Menschen auf der sog. Windrose, Mosaik im Eingangsbereich des Padrão dos Descobrimentos (Denkmal der Entdeckungen) im Stadtteil Belém in Lissabon.

14.5.2018 | Von:
Marianne Haase

Binnenmigration in der Europäischen Union

Die Personenfreizügigkeit zählt zu den Grundfreiheiten der Europäischen Union. Sie eröffnet Unionsbürgern uneingeschränkte Migrationsmöglichkeiten innerhalb des EU-Raums. Dennoch macht nur ein kleiner Teil der EU-Bürger von diesem Recht Gerbrauch.

Monique ter Steege aus den Niederlanden lebt seit 31 Jahren in Deutschland.Monique ter Steege aus den Niederlanden lebt seit 31 Jahren in Deutschland. (© Susanne Tessa Müller)

Unter Binnenmigration in der Europäischen Union (EU) werden permanente, temporäre oder zirkuläre Wanderungsbewegungen von Unionsbürgerinnen und -bürgern auf Basis der ihnen verbürgten Freizügigkeitsrechte verstanden. Was diese Rechte betrifft, genießen Bürger und Bürgerinnen europäischer Mitgliedstaaten ein Privileg gegenüber Personen aus Nicht-EU-Ländern. EU-Bürgerinnen und -bürger können nahezu unbemerkt Grenzen zwischen einzelnen Mitgliedstaaten wegen fehlender Grenzkontrollen überschreiten, innereuropäisch ohne Ausweiskontrollen von einem Land ins andere fliegen, Teile des Studiums im Rahmen des Erasmus+-Programms an einer Universität in einem anderen Mitgliedstaat absolvieren und vor allem im europäischen Ausland Arbeit aufnehmen. Die innereuropäische Freizügigkeit stellt neben der Freiheit der Waren, der Finanzen und der Dienstleistungen eine der vier Grundfreiheiten dar und hat sich seit der Frühzeit der Europäischen Gemeinschaft (EG) schrittweise zu dem entwickelt, was sie heute ist. Diese Entwicklung des europäischen Freizügigkeitsregimes kann jedoch noch nicht als abgeschlossen gelten.

Schritt für Schritt zu einem Freizügigkeitsregime innerhalb der Europäischen Union

Auf dem Weg zu seiner Verwirklichung gibt es mehrere Meilensteine in der Entwicklung des Freizügigkeitsregimes: Bereits 1968 wurde in der EWG-Verordnung Nr. 1612/68 über die Freizügigkeit von Arbeitskräften innerhalb der EG das Ziel formuliert, jede Diskriminierung von Arbeitnehmern der Mitgliedstaaten mit Blick auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen abzuschaffen. Ein weiterer bedeutender Schritt war die Einführung der Unionsbürgerschaft durch den Vertrag von Maastricht im Jahr 1993, welche die Binnenmigration und -mobilität über die Arbeitnehmerinnen und -nehmer hinaus auf alle Unionsbürgerinnen und -bürger erweiterte. So räumt beispielsweise die Richtlinie 93/96/EWG vom Oktober 1993 Studierenden ein Aufenthaltsrecht in anderen EU-Staaten ein. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) im Jahr 2009 ist das Freizügigkeitsrecht für Unionsbürger in das Primärrecht der EU, also den Regelungen über ihre Funktionsweise, übergegangen. Im AEUV sind die Freizügigkeitsrechte für Arbeitnehmer (Artikel 45), das freie Niederlassungsrecht in der Union (Artikel 49) sowie die Dienstleistungsfreiheit (Artikel 56) festgelegt. Eine spanische Fachkraft kann demnach z.B. eine handwerkliche Dienstleistung in Deutschland erbringen, obwohl er oder sie weiterhin in Spanien lebt.


Weitere Meilensteine waren die Festlegung von Aufenthaltsrechten für mitziehende Familienmitglieder (Verordnung 492/2011) sowie die sogenannte Freizügigkeitsrichtlinie (2004/38/EU) vom April 2004. Letztere bestimmt die Umsetzung des Freizügigkeitsregimes in den mitgliedstaatlichen Gesetzen. In Deutschland ist dies das Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU).

Auch Migranten aus Drittstaaten können unter bestimmten Umständen in den Genuss der Freizügigkeitsrechte kommen. Dies betrifft etwa Hochqualifizierte mit der Blauen Karte EU, Beschäftigte unter der Entsenderichtlinie oder Studierende. Sie profitieren weitgehend von den Regelungen innerhalb des europäischen Freizügigkeitsregimes, zum Teil allerdings erst nach Wartefristen oder auf Antrag (Müller 2013).

Warum migriert wer innerhalb der Europäischen Union?

Die Gründe für Migration sind vielfältig. Der klassischen sozialwissenschaftlichen Migrationsforschung zufolge rufen vornehmlich ökonomische Unterschiede (z.B. Lohnunterschiede) zwischen einzelnen Ländern und Regionen Wanderungsbewegungen von Menschen hervor – die sogenannten push- und pull-Faktoren. Für die Wahl eines Ziellandes entscheiden zudem weitere Aspekte: persönliche Bindungen in ein bestimmtes Land, niedrige Sprachbarrieren, ein Jobangebot, Möglichkeiten der Erwerbstätigkeit für mitziehende Partnerinnen und Partner etc. (Haug/Sauer 2006). Das gilt grundsätzlich auch für EU-Binnenmigranten, die sich in folgende Gruppen einteilen lassen:
  • Arbeitnehmerinnen und -nehmer
  • Studierende und Auszubildende
  • Nichterwerbstätige wie Arbeitslose oder Rentner
  • Mitziehende Familienangehörige
Von diesen stellen Arbeitnehmerinnen und -nehmer neben den mitziehenden Familienmitgliedern die größte Gruppe. Studierende und Auszubildende spielen eine im Vergleich hierzu noch eher geringe Rolle.

Zwei Pendler aus Süditalien in ihrer Küche in Liechtenstein.Zwei Pendler aus Süditalien in ihrer Küche in Liechtenstein. Nicht alle EU-Bürger sind gleichermaßen mobil, viele bleiben nur für eine begrenzte Zeit im EU-Ausland oder, wie hier, in Liechtenstein, das Teil des Europäischen Binnenmarktes ist.


Mobilitätsquote nach LändernMobilitätsquote nach Ländern (PDF-Icon PDF zum Download) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Nicht alle EU-Bürger sind gleichermaßen mobil, so zeigen sich anhand der Staatsangehörigkeit deutliche Unterschiede: Insbesondere in Rumänien, Portugal und Litauen weist die Bevölkerung im arbeitsfähigen Alter hohe Mobilitätsraten auf. Deutsche sind dagegen laut Statistik weit weniger mobil. Diese Wanderungsbewegungen sind in einem hohen Maße temporärer Natur, d.h. die Menschen bleiben nur für eine begrenzte Zeit im EU-Ausland, kehren dann zurück oder ziehen in einen anderen Mitgliedstaat weiter. Dank unbeschränkter Migrationsmöglichkeiten für EU-Bürger können sie somit flexibel entscheiden, ob sie (ggfs. erneut) migrieren.

Im Vergleich zum gesamten Migrationsgeschehen innerhalb der EU übersteigt die Zahl der Drittstaatsangehörigen weiterhin die der EU-Binnenmigranten. Im Jahr 2015 lebten rund 21 Millionen Drittstaatsangehörige dauerhaft in der EU, während nur knapp 17 Millionen EU-Bürger in einem anderen Mitglied- als ihrem Herkunftsland gemeldet waren (Eurostat 2016). Mit Blick auf Zuzüge wurde im Jahr 2012 erstmals eine Balance zwischen drittstaatlicher Zuwanderung und dem Wanderungsgeschehen innerhalb der EU verzeichnet. Darin zeigt sich auch eine hohe Anpassungsfähigkeit und Flexibilität der Binnenmigration z.B. an sich verschlechternde Bedingungen auf den heimischen Arbeitsmärkten, denn sie erfolgte in steigen-dem Maße angesichts der zu der Zeit herrschenden Finanz- und Wirtschaftskrise (OECD 2014). All diese quantitativen Angaben stehen unter dem Vorbehalt, dass insbesondere die Binnenmigration von EU-Bürgern statistisch nur schwer erfassbar ist.

Konjunkturzyklen der Binnenmigration

Die Binnenmigration hat sich nicht nur in ihrer rechtlichen Ausprägung verändert. Es lassen sich auch unterschiedliche Phasen identifizieren, innerhalb derer typische Muster der Binnenmigration auftreten. Sie resultieren im Wesentlichen aus push-Faktoren (z.B. Situation auf den Arbeitsmärkten der Herkunftsregionen), deutlich aber auch aus Zuwanderungsregelungen in den potenziellen Aufnahmeländern: So kam es beispielsweise in Folge der EU-Beitritte der ostmitteleuroäischen Staaten im Jahr 2004 zu größeren Migrationsbewegungen insbesondere in Länder (Polen, UK, EU), die den Zugang nicht begrenzt hatten (Benton/Petrovic 2013). Andere Staaten wie Deutschland setzten bei EU-Erweiterungen für die neuen Mitgliedstaaten Übergangsregelungen ein, die die Freizügigkeit der neuen EU-Bürger begrenzten.

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Abkürzungen – Was verbirgt sich dahinter?

EU-15: alle Staaten, die vor der Erweiterung 2004 zur EU gehörten: Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Italien, Irland, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Schweden, Spanien
EU-10: alle Staaten, die 2004 der EU beitraten: Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn, Zypern
EU-8: alle EU-10-Staaten außer Malta und Zypern
EU-2: Bulgarien und Rumänien (Beitritt: 2007)
EU-25: EU-15 + EU-10
EU-27: alle derzeitigen Mitgliedsländer der EU (Stand: Januar 2013)

Zunehmende Binnenmigration tritt üblicherweise auch im Kontext von Wirtschafts- und Finanzkrisen, beispielsweise aus krisenbetroffenen Mitgliedstaaten im Süden Europas, auf. Dabei fand nach 2007 eine Umleitung der vorherigen Ost-West-Bewegungen in Richtung Süd-Nord statt. Insbesondere der Binnenmigration aus den südosteuropäischen Staaten wurde in besonders attraktiven Aufnahmeländern wie Deutschland oder Großbritannien von Teilen der Politik und der Bevölkerung auch mit Abwehr und Ängsten vor "Zuwanderung in die Sozialsysteme" begegnet – ohne dabei den positiven Saldo der neuen Beitragszahler zu berücksichtigen. Zukünftig könnte die Binnenmigration wegen der demographischen Entwicklung sowie zunehmender wirtschaftlicher Anpassungsprozesse innerhalb der EU wieder abnehmen (Barslund/Busse/Schwarzwälder 2015). Dies liefe allerdings den politischen Zielen und arbeitsmarktpolitischen Notwendigkeiten einer dynamischen Binnenmigration entgegen.

Binnenmigration im "echten europäischen Arbeitsmarkt"?

Zudem zeigen sich im Freizügigkeitsraum der EU trotz grundsätzlicher Rechte faktische Mobilitätsbarrieren, z.B. Diskriminierung von EU-Binnenmigranten, Unkenntnis über Rechte von EU-Migranten (Ramboll 2011), Sprachbarrieren, mangelhafte Berufsanerkennungsverfahren (Martín/Venturi 2015) und daraus resultierende "Überqualifizierung" bei Binnenmigranten (OECD/Europäische Union 2014) etc.

Die Europäische Binnenmigration ist also noch ausbaufähig, indem Barrieren für Mobilität aus dem Weg geräumt werden. Im Folgenden werden einige solcher Ansätze aufgeführt, denen es allerdings noch an Bekanntheit bei den Zielgruppen mangelt:
  • "EURopean Employment Services" (EURES), ein Netzwerk aller Arbeitsverwaltungen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft inklusive der Schweiz, strebt eine tiefere Integration der europäischen Arbeitsmärkte an. So soll eine Datenbank mit offenen Stellenangeboten und eingestellten Lebensläufen von Arbeitssuchenden aus der EWG ein intra-europäisches 'Matching' von Stellengesuchen und -angeboten ermöglichen. Zudem beraten EURES-Berater der nationalen Arbeitsverwaltungen migrationsbereite Arbeitssuchende auch individuell. Die Leistungsfähigkeit von "EURES" wird allerdings skeptisch beurteilt, etwa weil der Pool an freien Stellen und Lebensläufen bislang unvollständig ist (Barslund/Busse/Schwarzwälder 2015; Europäische Kommission 2014).

  • SOLVIT ist ein Netzwerk nationaler Verwaltungen, das schnell und informell Lösungen für Einzelpersonen und Unternehmen bei der Ausübung ihrer Rechte im Binnenmarkt herbeiführen soll, z.B. wenn Berufsqualifikationen in einem anderen europäischen Land nicht anerkannt werden.

  • Zentral ist der Schutz von EU-Binnenmigranten vor Ausbeutung am Arbeitsplatz, wovon besonders "second-class EU citizens" (Ramboll 2011: V) aus den EU8-Ländern in Branchen wie dem Baugewerbe oder der Pflege betroffen sind. Dazu haben unterschiedliche Akteure Beratungsstellen geschaffen, z.B. in Deutschland die Fachberatung "Faire Mobilität" des Deutschen Gewerkschaftsbundes.

  • Erfahrungen aus der Ost-West- und Nord-Süd-Migration haben gezeigt, dass besonders die Vorintegration noch vor der Ausreise im Herkunftsland zentral für Migrations- und Integrationschancen ist. Europäische und nationale Fördergelder werden verfügbar gemacht, um eine bessere Mobilität von Auszubildenden und Studierenden z.B. durch Sprachkurse noch im Herkunftsland sowie Optimierungen von Berufsanerkennungsverfahren und Arbeitsvermittlungsprozessen zu gewährleisten.
Zum Abbau dieser und weiterer Mobilitätsbarrieren verabschiedeten der Europäische Rat und das Europäische Parlament eine Verordnung zur Verbesserung von EURES, den Zugang von Arbeitnehmern zu mobilitätsfördernden Diensten und die weitere Integration der Arbeitsmärkte (Verordnung (EU) 2016/589). Ebenso sollen die Freizügigkeitsrechte binnenmigrierender Drittstaatsangehöriger gestärkt werden. Notwendige Schritte zu einem "echten" europäischen Arbeitsmarkt, innerhalb dessen die Arbeitnehmerfreizügigkeit zunehmend zur Normalität wird, stehen folglich noch an, um Binnenmigration für mehr EU-Bürger zu einer realisierbaren und vielversprechenden Option werden zu lassen.

Dieser Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Meinung der Autorin wieder.

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Autor: Marianne Haase für bpb.de
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