Koffer

22.5.2014 | Von:
Kees Groenendijk

Politische Rechte und das Kommunalwahlrecht von EU-Staatsangehörigen, die in einem anderen Mitgliedstaat leben

Das Wahlrecht ist ein wichtiges politisches Recht, weil es Zugang zur Bildung politischer Macht verschafft. Für Zuwanderer hat es eine hohe symbolische Bedeutung: Es ist ein Zeichen dafür, dass sie als gleichwertige Mitglieder der civitas (Bürgerschaft) angesehen werden und somit zur Teilnahme an gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen berechtigt sind.

Katarzyna Werth von der deutsch-polnischen Initiative Pomeraniak. Bei den Kommunalwahlen in Mecklenburg-Vorpommern 2009 standen erstmals drei polnische Bürger zur Wahl.Katarzyna Werth von der deutsch-polnischen Initiative Pomeraniak. Bei den Kommunalwahlen in Mecklenburg-Vorpommern 2009 standen erstmals drei polnische Bürger zur Wahl. (© picture-alliance/ ZB)

Politische Rechte

Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag), unterzeichnet 1957, garantierte Bürgern aus EU-Staaten, die in einem anderen Mitgliedsland lebten, keine politischen Rechte.[1] Im Gegenteil: Der Vertrag besagte, dass die im EWG-Vertrag festgelegten Regelungen zur Arbeitnehmerfreizügigkeit im öffentlichen Dienst nicht galten. 1968 wurde Arbeitnehmern aus Mitgliedstaaten das Recht auf gleichberechtigte Mitgliedschaft in Gewerkschaften und die Teilnahme an Gewerkschaftswahlen zugesprochen. Sie durften bei Betriebsratswahlen kandidieren, waren aber weiterhin von Ämtern in öffentlich-rechtlichen Arbeitnehmervertretungen ausgeschlossen. Das Recht, als Gewerkschaftsfunktionär gewählt zu werden, wurde 1976 gewährt. Erst 15 Jahre später wurde ihnen auch das Recht zu gesprochen, ein Amt in öffentlich-rechtlichen Einrichtungen der Arbeitnehmervertretung zu bekleiden.[2]

1975 beschloss der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in einem seiner ersten Urteile zur Arbeitnehmerfreizügigkeit, dass die französischen Behörden das Recht der freien Wohnortwahl eines italienischen Arbeiters nicht aufgrund seiner politischen Aktivitäten während der Parlamentswahlen und seiner Teilnahme an einer Demonstration im Jahr 1968 einschränken durften.[3] Politische Aktivitäten von ausländischen Staatsangehörigen wurden zu der Zeit noch als negativ oder sogar gefährlich wahrgenommen.

Die Möglichkeiten des Ausschlusses von EU-Staatsangehörigen im öffentlichen Dienst wurden nach 1980 durch den beharrlichen Einsatz der Kommission und der allmählichen Entwicklung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs deutlich eingeschränkt. Schließlich galt der Ausschluss von EU-Staatsangehörigen nur noch für solche Stellen, die eine direkte oder indirekte Mitwirkung an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse oder Verpflichtungen zur Wahrung der allgemeinen Interessen des Staates oder sonstiger öffentlicher Einrichtungen beinhalteten und daher eine spezielle Treueverpflichtung gegenüber dem Staat voraussetzen.[4]

Kommunales Wahlrecht

Mitte der 1970er Jahre begannen verschiedene Europäische Institutionen darüber nachzudenken, EU-Staatsangehörigen, die von der Arbeitnehmerfreizügigkeit Gebrauch machten und in einem anderen Mitgliedsland lebten, das Recht der Teilnahme an Wahlen auf kommunaler Ebene zuzusprechen. Diese Überlegungen beruhten auf zwei Hauptideen: zum einen der Idee der Einführung einer Unionsbürgerschaft und zum anderen Italiens Wunsch, die Rechte seiner Staatsbürger zu stärken, die in einem anderen Mitgliedstaat lebten. 1977 verfasste ein italienisches Mitglied des Europäischen Parlaments den ersten Bericht des Parlaments zur EU-Staatsbürgerschaft.[5] Doch es sollte noch bis 1992 dauern, bis sich die die Mitgliedstaaten im Vertrag von Maastricht auf die Einführung der Unionsbürgerschaft einigen konnten und damit einen zusätzlichen rechtlichen Status für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten ins Leben riefen. Der Vertrag garantierte Unionsbürgern, die in einem anderen Mitgliedstaat lebten, auch das aktive und passive Wahlrecht auf kommunaler Ebene zu denselben Bedingungen, die auch für Staatsangehörige des jeweiligen Staates galten, in dem sie ihren Wohnsitz hatten.

Detaillierte Bestimmungen zur Ausübung des Wahlrechts legte die EG-Richtlinie 94/80 von 1994 fest.[6] Sie besagt, dass für Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten dieselben Wohnsitzvoraussetzungen für die Teilnahme an Kommunalwahlen gelten wie für eigene Staatsangehörige.

Der Lissabon-Vertrag, der 2009 in Kraft trat, bekräftigte in Artikel 20 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) die Rechte zur Wahlteilnahme im Rahmen der dort festgeschriebenen Rechte von Unionsbürgern. In Artikel 20 Absatz 2 heißt es: Unionsbürger haben "in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament und bei den Kommunalwahlen, wobei für sie dieselben Bedingungen gelten wie für die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats". Eine fast identische Garantie des aktiven und passiven Kommunalwahlrechts findet sich auch in Artikel 40 der EU-Grundrechtecharta.

Gleiche Rechte in Bezug auf die aktive und passive Wahlteilnahme bedeuten nicht nur Gleichberechtigung am Wahltag, sondern auch in der Vorbereitung der Kandidatenlisten durch die Parteien sowie im Rahmen anderer politischer Aktivitäten, die mit den Wahlen in Zusammenhang stehen, wie das Recht, Mitglied einer politischen Partei zu sein oder eine solche zu gründen. Die Regelung im deutschen Parteiengesetz, wonach ausländische Staatsangehörige nicht die Mehrheit der Mitglieder oder des Vorstands einer Partei bilden dürfen [7], ist mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung von Unionsbürgern kaum vereinbar. Im April 2014 leitete die Europäische Kommission formelle Vertragsverletzungsverfahren gegen die Tschechische Republik, Lettland und Polen ein, weil diese drei Mitgliedsländer das Recht von Bürgern aus anderen EU-Staaten beschneiden, Mitglied einer politischen Partei zu werden oder eine politische Partei zu gründen.

Nutzen Unionsbürger ihr Wahlrecht?

Es gibt nur wenige Daten dazu, ob Unionsbürger, die in einem anderen Mitgliedstaat der EU leben, ihr Wahlrecht auch tatsächlich nutzen. Wahlen sind geheim. Die Nationalität derjenigen, die ihre Stimme abgeben, wird nicht registriert. Wählerbefragungen (exit polls), Eintragungen in Wählerverzeichnissen und die Zahl der gewählten Ausländer in Gemeinderäten können jedoch Hinweise auf die Wahlteilnahme geben. Von der Kommission in Auftrag gegebene Berichte zur Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts aus den späten 1990er und frühen 2000er Jahren kamen zu dem Schluss, dass Unionsbürger von ihrem kommunalen Wahlrecht in anderen Mitgliedstaaten kaum Gebrauch machten.[8] Die Kommentatoren, unter anderem britische Rechtsprofessoren, machten dafür die potenziellen Wähler verantwortlich, die angeblich nur begrenztes politisches Interesse hätten oder deren primäres Interesse weiterhin dem Herkunftsland gelte.[9] Der Möglichkeit, dass bürokratische Hürden in denjenigen Mitgliedstaaten, in denen die Aufnahme ins Wählerverzeichnis individuell beantragt werden muss, zu einer geringen Wahlteilnahme in diesen Ländern führen könnten, wurde kaum Beachtung geschenkt.

Nach Angaben der Europäischen Kommission lebten 2010 acht Millionen Unionsbürger im wahlberechtigten Alter in einem anderen EU-Mitgliedsland. In 14 Mitgliedstaaten erfolgt die Aufnahme ins Wählerverzeichnis automatisch mit der Anmeldung beim kommunalen Einwohnermeldeamt. In Spanien, wo eine separate Registrierung im Wählerverzeichnis immer noch vorausgesetzt wird, meldeten sich 50 Prozent der im Land lebenden nicht-spanischen EU-Bürger im Wählerverzeichnis an, nachdem sie von den Behörden einen individuellen Brief erhalten hatten, der sie über diese Voraussetzung für die Wahlteilnahme informierte. Ein beachtlicher Teil der EU-Migranten war also an der Ausübung seines Wahlrechts interessiert, nachdem er diese Informationen erhalten hatte und administrative Hürden aus dem Weg geräumt waren. In einigen anderen Mitgliedstaaten, die ebenfalls eine individuelle Anmeldung im Wählerverzeichnis vorsehen, wie Zypern, Griechenland, Italien und Portugal, liegt der Anteil der im Land lebenden EU-Staatsangehörigen, die sich im Wählerverzeichnis haben eintragen lassen, bei weniger als 10 Prozent. In Belgien lag er 2012 etwas über 18 Prozent. Im selben Jahr berichtete die Europäische Kommission, dass in Frankreich ein Drittel der Bürger anderer EU-Staaten, die bei den Kommunalwahlen kandidierten, auch gewählt worden war; in Schweden waren es ein Fünftel. In Österreich, Luxemburg und Spanien wurde ebenfalls eine signifikante Zahl von Bürgern aus anderen Mitgliedstaaten in die Gemeinderäte gewählt.[10]

Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers "Wahlrecht und politische Partizipation von Migranten in Europa".

Fußnoten

1.
Für die früheren Jahrzehnte siehe van den Berghe (1982), Kapitel 1, 2 und 8.
2.
EuGH 4. Juli 1991, C-213/90 (ASTI I), [1991] Slg. I-3507 und EuGH 18. Mai 1994, C-118/92 (ASTI II) [1994] Slg. I-1891.
3.
EuGH 28.10.1975, 36/75, (Rutili), [1975] Slg., S. 1219. EuGH 30. September 2003 C-405/01 (Colegio de Oficiales) [2003] Slg. I-10391 und EuGH 29. Oktober 1987 C-114/97 (Kommision/Spanien) [1998] Slg. I-6717.
4.
EuGH 30. September 2003 C-405/01 (Colegio de Oficiales) [2003] Slg. I-10391 und EuGH 29. Oktober 1987 C-114/97 (Kommission/Spanien) [1998] Slg. I-6717.
5.
Siehe den Bericht des Europäischen Parlaments vom 25. Oktober 1977, PE 45.833 endg., verfasst von MEP Scelba und Beilage 7/75 Bulletin der EG "Europa für die Bürger".
6.
ABl. 1994 L 368/38; für den Vorschlag der Kommission siehe ABl. 1994 C 105.
7.
§ 2 III Nr. 1 PartG www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/pg_pdf.pdf
8.
KOM(2001)506 und KOM(2002)260.
9.
Chalmers et al. (2006), S. 575.
10.
KOM(2012)99.
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Autor: Kees Groenendijk für bpb.de
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