen Propaganda-Apparat untergeordnet waren, prägten maßgeblich die Etablierung des Rundfunksystems in der Bundesrepublik Deutschland. Um staatliche Instrumentalisierung in der Zukunft zu vermeiden, entschieden sich die Gesetzgeber unter Aufsicht der Alliierten für den Aufbau eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach britischem Vorbild (British Broadcasting Corporation, BBC). Dem Föderalismusprinzip zufolge wurde jedem Bundesland eine eigene Rundfunkanstalt zugeordnet, deren Unabhängigkeit von politischen und wirtschaftlichen Interessen gewährleistet werden sollte.

Verfassungsrechtliche Kommunikationsfreiheiten



Einen zentralen Ausgangspunkt für die rechtliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung bilden die verfassungsrechtlichen Kommunikationsfreiheiten. So werden das individuelle Grundrecht auf Meinungsbildung und die Rundfunkfreiheit im Grundgesetz festgehalten Art. 5 Abs. 1 GG. Die konsequente Auslegung dieser Wechselbeziehung durch die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts hat die Entwicklung des Rundfunksystems bestimmt. In den letzten 60 Jahren musste das Bundesverfassungsgericht immer wieder die Verfassungskonformität von rundfunkpolitischen Ansätzen und Entwicklungen überprüfen. Hieraus entstand eine Reihe von Rundfunkurteilen, die die verfassungsrechtlichen Kommunikationsfreiheiten zeit- und kontextgemäß interpretierten und diese auf die rundfunkpolitische Praxis übertrugen. Normative Konzepte, beispielsweise Staatsferne und Rundfunkunabhängigkeit, sind das Ergebnis dieses Auslegungsprozesses:

Quellentext

Auslegungsprozess

Im Zuge von gesetzlichen Ausgestaltungen von Rundfunkorganisationen und deren Aufgaben ist die Absicherung von Unabhängigkeit kein Selbstzweck, sondern ein Mittel zur Ermöglichung freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung mit Hilfe dieser Rundfunkorganisationen.

Quelle: Hoffmann-Riem 2010, S. 11 ff.



Diesem Gedankengang zufolge wird die Rundfunkfreiheit als eine dienende Freiheit verstanden[1]. Der freie Rundfunk wird somit der gesellschaftlichen Aufgabe verpflichtet, durch sein vielfältiges Programmangebot zur freien Meinungsbildung beizutragen.

Aufgrund seiner Aktualität, Breitenwirkung und Suggestivkraft schreibt das Bundesverfassungsgericht dem Rundfunk eine Sonderrolle im Prozess der öffentlichen Meinungsbildung zu[2]. Der Betrieb öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird daher als eine öffentliche Aufgabe aufgefasst, die von staatlichen Aufgaben klar abzugrenzen ist. Dieses besagt der vom Bundesverfassungsgericht mehrfach bekräftigte Grundsatz der Staatsfreiheit. Demnach obliegt dem Staat nicht nur die Aufgabe, den Rundfunk vor staatlicher Einflussnahme zu schützen, sondern auch von den Interessen anderer gesellschaftlicher Gruppen wie zum Beispiel politischer Parteien, Wirtschaftsunternehmen oder Religionsgemeinschaften [3]. Die öffentliche Verwaltung und Finanzierung der Rundfunkanstalten werden somit durch den Gesetzgeber rechtlich abgesichert.

Verwaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks



Die Landesrundfunkgesetze regeln Funktion und Zusammensetzung der jeweiligen Rundfunkgremien, die die Pluralität der Gesellschaft widerspiegeln soll. Jedes dieser Gesetze legt die gesellschaftlich relevanten Gruppen fest, die ihre Vertreter in die Rundfunk- und Fernsehräte der öffentlich-rechtlichen Anstalten entsenden dürfen. Religionsgemeinschaften, Gewerkschaften, Wirtschafts- und Kunstverbände werden z. B. als gesellschaftlich relevante Gruppen aufgeführt. Länder, Bund und politische Fraktionen sind in den Aufsichtsgremien ebenfalls vertreten.

Zu den Hauptfunktionen der Rundfunk- und Fernsehräte zählen unter anderem die Überwachung der Erfüllung des gesetzlich festgelegten Programmauftrags, die Genehmigung des Haushalts und die Wahl des Intendanten. Die pluralistische Zusammensetzung der Aufsichtsgremien soll somit einer pluralistisch angelegten Kontrollfunktion zugutekommen, bei der die Interessen verschiedener gesellschaftlicher Gruppen berücksichtigt werden können.

Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks



Der Rundfunkstaatsvertrag und der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag regeln die öffentliche Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Zentrale Rolle in diesem Prozess spielt die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), die den angemeldeten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten nach Kriterien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit überprüft. Daraus leitet sie die Höhe des Rundfunkbeitrags (vor 2013 Rundfunkgebühr) ab.

Dieses durch ein unabhängiges Gremium geleitete Gebührenfestsetzungsverfahren ist das Ergebnis des achten Rundfunkurteils des Bundesverfassungsgerichts, der einen gefährlichen Zusammenhang zwischen der Festlegung der Finanzausstattung und der Programmautonomie der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten feststellte. Im staatlich geregelten Gebührenfestsetzungsverfahren erkannte das Gericht das Potenzial politischer Einflussnahme auf das publizistische Angebot und sprach sich für eine staatsunabhängige Gebührenfestsetzung aus[4].

Interpretation, Bedeutung und Zweck der Unabhängigkeit des Rundfunks



Medien sind prägend für die Gestaltung öffentlicher Kommunikation. Sie stellen den Bürgern ihre Beobachtungen zur Verfügung, auf deren Grundlage diese ihre eigene Meinung bilden können. Je unvoreingenommener und vielfältiger die Beobachtungen der Medien sind, desto demokratischer ist der Prozess der Meinungsbildung: So lautet die demokratietheoretische Auffassung von Medienfreiheit und -unabhängigkeit[5]. Durch eine machtpolitisch oder wirtschaftlich motivierte Einflussnahme auf Medien lässt sich der Prozess der öffentlichen Meinungsbildung einschränken, das öffentliche Interesse wird Gruppeninteressen untergeordnet.

Befangene Medien können ihren demokratischen Funktionen nicht gerecht werden, weil die kritische Distanz zum Machthaber oder Geldgeber nicht mehr vorhanden ist. Diese ist wiederum wesentlich, wenn es darum geht, politische oder wirtschaftliche Gruppen und ihre Interessen als Gegenstand der Berichterstattung möglichst objektiv darzustellen und kritisch zu beobachten. Somit führt politische oder wirtschaftliche Einflussnahme zu einer oftmals gewollten Verzerrung der medial vermittelten, öffentlichen Meinungsbildung.

Vor diesem Hintergrund sind die unabhängigen und somit funktionsfähigen Massenmedien "ein öffentliches Gut, von dessen Befindlichkeit die Identität moderner demokratischer Gesellschaften wesentlich abhängt"[6]. Damit der Rundfunk (und vor allem das Fernsehen) seine besondere Funktion im Prozess der öffentlichen Meinungsbildung erfüllen kann, hat der Gesetzgeber besonders hohe Anforderungen an seine Qualität, Unabhängigkeit und Kontrolle gestellt, ebenso wie an die Unabhängigkeit seiner Finanzierung. Dies galt zu Zeiten des Monopols des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und es gilt in der dualen Rundfunkordnung umso mehr. Denn kommerzielle Rundfunksender sind per se den Gesetzen des Marktes und damit wirtschaftlichen Interessen stärker unterworfen als öffentlich verantwortete und finanzierte. In der Online-Welt, die vom Angebotsvielfalt und Informationsüberflutung geprägt wird, sind die wirtschaftlichen Abhängigkeiten von Plattformen und Anbietern umso intransparenter.

Eine ausgewogene und möglichst vielfältige Berichterstattung steht nicht gerade im Mittelpunkt gewinnorientierter Geschäftsmodelle. Sie zielen auf einen möglichst breiten Zuschauerzuspruch – die sogenannte Quote – und "boulevardisieren" zu diesem Zweck die öffentliche Kommunikation. Hierbei rücken Personen und Skandale im Mittelpunkt der Berichterstattung. Diese Programmstrategie mag zwar die Schaulust der Fernsehkonsumenten bedienen, trägt aber wenig zur Meinungsbildung der Bürger bei.

Die institutionelle Unabhängigkeit der öffentlich-rechtlichen Anstalten bedingt auch die Erfüllung ihres Programmauftrags. Hierzu gehört es, "die Grundsätze der Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Meinungsvielfalt sowie die Ausgewogenheit ihrer Angebote zu berücksichtigen"[7].

Quellentext

Rundfunkstaatsvertrag – RStV

II. Abschnitt: Vorschriften für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk

§ 11 Auftrag


(1) Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist, durch die Herstellung und Verbreitung ihrer Angebote als Medium und Faktor des Prozesses freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu wirken und dadurch die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu erfüllen.

Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben in ihren Angeboten einen umfassenden Überblick über das internationale, europäische, nationale und regionale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Sie sollen hierdurch die internationale Verständigung, die europäische Integration und den gesellschaftlichen Zusammenhalt in Bund und Ländern fördern. Ihre Angebote haben der Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung zu dienen. Sie haben Beiträge insbesondere zur Kultur anzubieten. Auch Unterhaltung soll einem öffentlich-rechtlichen Angebotsprofil entsprechen.

(2) Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben bei der Erfüllung ihres Auftrags die Grundsätze der Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Meinungsvielfalt sowie die Ausgewogenheit ihrer Angebote zu berücksichtigen.

Quelle: die-medienanstalten.de / Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien



Auch in der Multimedia-Umwelt hat ein öffentlich verantwortetes Kommunikationsangebot – weiterentwickelt als public service media, d. h. öffentlich-rechtliche Multimedia-Angebote – seinen Platz. Denn man könnte zwar argumentieren, dass es angesichts der Fülle der Informations- und Unterhaltungsangebote im Netz öffentlich-rechtliche Angebote nur dort bedürfe, wo Defizite bestehen. Doch mit der vom Bundesverfassungsgericht verfügten Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist der Grundsatz formuliert, dass das Prinzip der unabhängigen öffentlichen Forumsfunktion auch in der Online-Kommunikation von Bedeutung ist[8]. Die Erweiterung des Programmangebots auf neue Kommunikationskanäle wie das Internet ist für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk unabdingbar, wenn er alle Zielgruppen ansprechen und seine demokratischen Funktionen auch in der Zukunft erfüllen will. Um seine Koexistenz mit anderen Wettbewerbern in der Multimedia-Umwelt (vor allem mit den Verlagen) rechtlich abzusichern, wurden nach 2010 mehr als 40 Dreistufentests durchgeführt, die unter anderem den Beitrag öffentlich-rechtlicher Online-Angebote zum publizistischen Wettbewerb und somit zur Meinungsbildung prüften.

Die Realität der Unabhängigkeit



In der jüngeren Zeit wird das historisch belastete Wort von der „Lügenpresse“ auch auf die Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks angewendet. Mit diesem Begriff behaupten Vertreterinnen und Vertreter der „Alternative für Deutschland“ und anderer rechtskonservativer Kräfte, es herrsche eine einseitige Berichterstattung, die einer Propaganda der etablierten Parteien entspreche. In der Tat gab es in der Vergangenheit einzelne Fälle, die zeigten, dass die zuvor genannten Ideale der Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Realität einen schwierigen Stand haben. Der bekannteste ereignete sich im Zweiten Deutschen Fernsehen, dem das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2013 bescheinigt hat, dass hier der Einfluss politischer Akteure besonders groß ist. Dies ist deswegen so, weil die Vertreter der sogenannten Staatsbank (gemeint sind hier die Vertreter vom Bund, Ländern und den politischen Fraktionen) allein schon in starker Anzahl in den Aufsichtsgremien vertreten sind. Auch in den ARD-Anstalten treten Fälle des Versuchs politischer Einflussnahme auf, doch finden sie aufgrund ihres regionalen Zuschnitts nicht solch eine bundesweite Beachtung [9].

Gegenüber dem Postulat der AfD ist hier jedoch zu unterscheiden, ob einzelne Versuche politischer Einflussnahme zu konstatieren sind, oder ob der Vorwurf der systematischen Ausrichtung ganzer Sender an bestimmten politischen Positionen aufrechterhalten werden kann. Die Pluralität der Aufsichtsgremien und vor allem das journalistische Ethos der Medienschaffenden machen diesen Vorwurf gegenstandslos.

Fallbeispiel Hans Michael Strepp

Während des bayerischen Landeswahlkampfs im Herbst 2012, rief CSU-Pressesprecher Hans-Michael Strepp mehrmals bei der heute-Redaktion des ZDF an und versuchte die Berichterstattung über den SPD-Parteitag zu verhindern [10]. Sollte ZDF doch über den Parteitag berichten, würde dies "Diskussionen nach sich ziehen". Der Fall wurde in den Medien breit aufgegriffen und löste stattdessen eine Diskussion um die Einflussnahme von politischen Parteien auf Medien. Kurz darauf folgte Strepps Rücktritt als CSU-Pressesprecher.

Fall Böhmermann

Ein besonderer Fall von Gefährdung der Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, der zudem eine internationale Dimension offenbart, ist mit einem Beitrag des Satirikers Jan Böhmermann aufgetreten. Sein am 31. März 2016 im ZDF-Digitalkanal ZDFneo ausgestrahltes Schmähgedicht über den türkischen Staatspräsidenten Recep Tayyip Erdoğan hat dazu geführt, dass die Bundesregierung entscheiden musste, ob sie einen bislang ruhenden Paragraphen des Strafgesetzbuches zur Geltung kommen lassen will [11]. Nach § 103 steht die Beleidigung eines ausländischen Staatsoberhauptes unter Strafe. Darauf berief sich Erdogan und klagte Böhmermann an [12]. Nach deutschem Recht ist bei einem Verfahren nach § 103 eine Ermächtigung notwendig, die von der Bundeskanzlerin erteilt wurde. Aufgrund der Vereinbarungen der deutschen mit der türkischen Regierung über die Rückführung von Flüchtlingen stellten Kritiker dieser Entscheidung die Frage, ob hier eine politisch motivierte Entscheidung an die Freiheit der Satire rührte.

Fallbeispiel Nikolaus Brender

Als im Frühjahr 2010 die Verlängerung des Vertrages von Chefredakteur Nikolaus Brender auf der Tagesordnung des Verwaltungsrates stand, stimmte dieser der Verlängerung nicht zu. 2010 war ein Jahr, in dem Landtagswahlen und die Bundestagswahl anstanden. Brender galt als unbeugsamer Journalist, der den Wert journalistischer Unabhängigkeit hoch schätzte. Diese Entscheidung fiel mit der Stimmenmehrheit der Verwaltungsratsmitglieder, die dem Umfeld der CDU zuzuordnen sind. Sie fachte breite politische und rechtliche Diskussionen an, im Zuge derer verfassungsrechtliche Bedenken gegenüber der Zusammensetzung der ZDF-Gremien formuliert wurden, welche dann auch zu einer Normenkontrollklage vor dem Bundesverfassungsgericht führten (siehe unten) [13].

Verhältnis zwischen Politikern und Journalisten



Mit dem Fall Brender wurde thematisiert, was auch schon einschlägige Untersuchungen festgestellt hatten. Kepplinger (2006) wertete Interviews mit 230 Hauptstadtjournalisten aus. 28 % von ihnen gaben an, dass sie schon einmal erlebt hätten, wie Politiker im beruflichen Umgang direkt Druck auf sie ausüben wollten. 48 % der Fernsehjournalisten und 51 % der Tageszeitungsjournalisten beantworteten die Frage: "Ist es schon einmal vorgekommen, dass Politiker versucht haben, über Ihren Redaktionsleiter Ihre Berichterstattung zu beeinflussen?" mit "Ja". Zwar differenzierte Kepplinger in seiner Untersuchung nicht zwischen Journalisten bei öffentlich-rechtlichen und bei kommerziellen Sendern. Doch ist zu vermuten, dass allein aufgrund des höheren Politikanteils im Programm der öffentlich-rechtlichen Sender hier auch noch höhere Erfahrungswerte anzutreffen sind.

Etwas komplexer beschreibt eine ältere Studie das Verhältnis zwischen Politikern und Journalisten[14]. Danach spielt sich das Verhältnis der beiden Gruppen auf einer Vorder- und auf einer Hinterbühne ab. Unterschieden wird also zwischen dem, was zu sehen ist, und dem, was im Hintergrund geschieht. Während auf der Vorderbühne die erwartete Autonomie durchaus verteidigt wird, ist das Verhältnis auf der Hinterbühne eher durch Interdependenz, d. h. eine wechselseitige Abhängigkeit, gekennzeichnet: Publizität wird gegen Information getauscht – politische Eliten bestimmen die Agenda, Journalisten stellen die Agenda dem Publikum zur Verfügung.

Nun lässt sich diese Tauschbeziehung weder mit aufwändigen Studien noch bei den einzelnen Akteuren aufspüren: Im Verhältnis zwischen ganzen Organisationen – z. B. zwischen den Parteien und den Anstalten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – lässt sich das schwierig nachweisen. Doch ist es nicht abwegig festzustellen, dass ARD und ZDF, wiewohl sie einen unbestreitbaren Verdienst um die Herstellung politischer Öffentlichkeit haben, für die Parteienpolitik notwendig sind: Sie bieten ihr ein Forum. Dafür profitieren sie aber auch von der Parteienpolitik, solange diese die medienpolitischen Rahmenbedingungen für die weitere Existenz der öffentlich-rechtlichen Sender verteidigt.

In einer jüngeren Studie wird auf ein anderes Problem verwiesen, dass aufgrund eines problematischen Verhältnisses von politischem und Mediendiskurs auf mögliche Gefährdungen der Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verweist. Krüger (2013) untersuchte, wie Leitmedien mehr oder weniger den laufenden Diskurs der Eliten reflektieren, aber dessen Grenzen nicht überschreiten und dessen Prämissen nicht kritisch hinterfragen. Er fand heraus, dass jeder dritte der leitenden Redakteure informelle Kontakte mit Politik- und Wirtschaftseliten unterhielt.

Kontrollgremien als Spiegel der Zusammensetzung der Gesellschaft oder der Macht der politischen Parteien?



In der Folge der "Causa Brender" wurde vom Land Rheinland-Pfalz und vom Stadtstaat Hamburg eine Verfassungsklage gegen den ZDF-Staatsvertrag eingereicht. Das Bundesverfassungsgericht sollte nun prüfen, ob dieser genügend Staatsferne der Senderaufsicht garantiert. Am 25. März 2014 erklärten die Verfassungsrichter den ZDF-Staatsvertrag für verfassungswidrig und dies aufgrund des überproportionalen staatlichen Einflusses in den Aufsichtsorganen (Anzahl der staatsnahen Vertretern im Fernseh- und Verwaltungsrat) [15]. Die Ministerpräsidenten waren nun gezwungen einen neuen, verfassungskonformen Staatsvertrag zu verabschieden, der die staatsnahen Vertreter in den Gremien auf ein Drittel begrenzt. Am 01.01.2016 trat der neue ZDF-Staatsvertrag in Kraft, der die Zahl der Vertreter der Staatsbank auf ein Drittel begrenzt. So soll dem Einfluss politischer Akteure auf das Programm des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Einhalt geboten werden [16].

Quellentext

Bundesverfassungsgericht

Leitsätze zum Urteil des Ersten Senats vom 25. März 2014 - 1 BvF 1/11 -
  1. Die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG am Gebot der Vielfaltsicherung auszurichten. Danach sind Personen mit möglichst unterschiedlichen Perspektiven und Erfahrungshorizonten aus allen Bereichen des Gemeinwesens einzubeziehen.
    1. Der Gesetzgeber hat dafür zu sorgen, dass bei der Bestellung der Mitglieder dieser Gremien möglichst unterschiedliche Gruppen und dabei neben großen, das öffentliche Leben bestimmenden Verbänden untereinander wechselnd auch kleinere Gruppierungen Berücksichtigung finden und auch nicht kohärent organisierte Perspektiven abgebildet werden.
    2. Zur Vielfaltsicherung kann der Gesetzgeber neben Mitgliedern, die von gesellschaftlichen Gruppen entsandt werden, auch Angehörige der verschiedenen staatlichen Ebenen einbeziehen.
  2. Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss als Ausdruck des Gebots der Vielfaltsicherung dem Gebot der Staatsferne genügen. Danach ist der Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Aufsichtsgremien konsequent zu begrenzen.
    1. Der Anteil der staatlichen und staatsnahen Mitglieder darf insgesamt ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigen.
    2. Für die weiteren Mitglieder ist die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks konsequent staatsfern auszugestalten. Vertreter der Exekutive dürfen auf die Auswahl der staatsfernen Mitglieder keinen bestimmenden Einfluss haben; der Gesetzgeber hat für sie Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen, die ihre Staatsferne in persönlicher Hinsicht gewährleisten.
Quelle: BVerfG, 1 BvF 1/11 vom 25.3.2014, Absatz-Nr. (1 - 135)



Leitsätze:

  • Gebot der Vielfaltssicherung.
  • Einbeziehung von Personen mit möglichst unterschiedlichen Perspektiven und Erfahrungshorizonten aus allen Bereichen des Gemeinwesens.
  • Konsequentere Beachtung des Gebots der Staatsferne für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk.
Die Frage, wie das Gebot der Staatsferne des Rundfunks eingehalten und der politische Einfluss niedrig gehalten werden kann, ist Gegenstand einer langen Debatte. Schulz konstatierte schon vor zehn Jahren: "Bei einigen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik stellt sich die Frage, ob die Grenze der Verfassungswidrigkeit im Hinblick auf die Staatsferne der Zusammensetzung der Gremien nicht schon erreicht ist"[17]. Und er weist darauf hin, dass ein zu starker staatlicher Einfluss medienpolitisch kritisiert werden kann: Er kann erstens kritisiert werden, weil der Staat als eine Interessengruppe unter anderen bezeichnet werden kann. Und er kann zweitens kritisiert werden, weil der Staat eine "institutionelle Struktur der Machtakkumulation" ist. Daher darf er der öffentlichen Meinung und dem öffentlichen Willen, zu deren Bildung der öffentlich-rechtliche Rundfunk beiträgt, nicht übergeordnet sein, sondern muss sich diesem Prozess unterordnen[18].

Ohne Berücksichtigung der Vertretungen von Landkreistagen, Städtebund, einzelnen Gemeinden und Städten, die parteipolitisch gebunden sein können – lässt sich folgende Aufzählung von Rundfunkratsmitgliedern mit Mandaten der politischen Parteien, der Landesregierungen und Landtage feststellen:
Sender Rundfunkratsmitglieder Politik Politik/staatsnah in %
BR 47 17 40,43
DLR 40 19 47,5
DW 17 7 41,18
HR 31 6 22,58
MDR 43 10 30,23
NDR 58 11 18,97
RB 26 7 26,92
RBB 29 8 31,03
SR 40 8 25
SWR 74 16 22,97
WDR 491 16 34,69
ZDF 772 33 46,75

1ab Dezember 2016 60 Mitglieder
2ab August 2016 60 Mitglieder, davon 33 % staatsnah
Quelle: Eigene Berechnung nach den Daten der Rundfunkanstalten.

Die Frage der Zusammensetzung der Gremien in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bettet sich in eine größere Debatte um deren Zustand ein: Professionalisierung war das Stichwort einer Artikelreihe in den Jahren 2007/2008 im Fachdienst epd-Medien. Hier wurde diskutiert, dass die Gremienaufsicht über ARD und ZDF mehr oder weniger "reformbedürftig" sei[19]. Dies sei notwendig – das war bei aller Heterogenität der Meinungen ein durchgehendes Thema –, um wirksamer als bisher mögliche Fehlentwicklungen (z. B. vermutete Schleichwerbung im ZDF, Veruntreuungen im KiKA) innerhalb der Anstalten aufdecken zu können. Auch die Kompetenz, die Rolle von ARD und ZDF im digitalen Zeitalter einschätzen zu können, ist sicherlich noch steigerbar. Die Stärkung der bestehenden Gremien war das Votum der Mehrheit der Autoren, die zum Teil aus den öffentlich-rechtlichen Häusern selbst, zum Teil aus Medienrecht und -politik kamen.

Diese Forderung der Stärkung ist nicht nur im Hinblick auf deren Professionalität, die mehr Sachverstand und mehr Arbeitskapazität verlangen würde, sondern auch auf ihre Unabhängigkeit zu interpretieren. Die Empfehlungen, die die Debatte erbrachte, lauten:
  • Politikferne,
  • (mehr) Transparenz der Gremienarbeit,
  • mehr Kompetenz durch die Hinzuziehung externen Sachverstands und
  • eine kontinuierliche Programmevaluierung durch die Zivilgesellschaft, z. B. durch Verbraucher- oder Media-Watch-Organisationen.
Medienpolitik ist in Deutschland ein Expertenthema, zu dem die Mitglieder der Rundfunkgremien als Vertreter der Öffentlichkeit ihren Sachverstand noch stärken müssten. Aus dieser Perspektive stellt sich die Frage der Unabhängigkeit aus einem anderen Licht: Natürlich bringen z. B. die Vertreter/innen der Staatskanzleien, die ohnehin mit der Medienpolitik ihrer Bundesländer befasst sind, mehr Fachwissen in die anstehenden Themen ein, als ein Verbandsvertreter. Dieser muss sich erst in die komplexe Thematik einarbeiten, wenn er in ein Rundfunkgremium entsandt worden ist. Daraus ergibt sich fast von selbst ein Übergewicht an Entscheidungskompetenz und -macht bei den Vertretern der Staatsbank, die tendenziell mehr von (partei-)politischen Motiven als von öffentlichkeitsrelevanten Erwägungen angeregt sein mögen.

Vor- oder Nachteile des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im europäischen Vergleich der Mediensysteme



Infokasten

Vor- oder Nachteile des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im europäischen Vergleich der Mediensysteme

Allen öffentlichen Anbietern von Rundfunk ist gemein, dass drei Säulen ihre Unabhängigkeit gewährleisten sollen:

  1. Ein öffentlicher Auftrag, der die Ausrichtung des Programmangebots festlegt.
  2. Die öffentliche Finanzierung, die sie vor ungezügelten Marktkräften und vor parteipolitischen Einflüssen schützen soll.
  3. Die öffentliche Kontrolle, die die Erfüllung des Auftrags durch die zur Verfügung stehenden Ressourcen überwacht.


Die Konkretisierung dieser drei Prinzipien sieht von Staat zu Staat durchaus unterschiedlich aus:

  • So hat der starke Zentralismus in Frankreich dazu geführt, dass der dortige service public (= öffentl.-rechtl. Rundfunk) immer nah an der Staatsmacht angesiedelt war und ist – z. B. über das Recht des Präsidenten, den Direktor von France Television zu ernennen.

  • Wenn öffentliche Kontrolle zu staatlicher Kontrolle degeneriert – wie zum Beispiel über die lange Zeit der Regierung Berlusconis in Italien –, ist der öffentliche Diskurs auf Dauer gestört.

  • Am 11.06.2013 schloss die griechische Regierung über Nacht die staatliche Rundfunkanstalt ERT (Elliniki Radiofonia Tileorasi). Diesen radikalen Schritt rechtfertigte das Kabinett Samaras' durch die von der Troika (EU, IWF und EZB) auferlegten Sparmaßnahmen. Vor deren Hintergrund wurde das Prinzip der öffentlichen Finanzierung des Senders als eine "ungeheure Geldverschwendung" umgedeutet. Nach zwei Jahren Sendepause nahm ERT wieder sein Betrieb auf – mit fast halbierter Belegschaft und einem gekürztem Jahresbudget von 60 Mio. €. ERTs Neustart war eins der Wahlversprechen von Alexis Tsipras und wurde kurz nach seinem Amtseintritt eingelöst. ERTs zweijährige Sendepause machte aber deutlich, wie stark die Existenz öffentlich rechtlicher Sender von staatspolitischen Krisen gefährdet werden kann.

  • Die starke Abhängigkeit der öffentlichen Sender in Portugal und Spanien sowohl von Werbeeinnahmen als auch von staatlichen Zuwendungen hat zugleich ein deutliches Absinken an Qualität und eine größere politische Einflussnahme herbeigeführt.

  • Die Skandale, unter denen kürzlich die britische BBC zu leiden hatte (einerseits Vertuschung eines Missbrauchsfalles, andererseits eine voreilige, falsche Berichterstattung über einen vermeintlichen Missbrauch), haben hingegen kaum mit dem Problem der mangelnden Unabhängigkeit zu tun – die »BBC« gilt nach wie vor als ein Musterbeispiel eines unabhängigen öffentlichen Senders.
In Osteuropa kann man beobachten, wie fragil die Umwandlung vom Staatsrundfunk zum öffentlichen Rundfunk ist. Zwei aktuelle Beispiele veranschaulichen das regressive Potenzial solcher Transformationsprozesse.
  • Nach der neuen "Medienverfassung" der rechtskonservativen »Regierung von Viktor Orban« darf die ungarische Medienbehörde Nemzeti Média - és Hírközlési Hatóság (NMHH) Medieninhalte, die die vagen Vorgaben des ungarischen Mediengesetzes verletzen, vorprüfen und mit Geldstrafen sanktionieren. Parallel zur Einführung dieser medienübergreifenden Zensurpolitik, die mittlerweile für internationalen Aufruhr sorgte, wurden auch alle öffentlichen Rundfunkanstalten und Ungarns Nachrichtenagentur (MTI) zusammengeschlossen (MTVA) und der Regierungsbehörde NMHH untergeordnet. Die Entlassungswelle in den Sendern, die kurz darauf folgte, war zum größten Teil parteipolitisch motiviert, die Neuausrichtung des publizistischen Angebots baut auf einer Mischung zwischen nationalstaatlichen Propaganda und Boulevardinhalten.

  • Ende 2015 verabschiedete die polnische Regierung ein neues Mediengesetz, der die öffentlichen Rundfunkanstalten in Kulturinstitutionen transformierte. Als solche sind sie nicht mehr dem verfassungskonformen Rundfunkrat (KRRiT) unterordnet, sondern direkt dem Ministerium für Staatsvermögen. Der jeweilige Minister bekommt hiermit das Recht, Intendanten und Programmdirektoren ohne Ausschreibung einzusetzen und ohne Grund abzusetzen. Das Nachfolgegesetz vom Anfang 2016 geht sogar noch weiter und sieht die Überprüfung sämtlicher Arbeitsverträge in den Rundfunkanstalten vor. Die zwei Gesetze sind zwar unvereinbar mit Artikel 54 der polnischen Verfassung, der die Freiheit der Meinungsäußerung gewähren soll. In den letzten Jahren wurde das polnische Verfassungsgericht dermaßen funktional abgeschwächt, dass er nun nicht mehr effektiv dagegen vorgehen kann. Trotz Massendemonstrationen zum Schutz der Medien und internationaler Aufruhr hält die Regierungspartei PiS (Recht und Gerechtigkeit) weiter an ihrem Kurs zur "Nationalisierung der Medien" fest[20].

Fazit



Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland hat mit seiner juristisch mehrfach abgesicherten Unabhängigkeit eine einzigartige Stellung in Europa[21]. Kaum ein anderes Konstrukt des öffentlichen Rundfunks in der EU ist so gewissenhaft darauf bedacht, Staats- und Wirtschaftsferne herzustellen. Dazu gehören
  • das Prinzip der Vertretung der Zivilgesellschaft durch die Entsendung der Vertreter der sogenannten gesellschaftlich relevanten Gruppen,
  • die geteilte Kontrolle durch Rundfunk- und Verwaltungsräte,
  • der mehrfach gestufte Prozess der Entscheidung über die Höhe des Rundfunkbeitrages und die öffentliche Finanzierung der Anstalten durch den vom Staat abgekoppelten Rundfunkbeitrag,
  • der hohe Stellenwert der redaktionellen Autonomie der Sender.
Doch haben selbst diese differenzierten Strukturen nicht verhindern können, dass politische Einflussnahme und die Versuche, durch die Besetzung der Rundfunkgremien parteipolitische Engführungen in die Aufsicht zu bringen, zu konstatieren sind.

Rundfunkunabhängigkeit ist aber kein Mythos, sondern ein für die Demokratie notwendiges Ziel, auf das immer wieder aufs Neue hingearbeitet werden muss. Sie hat damit Konsequenzen für die medienpolitische Praxis: Rundfunkunabhängigkeit erfordert eine ständige offene und gezielte Auseinandersetzung mit machtpolitischen und wirtschaftlichen Abhängigkeiten im Bereich des öffentlichen Rundfunks. Die Unabhängigkeit des Rundfunks zu stärken, heißt, die Kompetenz der Gremien zu stärken und ihre plurale Zusammensetzung jenseits der Parteipolitik auszubauen.

Zum Weiterlesen auf bpb.de



Bundesverfassungsgericht verhandelt ZDF-Staatsvertrag

Zum Weiterlesen



Bundesverfassungsgericht BVerfGE 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2014/03/fs20140325_1bvf000111.html

ZDF Staatsvertrag (2016): http://www.ard-werbung.de/fileadmin/user_upload/media-perspektiven/Dokumentation/20161_ZDF-Staatsvertrag.pdf

Literatur



Gersdorf, Hubertus (1991): Staatsfreiheit des Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland. Berlin.

Hoffmann, Jochen (2002): Inszenierung und Interpenetration. Das Zusammenspiel von Eliten aus Politik und Journalismus (Studien zur Kommunikationswissenschaft). Wiesbaden.

Hoffmann-Riem, Wolfgang (2010): Die Unabhängigkeit des Rundfunks. Vortrag an der Universität Hamburg am 27.09.2010.

Kepplinger, Hans-Martin (2006): Erfahrungen der Berliner Journalisten mit Politikern: http://www.kepplinger.de/files/Erfahrungen_der_Berliner_Journalisten_mit_Politikern.pdf.

Krüger, Uwe (2013): Meinungsmacht. Der Einfluss von Eliten auf Leitmedien und Alpha-­Journalisten – eine kritische Netzwerkanalyse. Köln.

Lilienthal, Volker (Hrsg.) (2009): Professionalisierung der Medienaufsicht. Neue Aufgaben für Rundfunkräte – Die Gremiendebatte in epd medien. Wiesbaden.

Müller, Sebastian / Gusy, Christoph (2011): Does media policy promote media freedom and independence? The case of Germany. MediaDem.

Nehls, Sabine (2009): Mitbestimmte Medienpolitik. Gewerkschaften, Gremien und Governance in Hörfunk und Fernsehen. Wiesbaden.

Rossen-Stadtfeld, Helge (2012): Der Programmauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung – verfassungsrechtliche Bezüge. In: Arbeitspapiere des Instituts für Rundfunkökonomie an der Universität zu Köln: http://www.rundfunk-institut.uni-koeln.de/institut/pdfs/289Ross.pdf.

Schulz, Wolfgang (2002): Staatsferne der Aufsichtsgremien öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten. Materialien zur Diskussion um eine Reform. Hans-Bredow-Institut Arbeitspapiere, Nr. 12, Hamburg: http://www.hans-bredow-institut.de/webfm_send/44.


Fußnoten

1.
BVerfGE 57, 295
2.
BVerfGE 119, 181, 214 ff.
3.
BVerfGE 12, 205, E-III
4.
BVerfGE 90, 60
5.
vgl. Gysi/Müller 2011, S. 6-9
6.
Rossen-Stadtfeld 2012, S. 7
7.
§ 11 RStV
8.
vgl. BVerfGE 83, 238
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Autoren: Barbara Thomaß, Stoyan Radoslavov für bpb.de
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