Mikrofonpult
1 | 2 | 3 | 4 Pfeil rechts

Meinungsbildung und Kontrolle der Medien


9.12.2016
Bestimmte Personen oder Gruppen können einen so großen medialen Einfluss erlangen, dass dies dem Leitprinzip der Meinungsvielfalt zuwiderläuft. Wie sehen die Strategien der möglichen Einflussnahme von Medien auf die Meinungsbildung aus? Welche Formen der Kontrolle gibt es?

Maybrit Illner – Polit-Talkshow im ZDF.Maybrit Illner – Polit-Talkshow im ZDF 2016: Gier statt Reue - Kommt die Banken-Krise zurück?(@picture alliance/Eventpress). (© picture-alliance/ZB)


Einleitung



Die Verhinderung einer vorherrschenden Meinungsmacht ist ein Ziel demokratischer Gesellschaften. Demokratie setzt die freie individuelle Meinungsbildung und politische Willensbildung aller Bürgerinnen und Bürger voraus. Meinungsbildung ist abhängig von den jeweiligen Wertvorstellungen, der Lebenslage, dem Wissen und den bisherigen Erfahrungen der Menschen. Sie bilden sich eine Meinung darüber, wie die Gesellschaft, in der sie leben, aussehen sollte und welche politischen Entscheidungen sie gutheißen oder aber ablehnen.

Aspekte der Leitvorstellungen demokratischer Gesellschaften:
  1. In diesen Meinungsbildungsprozess fließen möglichst viele unterschiedliche Perspektiven ein.
  2. Die unterschiedlichen Lebenslagen der verschiedenen Bevölkerungsgruppen werden zum Ausdruck gebracht.
  3. In diesem Sinne ist Pluralismus ein wesentliches Prinzip von Demokratie.
Für den Prozess der Meinungsbildung spielen medial vermittelte Informationen, insbesondere die massenmedial verbreiteten Angebote des Journalismus, eine entscheidende Rolle. Sie schaffen erst die Voraussetzung dafür, dass die soziale und kulturelle Vielfalt moderner Gesellschaften erkennbar und überschaubar wird. Allerdings birgt dieses Potenzial der Medien auch Gefahren: Bestimmte Personen, Gruppen oder Institutionen, sowohl aus dem staatlichen als auch aus dem nicht-staatlichen Bereich, die sich der Medien bedienen, können im Meinungsbildungsprozess so großen Einfluss erlangen, dass dies dem Leitprinzip des Pluralismus zuwiderlaufen würde.

Vor diesem Hintergrund ist es eines der wesentlichen Ziele von Medienpolitik in demokratischen Gesellschaften, zu verhindern, dass einzelne Personen oder Gruppen einen als zu groß empfundenen Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung erlangen, also so genannte "Meinungsmacht". Es geht damit um die Sicherung der Vielfalt von Meinungsbildungsbildungsprozessen oder, umgekehrt ausgedrückt, um die Verhinderung von Konzentrationsprozessen im Medienbereich. Dieser Aspekt von Medienpolitik ist das Thema des vorliegenden Beitrags.

Zunächst wird skizziert, welche Regelungen die Medienpolitik in Deutschland für eine medienspezifische Konzentrationskontrolle geschaffen hat. Darauf aufbauend wird diskutiert, welche aktuellen Herausforderungen sich aus dem medialen Wandel für diese Regelungen ergeben. Eine Lösung dieser Herausforderungen erfordert eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Art und Weise, wie unterschiedliche Medien für die Meinungsbildung relevant werden können. Abschließend wird ein Ausblick auf die weitere Entwicklung in diesem Feld der Medienpolitik gegeben.

Das Grundmodell der medienspezifischen Konzentrationskontrolle in Deutschland



Die medienspezifische Konzentrationskontrolle in Deutschland bezieht sich bisher weitgehend auf das Medium Fernsehen. Der Grund dafür liegt darin, dass dem Fernsehen bisher allgemein der Status eines Leitmediums für die öffentliche Kommunikation und Meinungsbildung zugewiesen wird [1]. Verfassungsrechtlich vorgegebenes Ziel des für das Fernsehen formulierten Regelungsauftrags an den Gesetzgeber ist laut Bundesverfassungsgericht der "Ausschluss einseitigen, in hohem Maße ungleichgewichtigen Einflusses einzelner Veranstalter oder Programme auf die Bildung der öffentlichen Meinung, namentlich die Verhinderung des Entstehens vorherrschender Meinungsmacht"[2].

Der Begriff der vorherrschenden Meinungsmacht wurde in den Rundfunkstaatsvertrag (RStV) übernommen, der die maßgebliche rechtliche Grundlage für das Fernsehen in Deutschland darstellt. Der Mechanismus zur Konzentrationskontrolle basiert auf dem Anteil, den einzelne Programme bzw. alle Programme eines Veranstalters an der Gesamtfernsehnutzung der Bevölkerung einnehmen.

Quellentext

Bundesverfassungsgericht - 4. Rundfunkentscheidung (BVerfGE 73, 118)

I. Maßgebend für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Freiheit des Rundfunks.
  1. Die Rundfunkfreiheit dient der gleichen Aufgabe wie alle Garantien des Art. 5 Abs. 1 GG: der Gewährleistung freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung (BVerfGE 57, 295 [319 f.]). Diese vollzieht sich in einem Kommunikationsprozeß, in welchem dem Rundfunk die Aufgabe eines "Mediums" und "Faktors" zukommt: Es obliegt ihm, in möglichster Breite und Vollständigkeit zu informieren; er gibt dem Einzelnen und den gesellschaftlichen Gruppen Gelegenheit zu meinungsbildendem Wirken und ist selbst an dem Prozeß der Meinungsbildung beteiligt. Dies geschieht in einem umfassenden Sinne; Meinungsbildung vollzieht sich nicht nur durch Nachrichtensendungen, politische Kommentare oder Sendereihen über Probleme der Vergangenheit, der Gegenwart oder der Zukunft, sondern ebenso in Hör- und Fernsehspielen, musikalischen Darbietungen oder Unterhaltungssendungen (BVerfGE 59, 231 [257 f.] m. w. N. - Freie Rundfunkmitarbeiter). Diese Aufgabe erfordert zunächst die Freiheit des Rundfunks von staatlicher Beherrschung oder Einflußnahme. Dem läßt sich bereits durch eine lediglich negatorische Gestaltung gerecht werden. Es bedarf aber darüber hinaus einer positiven Ordnung, welche sicherstellt, daß die Vielfalt der bestehenden Meinungen BVerfGE 73, 118 (152)BVerfGE 73, 118 (153)im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet. Um dies zu erreichen, sind materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen erforderlich, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und deshalb geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG gewährleisten soll. Wie der Gesetzgeber seine Aufgabe erfüllen will, ist - in den von der Garantie gezogenen Grenzen - Sache seiner eigenen Entscheidung (BVerfGE 57, 295 [320 f.]).
[…]

2. Bei der Beurteilung der Anforderungen, die sich hieraus für die Rundfunkgesetzgebung der Länder ergeben, dürfen die oben (A I 1*) in Kürze dargestellten modernen Entwicklungen auf dem Gebiet des Rundfunks nicht unberücksichtigt bleiben. Diesen kommt Bedeutung für die Auslegung der verfassungsrechtlichen Garantie zu: Sie gehören, wie schon die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur "Sondersituation" des Rundfunks erkennen läßt (oben A I 1*), zu dem konkreten Lebenssachverhalt, auf den das Grundrecht bezogen ist und ohne dessen Einbeziehung eine die normierende Wirkung der Rundfunkfreiheit entfaltende Auslegung nicht möglich erscheint.
In dieser Hinsicht ist die technische Entwicklung von Bedeutung, durch die sich die Voraussetzungen der Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunksendungen verbessert haben, die indessen nichts daran ändert, daß die Zahl der für alle Teilnehmer im Bereich eines Bundeslandes oder im lokalen Bereich empfangbaren Programme noch für längere Zeit auf terrestrisch verbreitete Programme beschränkt bleiben wird. Von Bedeutung sind weiterhin die wirtschaftlichen Bedingungen der Veranstaltung und Verbreitung privater Rundfunkprogramme und ihre Auswirkungen, im besonderen der nach wie vor außergewöhnlich hohe finanzielle Aufwand für Fernsehprogramme, der im wesentlichen durch Einnahmen aus Wirtschaftswerbung gedeckt werden muß, und eine ähnliche, wenn auch im ganzen günstigere Situation für private Hörfunkprogramme. Von Bedeutung ist schließlich die Entstehung eines europäischen oder sogar über Europa hinausreichenden Rundfunkmarktes und das hiermit verbundene erhöhte Angebot aus dem Ausland gesendeter Programme, die in BVerfGE 73, 118 (154)BVerfGE 73, 118 (155)der Bundesrepublik zu einem Teil direkt empfangbar sein werden.

[…]

3. Die Notwendigkeit, diese Sachlage bei der Auslegung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu berücksichtigen, kann nicht bedeuten, daß es dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich geboten wäre, privaten Rundfunk nur noch unter Voraussetzungen zuzulassen, die eine Veranstaltung privater Rundfunkprogramme in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden. Dem stünde die vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung betonte Entscheidung des Grundgesetzes für die Zulässigkeit privaten Rundfunks entgegen, der bei der Auslegung ebenso Gewicht zukommt wie den dargestellten Entwicklungen. Darüber hinaus ist zu beachten, daß die verfassungsrechtlich gewährleistete Rundfunkfreiheit das gesamte Rundfunksystem betrifft, nicht nur den privaten, sondern auch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Werden jene Entwicklungen in diesem Gesamtzusammenhang gewürdigt, so nötigen sie nicht zu den von den Antragstellern gezogenen Folgerungen. Ausschlaggebend ist vielmehr, daß das Rundfunksystem in seiner Gesamtheit dem verfassungsrechtlich Gebotenen im Rahmen des Möglichen entspricht. Das kann auch in einer dualen Ordnung des Rundfunks der Fall sein, wie sie sich gegenwärtig in der Mehrzahl der deutschen Bundesländer auf der Grundlage der neuen Mediengesetze herausbildet.
In dieser Ordnung ist die unerläßliche "Grundversorgung" Sache der öffentlich-rechtlichen Anstalten, zu der sie imstande sind, weil ihre terrestrischen Programme nahezu die gesamte Bevölkerung erreichen und weil sie nicht in gleicher Weise wie private Veranstalter auf hohe Einschaltquoten angewiesen, mithin zu einem inhaltlich umfassenden Programmangebot in der Lage sind. Die damit gestellte Aufgabe umfaßt die essentiellen Funktionen des Rundfunks für die demokratische Ordnung (vgl. BVerfGE 73, 118 (157)BVerfGE 73, 118 (158)BVerfGE 35, 202 [222] m. w. N. - Lebach) ebenso wie für das kulturelle Leben in der Bundesrepublik: Im Zeichen der Erweiterung des Rundfunkangebots um privat veranstaltete und europäische Programme kommt es darauf an zu gewährleisten, daß der klassische Auftrag des Rundfunks erfüllt wird, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und politische Willensbildung, neben Unterhaltung und über laufende Berichterstattung hinausgehender Information seine kulturelle Verantwortung umfaßt. Das gilt namentlich unter Gesichtspunkten des sich entwickelnden und an Bedeutung gewinnenden europäischen Rundfunkmarktes. Unter den Bedingungen eines solchen Marktes bleiben dem gebietsbezogenen nationalen, insbesondere dem terrestrischen Rundfunk gerade diese essentiellen Funktionen (dazu näher: Bullinger, AfP 1985, S. 257 [258 ff.]). Sie sind nach Lage der Dinge in erster Linie als solche der öffentlich -rechtlichen Anstalten anzusehen. Darin und in der Gewährleistung der Grundversorgung für alle finden der öffentlichrechtliche Rundfunk und seine besondere Eigenart, namentlich die Finanzierung durch Gebühren, ihre Rechtfertigung; die Aufgaben, welche ihm insoweit gestellt sind, machen es notwendig, die technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen ihrer Erfüllung sicherzustellen.

[…]

Dieser Richtwert gibt dem Gesetzgeber und den für die Zulassung und Auswahl privater Veranstalter zuständigen Organen eine genügend klare und verbindliche Leitlinie. Für die Kontrolle durch die zur Sicherung der Vielfalt geschaffenen (externen) Gremien und durch die Gerichte erscheint er allerdings nicht hinreichend bestimmt, weil er zu wenig darüber aussagt, wann die tatsächliche Entwicklung ihm im einzelnen entspricht und wo die Grenze gezogen ist, jenseits deren ein Verstoß vorliegt und Sanktionen erforderlich werden. Die Kontrolle bedarf daher eines eindeutigeren, auf erhebliche und damit klar erkennbare und belegbare Mängel konzentrierten Maßstabs. Ein solcher kann nur ein {*BVerfGE_73_118_160}{*BVerfGE_73_118_159}Grundstandard gleichgewichtiger Vielfalt sein. Dieser verpflichtet nicht zur Herstellung einer arithmetischen Gleichheit von Meinungsrichtungen, etwa durch rechtlich verordnete Kompensationen, und verlangt bei einzelnen Ungleichgewichtigkeiten von geringer Bedeutung noch kein Einschreiten; er umfaßt aber nach wie vor die wesentlichen Voraussetzungen von Meinungsvielfalt, die gegen konkrete und ernsthafte Gefährdungen zu schützen sind: die Möglichkeit für alle Meinungsrichtungen - auch diejenigen von Minderheiten -, im privaten Rundfunk zum Ausdruck zu gelangen, und den Ausschluß einseitigen, in hohem Maße ungleichgewichtigen Einflusses einzelner Veranstalter oder Programme auf die Bildung der öffentlichen Meinung, namentlich die Verhinderung des Entstehens vorherrschender Meinungsmacht. Werden diese Anforderungen nicht eingehalten, so ist in jedem Falle die Grenze eines Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG überschritten. Aufgabe des Gesetzgebers ist es, die strikte Durchsetzung dieses Grundstandards durch materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen sicherzustellen (vgl. BVerfGE 57, 295 [320]). Insbesondere obliegt es ihm, Tendenzen zur Konzentration rechtzeitig und so wirksam wie möglich entgegenzutreten, zumal Fehlentwicklungen gerade insoweit schwer rückgängig zu machen sind (BVerfGE a.a.O., S. 323).

Quelle: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv073118.html



Ausgangspunkt ist die Annahme, dass ein Programm so viel Einfluss auf die Meinungsbildung ausüben kann, wie es von den Zuschauern tatsächlich genutzt wird. Dabei wird nicht zwischen verschiedenen Programmtypen unterschieden. Das heißt, ein Spartenkanal für Information wird ebenso wie ein Sportkanal oder ein Unterhaltungskanal allein anhand der Sehdauer gemessen, die auf ihn entfällt. In § 26 Absatz 2 Rundfunkstaatsvertrag heißt es: "Erreichen die einem Unternehmen zurechenbaren Programme im Durchschnitt eines Jahres einen Zuschaueranteil von 30 vom Hundert, so wird vermutet, dass vorherrschende Meinungsmacht gegeben ist".

Quellentext

Rundfunkstaatsvertrag – RStV

III. Abschnitt: Vorschriften für den privaten Rundfunk

§ 26 Sicherung der Meinungsvielfalt im Fernsehen
(1) Ein Unternehmen (natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung) darf in der Bundesrepublik Deutschland selbst oder durch ihm zurechenbare Unternehmen bundesweit im Fernsehen eine unbegrenzte Anzahl von Programmen veranstalten, es sei denn, es erlangt dadurch vorherrschende Meinungsmacht nach Maßgabe der nachfolgenden Bestimmungen.

(2) Erreichen die einem Unternehmen zurechenbaren Programme im Durchschnitt eines Jahres einen Zuschaueranteil von 30 vom Hundert, so wird vermutet, dass vorherrschende Meinungsmacht gegeben ist. Gleiches gilt bei Erreichen eines Zuschaueranteils von 25 vom Hundert, sofern das Unternehmen auf einem medienrelevanten verwandten Markt eine marktbeherrschende Stellung hat oder eine Gesamtbeurteilung seiner Aktivitäten im Fernsehen und auf medienrelevanten verwandten Märkten ergibt, dass der dadurch erzielte Meinungseinfluss dem einem Unternehmen mit einem Zuschaueranteil von 30 vom Hundert im Fernsehen entspricht. Bei der Berechnung des nach Satz 2 maßgeblichen Zuschaueranteils kommen vom tatsächlichen Zuschaueranteil zwei Prozentpunkte in Abzug, wenn in dem dem Unternehmen zurechenbaren Vollprogramm mit dem höchsten Zuschaueranteil Fensterprogramme gemäß § 25 Abs. 4 aufgenommen sind; bei gleichzeitiger Aufnahme von Sendezeit für Dritte nach Maßgabe des Absatzes 5 kommen vom tatsächlichen Zuschaueranteil weitere drei Prozentpunkte in Abzug.

(3) Hat ein Unternehmen mit den ihm zurechenbaren Programmen eine vorherrschende Meinungsmacht erlangt, so darf für weitere diesem Unternehmen zurechenbaren Programme keine Zulassung erteilt oder der Erwerb weiterer zurechenbarer Beteiligungen an Veranstaltern nicht als unbedenklich bestätigt werden.

(4) Hat ein Unternehmen mit den ihm zurechenbaren Programmen vorherrschende Meinungsmacht erlangt, schlägt die zuständige Landesmedienanstalt durch die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK, § 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3) dem Unternehmen folgende Maßnahmen vor:
  1. Das Unternehmen kann ihm zurechenbare Beteiligungen an Veranstaltern aufgeben, bis der zurechenbare Zuschaueranteil des Unternehmens hierdurch unter die Grenze nach Absatz 2 Satz 1 fällt, oder
  2. es kann im Falle des Absatzes 2 Satz 2 seine Marktstellung auf medienrelevanten verwandten Märkten vermindern oder ihm zurechenbare Beteiligungen an Veranstaltern aufgeben, bis keine vorherrschende Meinungsmacht nach Absatz 2 Satz 2 mehr gegeben ist, oder
  3. es kann bei ihm zurechenbaren Veranstaltern vielfaltsichernde Maßnahmen im Sinne der §§ 30 bis 32 ergreifen.
Die KEK erörtert mit dem Unternehmen die in Betracht kommenden Maßnahmen mit dem Ziel, eine einvernehmliche Regelung herbeizuführen. Kommt keine Einigung zustande oder werden die einvernehmlich zwischen dem Unternehmen und der KEK vereinbarten Maßnahmen nicht in angemessener Frist durchgeführt, so sind von der zuständigen Landesmedienanstalt nach Feststellung durch die KEK die Zulassungen von so vielen dem Unternehmen zurechenbaren Programmen zu widerrufen, bis keine vorherrschende Meinungsmacht durch das Unternehmen mehr gegeben ist. Die Auswahl trifft die KEK unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalles. Eine Entschädigung für Vermögensnachteile durch den Widerruf der Zulassung wird nicht gewährt.

(5) Erreicht ein Veranstalter mit einem Vollprogramm oder einem Spartenprogramm mit Schwerpunkt Information im Durchschnitt eines Jahres einen Zuschaueranteil von 10 vom Hundert, hat er binnen sechs Monaten nach Feststellung und Mitteilung durch die zuständige Landesmedienanstalt Sendezeit für unabhängige Dritte nach Maßgabe von § 31 einzuräumen. Erreicht ein Unternehmen mit ihm zurechenbaren Programmen im Durchschnitt eines Jahres einen Zuschaueranteil von 20 vom Hundert, ohne dass eines der Vollprogramme oder Spartenprogramme mit Schwerpunkt Information einen Zuschaueranteil von 10 vom Hundert erreicht, trifft die Verpflichtung nach Satz 1 den Veranstalter des dem Unternehmen zurechenbaren Programms mit dem höchsten Zuschaueranteil. Trifft der Veranstalter die danach erforderlichen Maßnahmen nicht, ist von der zuständigen Landesmedienanstalt nach Feststellung durch die KEK die Zulassung zu widerrufen. Absatz 4 Satz 5 gilt entsprechend.

[…]

Quelle: die-medienanstalten.de / Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien



Ist diese Schwelle erreicht, so dürfen für den betreffenden Veranstalter keine weiteren Programme mehr zugelassen werden. Außerdem werden verschiedene Maßnahmen ergriffen, mit Hilfe derer die Meinungsmacht des betreffenden Veranstalters begrenzt werden soll. Dazu gehört etwa, dass er sich von Beteiligungen an einzelnen Programmen trennt. Oder er führt vielfaltsichernde Maßnahmen ein, z. B. Sendezeiten für unabhängige Drittveranstalter oder einen Programmbeirat.

Mit dieser Regelung greift der Gesetzgeber auf dem Fernsehmarkt stärker in das Marktgeschehen ein, als es auf anderen Märkten der Fall ist. Daran wird sichtbar, wie ernst die verfassungsrechtliche Sorge wegen einer möglicherweise entstehenden vorherrschenden Meinungsmacht genommen wird: In der Abwägung wiegt das politische Ziel der Verhinderung einer übergroßen Konzentration im Fernsehbereich so schwer, dass dafür andere Prinzipien, etwa die Regeln des freien Marktes, eingeschränkt werden.

Zuständig für die Umsetzung der betreffenden Regelungen ist die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK). Sie informiert auf ihrer Website über alle zugelassenen Fernsehprogramme, die jeweiligen Veranstalter und die Zuschaueranteile, die die einzelnen Programme und Sendergruppen im jeweils vergangenen Jahr erzielt haben. Die beiden größten privaten Sendergruppierungen in Deutschland haben in den letzten Jahren jeweils Zuschaueranteile zwischen 18 und 25 % erreicht: Es handelt sich um die RTL Group mit den Programmen RTL, VOX, RTL II, Super RTL, RTL Nitro und n-tv sowie um die ProSiebenSat.1 Media AG mit den Programmen Sat.1, ProSieben, kabel eins, sixx, Sat.1 Gold und ProSieben MAXX.[3]

Die Einbeziehung anderer Medien in die fernsehbezogene Konzentrationskontrolle



Auch wenn das geltende Modell zur Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht am Fernsehen ansetzt, findet sich im Rundfunkstaatsvertrag doch eine Regelung, die den Blick auch auf andere Medien erweitert.

In § 26 Absatz 2 RStV wird festgehalten, dass vorherrschende Meinungsmacht auch dann vermutet wird, wenn ein Unternehmen:
  1. auf dem Fernsehmarkt einen Zuschaueranteil von 25 % erreicht und
  2. zusätzlich "auf einem medienrelevanten verwandten Markt eine marktbeherrschende Stellung hat oder eine Gesamtbeurteilung seiner Aktivitäten im Fernsehen und auf medienrelevanten verwandten Märkten ergibt, dass der dadurch erzielte Meinungseinfluss dem eines Unternehmens mit einem Zuschaueranteil von 30 vom Hundert im Fernsehen entspricht."
Damit wird die bereits seit längerem beobachtete Entwicklung aufgegriffen, dass Medienunternehmen zunehmend medienübergreifend tätig werden. Entsprechend können Konzentrationstendenzen nicht mehr nur:
  1. horizontal – also zwischen Anbietern derselben Verwertungsstufe, z. B. Fernsehprogrammveranstaltern –, sondern auch
  2. vertikal – also zwischen Anbietern verschiedener Verwertungsstufen, z. B. Produzenten und Programmveranstaltern auftreten.
Während im Rundfunkstaatsvertrag das Problem also erkannt und beim Namen genannt ist, erweist sich die Umsetzung einer solchen Regelung als Herausforderung. Denn wie soll beurteilt werden, ob der Einfluss eines Anbieters, etwa im Bereich der Tageszeitungen, so groß ist, wie es einem Zuschaueranteil von 5 % auf dem Fernsehsektor entspricht? Diese Problematik erhielt 2006 erhebliche Aufmerksamkeit. Damals fällte die KEK die Entscheidung, die beantragte Übernahme des Fernsehkonzerns ProSiebenSat.1 Media AG durch die Axel Springer AG abzulehnen. Die KEK verwies darauf, dass die Meinungsmacht dieses Unternehmens auf relevanten anderen Märkten (z. B. Tageszeitungen, Programmzeitschriften, Publikumszeitschriften, Anzeigenblätter, Onlineangebote und Hörfunkprogramme) so groß sei, dass zusammengenommen eine vorherrschende Meinungsmacht vermutet werden müsse [4].

Dass die KEK zu dieser Entscheidung gekommen ist, stieß damals weitgehend auf Verständnis: Eine Übernahme eines der beiden wichtigen deutschen Fernsehunternehmen durch den größten deutschen Zeitungsverlag wäre weithin als Signal empfunden worden, dass eine Medienkonzentrationskontrolle nicht möglich oder nicht gewollt sei. Aus juristischer Perspektive hatte sich die KEK allerdings – so das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung zum späteren Rechtsstreit – zu weit von den Vermutungsregeln des § 26 RStV entfernt. § 26 Abs. 2 RStV enthält so genannte Regelbeispiele, bei denen eine vorherrschende Meinungsmacht vermutet wird. Die KEK hatte diese gesetzlichen Schwellenwerte bei der Entscheidung erheblich unterschritten und dennoch Zuschaueranteile aus dem Pressebereich über die medienrelevanten verwandten Märkte zugerechnet. Darauf entschied das Bundesverwaltungsgericht, die Entscheidung sei juristisch nicht zu halten, weil der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet worden ist, vorherrschende Meinungsmacht im Fernsehen zu verhindern und deswegen auch eine erweiternde Auslegung nicht geboten sei. Eine derartige Auslegung würde die fernsehzentrierte Meinungsmachtkontrolle im Ergebnis zu einer allgemeinen Meinungsmachtkontrolle machen [5].

Kommunikationswissenschaftlich entzündete sich Kritik an dem Punkt, wie die KEK zu dieser Entscheidung gekommen ist: Sie hatte für die anderen Medienmärkte bestimmte Werte festgelegt, die anzeigen, welches Gewicht diesen Medien – im Verhältnis zum Fernsehen – für die Meinungsbildung zukommt. Diese Gewichtung war und ist umstritten, weil es im Hinblick auf den tatsächlichen Beitrag, den verschiedene Mediengattungen zur Meinungsbildung leisten, kaum wissenschaftlich fundierte Vergleiche gibt.

Bisher wird die besondere Beachtung des Fernsehens gegenüber anderen Medientypen an drei Kriterien festgemacht, die maßgeblich von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt worden sind:
  1. Breitenwirkung: Der Begriff Breitenwirkung bezieht sich auf die Reichweite, die das Medium in der Gesellschaft erzielt, sowie auf die zeitliche und räumliche Verfügbarkeit des Mediums.
  2. Aktualität: Der Begriff Aktualität bezieht sich auf die Tatsache, dass das Medium Fernsehen stark durch aktuelle Informationen und den Live-Charakter der Berichterstattung gekennzeichnet ist.
  3. Suggestivkraft: Der Begriff Suggestivkraft wird mit einer Kombination von bewegten Bildern und Ton gleichgesetzt, durch die die dargestellten Inhalte besonders anschaulich, eindringlich und authentisch vermittelt werden können.
Bei früheren Urteilen hatte sich das Verfassungsgericht noch im Schwerpunkt auf die "Sondersituation des Rundfunks" berufen, die es zum einen im hohen finanziellen Aufwand begründet sah, Rundfunk zu betreiben. Zum anderen war die Knappheit analoger Frequenzen maßgebend für die Argumentation, der Rundfunk sei öffentliche Aufgabe [6].

Vor allen Dingen letzteres Argument wurde mit der zunehmenden Digitalisierung deutlich abgeschwächt. Die drei oben genannten dem Fernsehen zugeschriebenen Wirkungskriterien hat das Bundesverfassungsgericht 1994 in der Gebührenentscheidung zur Begründung der Regulierungsbedürftigkeit des Rundfunks verwendet [7]. Bei den Begriffen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft handelt es sich um unscharfe Begriffe, die das Verfassungsgericht zur Charakterisierung der besonderen Wirkung von Rundfunk heranzieht. Damit wird explizit eine Brücke zur empirischen Nutzungs- und Wirkungsforschung geschlagen, die die Frage zu beantworten hat, welche Wirkungen von Medien (insbesondere: Fernsehen) ausgehen und wie ein Indikator zur Berechnung crossmedialer (medienübergreifender) Meinungsmacht entwickelt werden kann.

Schaffung eines Indikators für die Berechnung der medienübergreifenden Meinungsmacht



Die Bedeutung, die den verschiedenen Medien im Alltag der Menschen zukommt, ist derzeit starken Veränderungen unterworfen. Die rasche Ausbreitung des Internets und der große Erfolg neuer Plattformen und Intermediäre wie Facebook, YouTube, Twitter oder Google Search stellen etablierte Rollenverteilungen in Frage [8]. So werfen die Diskussionen darum, wie presseähnlich das Onlineangebot eines Fernsehveranstalters ist oder sein darf, ein Licht auf die Schwierigkeit klarer Differenzierungen zwischen den Medien [9]. Jedenfalls ist es nicht mehr so einfach zu begründen, dass die Kriterien Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft allein dem Fernsehen zuzuschreiben sind. Zudem reichen diese Kriterien nicht aus, nachvollziehbar die Relevanz der verschiedenen anderen Medien für die Meinungsbildung zu bestimmen.

In dieser Situation wurde in den letzten Jahren mit dem MedienVielfaltsMonitor der Landesmedienanstalten versucht, einen medienübergreifenden Indikator für Meinungseinfluss zu bestimmen. Dieser setzt sich aus zwei Ausgangswerten zusammen, die mit Hilfe von bevölkerungsrepräsentativen Befragungen ermittelt werden:
  1. dem Anteil der Mediengattung an der informierenden Mediennutzung und
  2. der subjektiven Wichtigkeit der Gattung für Informationen über das Zeitgeschehen in Deutschland und der Welt.
Aus diesen beiden Werten wird das so genannte "Meinungsbildungsgewicht" berechnet. Danach erzielte das Fernsehen im zweiten Halbjahr 2015 mit 36,3 % das höchste Gewicht; es folgen das Internet, die Tageszeitungen, das Radio und die Zeitschriften (siehe Tabelle 1). Im Trendvergleich seit 2009 zeigt sich, dass das Gewicht des linearen Fernsehens sinkt, während das Gewicht der Onlinemedien kontinuierlich steigt.

Tabelle 1: Gewicht der verschiedenen Mediengattungen in Deutschland 2015 für die Meinungsbildung (in %)

Fernsehen TageszeitungRadioInternetZeitschriften*)
36,3 20,7 19,2 21,6 2,2

Quelle: MedienVielfaltsMonitor, Ergebnisse 2. Halbjahr 2015; Berlin/München 2016; http://www.die-medienanstalten.de/publikationen/medienkonvergenzmonitor.html

Dieser Indikator liefert einen empirisch gestützten Schätzwert für die Berechnung der medienübergreifenden Meinungsmacht eines Unternehmens, indem der Marktanteil auf den verschiedenen Medienmärkten mit der Bedeutung des Mediums für die Meinungsbildung gewichtet wird. Für das zweite Halbjahr 2015 haben die medienanstalten die Übersicht über die Medienunternehmen mit dem größten Meinungsbildungsgewicht wieder aktualisiert (siehe Tabelle 2).

Tabelle 2: Anteile der Medienkonzerne am Meinungsmarkt 2. HJ 2015

Deutschland; Rang 1 - 20

Rang Titel MA in %
1 ARD 22,0
2 Bertelsmann SE & Co. KGaA 12,3
3 ProSiebenSat.1 Media 8,3
4 Axel Springer SE 7,9
5 ZDF 7,4
6 Hubert Burda Media 2,8
7 Medien Union/SWMH 2,5
8 Funke Mediengruppe (WAZ) 2,3
9 Bauer Media Group 2,3
10 Tele München Gruppe (TMG) 1,6
11 DuMont Schauberg 1,6
12 United Internet AG 1,6
13 Madsack Mediengruppe 1,5
14 Münchner Zeitungsverlag (MZV) 1,2
15 Ströer 1,1
16 Disney 1,0
17 Augsburger Allgemeine 0,9
18 Frankfurter Allgemeine 0,9
19 Rheinische Post 0,9
20 Holtzbrinck Publishing Group 0,8

Quelle: MedienVielfaltsMonitor, Ergebnisse 2. Halbjahr 2015; Berlin/München 2016

Dieser Indikator stellt eine pragmatische Antwort auf die skizzierte Herausforderung für die Medienpolitik dar, dass sich die Feststellung vorherrschender Meinungsmacht kaum mehr allein am Fernsehen festmachen lässt. Für die praktische Verwendung bei konkreten Entscheidungen über Zusammenschlüsse zwischen Medienunternehmen kann dieser Ansatz überaus hilfreich sein. Allerdings verbleibt er zwangsläufig auf einer sehr abstrakten Ebene: Die vielfältigen Formen der Einflussnahme von Medien auf die Meinungsbildung werden in einem einzigen Indikator verdichtet. Daher lohnt es sich, die verschiedenen Formen der möglichen Einflussnahme von Medien auf die Meinungsbildung differenzierter zu betrachten.


Fußnoten

1.
Siehe Göttlich 2002, S. 194.
2.
BVerfGE 73, 118 (159).
3.
Vgl. Kek: http://www.kek-online.de/medienkonzentration/zuschaueranteile.html#c4337
4.
Vgl. KEK-Pressemitteilung 01/2006 zur 106. Sitzung der KEK.
5.
BVerwG MMR 2015, 67, 68.
6.
BVerfGE 12, 205, 261 – 1. Rundfunkentscheidung.
7.
Vgl. BVerfGE 90, 60 (87).
8.
Schulz, W.; Dankert, K. (2016): Die Macht der Informationsintermediäre - Erscheinungsformen, Strukturen, Regulierungsoptionen. Bonn: Friedrich-Ebert-Stiftung
9.
Vgl. Christian Meier: Die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im digitalen Zeitalter.