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29.5.2015 | Von:
Marcus Engler
Jan Schneider

Asylrecht, Flüchtlingspolitik und humanitäre Zuwanderung in der Bundesrepublik

Die 1951 unterzeichnete und 1954 in Kraft getretene Genfer Flüchtlingskonvention und das ergänzende Protokoll aus dem Jahr 1967 bilden die Grundlagen des internationalen Flüchtlingsrechts. In diesem Rahmen entwickeln Nationalstaaten eigene Formen des Flüchtlingsschutzes. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde in der Bundesrepublik Deutschland zunächst ein generöses Asylrecht etabliert, das in der Folge aber zunehmend eingeschränkt wurde - insbesondere durch den "Asylkompromiss" 1992/1993.

August 1995: Asylsuchende Sudanesen in ihrer Unterkunft auf dem Frankfurter Flughafen.Asylsuchende im Frankfurter Flughafen 1995. Mit dem Asylkompromiss konnten Asylanträge in einem Eilverfahren im Flughafen Transitbereich durchgeführt werden. (© picture-alliance/dpa)

Parallel zum internationalen Flüchtlingsrecht entwickelte sich in West-Deutschland unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg ein im internationalen Vergleich weit gefasstes Asylrecht. Damit markierte der Parlamentarische Rat einen bewussten Bruch mit der nationalsozialistischen Vergangenheit, die millionenfach zu Tod, Flucht und Vertreibung geführt hatte.[1] Das Asylrecht wurde 1949 in der Verfassung verankert; in Artikel 16 des bundesdeutschen Grundgesetzes stand bis 1993 ohne Einschränkung der Satz: "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht".

Entwicklung der humanitären Zuwanderung nach Deutschland

Die Kriegs- und unmittelbare Nachkriegszeit war geprägt von umfangreichen Fluchtbewegungen in Deutschland und ganz Europa. Nach Kriegsende befanden sich rund 9 Millionen Displaced Persons, Überlebende des nationalsozialistischen Arbeits-, Konzentrations- und Vernichtungslagersystems, die 20 Nationalitäten entstammten, auf deutschem Boden. In die vier Besatzungszonen Deutschlands flohen 12,5 Millionen Deutsche aus den Ostgebieten oder den deutschen Minderheitengebieten in Ost-, Südost- und Osteuropa oder wurden von dort bis 1949 vertrieben. Im Zeitraum 1949 bis zum Mauerbau 1961 kamen mindestens 2,7 Millionen Zuwanderer aus der DDR in die Bundesrepublik.

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Vietnamesische Boatpeople

Große öffentliche Aufmerksamkeit erhielt Ende der 1970er Jahre die Aufnahme sogenannter Boatpeople, die unter oft dramatischen Fluchtumständen überwiegend aus Vietnam, aber auch aus Laos und Kambodscha kamen. Unter dem Begriff Boatpeople versteht man Personen, die häufig mit hochseeuntauglichen kleineren Booten versuchen aus ihren Herkunftsländern (oder von Transitländern aus) über den Seeweg in andere Länder zu fliehen. Zwischen 1978 und 1986 nahm die Bundesrepublik knapp 40.000 vietnamesische Flüchtlinge auf, von denen ein großer Teil über das Südchinesische Meer geflohen war. Teilweise wurden diese mit vom Staat gecharterten Maschinen eingeflogen, zum Teil auch auf Schiffen bis nach Deutschland gebracht.* Das von einem eigens aus diesem Anlass gegründeten Verein gecharterte Schiff "Cap Anamur" rettete etwas mehr als 10.000 Flüchtlinge. Diese vietnamesischen Flüchtlinge mussten kein Asylverfahren durchlaufen, sondern erhielten einen gesonderten Status als sogenannte "Kontingentflüchtlinge", der ein Recht zum dauerhaften Aufenthalt sowie eine Arbeitserlaubnis beinhaltete. Rechtliche Grundlage war das 1980 aus diesem Anlass verabschiedete "Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge" (HumHAG, auch als Kontingentflüchtlingsgesetz bezeichnet).

* Kleinschmidt (2013).
Bis Ende der 1970er Jahre hatte es sich bei den Asylantragstellern überwiegend um politische Flüchtlinge aus Staaten des Ostblocks gehandelt, von denen die große Mehrzahl als Asylberechtigte anerkannt worden war. Zu einem ersten Höhepunkt bei den Flüchtlingszahlen kam es in den Jahren 1979-1981, als insgesamt ca. 200.000 Asylanträge in der Bundesrepublik gestellt wurden (vgl. Abb.1). Fluchtauslösend waren v.a. der Militärputsch in der Türkei und die Verhängung des Kriegsrechts in Polen.[2] Mitte der 1980er Jahre stieg die Zahl der Asylanträge erneut deutlich an. Viele Flüchtlinge waren damals Tamilen aus Sri Lanka oder Kurden aus der Türkei, dem Iran und Irak. Die steigenden Antragszahlen führten in den 1980er Jahren – noch in der alten Bundesrepublik – zu Debatten um den vermeintlichen "Asylmissbrauch durch Wirtschaftsflüchtlinge" und zu vereinzelten ausländerfeindlichen Übergriffen.

Bereits ab Ende der 1970er Jahre versuchten Bund und Länder, durch Steuerungsmaßnahmen und Beschleunigungsgesetze auf die steigenden Antragszahlen und den Verfahrensstau einzuwirken. So wurde z. B. der Instanzenweg gegen negative Asylentscheidungen erschwert, für einige der Hauptherkunftsländer eine Visapflicht eingeführt, ein Arbeitsverbot für die ersten zwölf Monate des Asylverfahrens verordnet und Sozialleistungen durch Einführung des Sachleistungsprinzips gekürzt. Auch die Unterbringung in Sammelunterkünften und die Einführung der Residenzpflicht dienten letztlich dem Ziel, die Bundesrepublik als Asylstaat unattraktiver zu machen. Dennoch stieg die Zahl der Asylanträge ab 1988, als 103.100 Asylanträge gestellt wurden, sprunghaft an. Die Anerkennungsquoten sanken jedoch, z.T. bedingt durch die restriktivere Rechtsauslegung, auf unter zehn Prozent. Dennoch blieben viele abgelehnte Asylbewerber oder Flüchtlinge, die keinen Asylantrag gestellt hatten, im Lande, da sie aufgrund von internationalen menschenrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik oder fehlender Identitätsdokumente nicht abgeschoben werden konnten (sogenannte de-facto Flüchtlinge). Dieser Widerspruch gab dem politischen Streit um die Asylpolitik zusätzlichen Zündstoff.[3]

Abb. 1 Asylanträge in Deutschland 1973 - 2014Abb. 1 Asylanträge in Deutschland 1973 - 2014 (© bpb)
Nach der Öffnung des Eisernen Vorhangs stiegen die Asylzahlen weiter an und erreichten 1992 mit 438.200 Asylanträgen ihren bis heute nicht mehr erreichten Höhepunkt. Damals wurden rund drei Viertel aller Asylanträge in der EU in Deutschland gestellt. Besonders viele Flüchtlinge kamen Anfang der 1990er Jahre aus Rumänien und Jugoslawien. Allein aus dem zerfallenden Jugoslawien kamen rund 350.000 Bürgerkriegsflüchtlinge nach Deutschland, nicht zuletzt aufgrund bereits bestehender Netzwerke zu Einwanderern, die als "Gastarbeiter" in den 1960er und 1970er Jahren gekommen waren. Einige stellten einen Asylantrag, die Mehrzahl wurde lediglich geduldet.[4] Die politische Debatte – auch im Kontext hoher Zuzugszahlen von Aussiedlern – spitzte sich immer mehr zu. In den frühen 1990er Jahren kam es sowohl in den alten als auch den neuen Bundesländern vermehrt zu ausländerfeindlichen und gewalttätigen Übergriffen (z.B. in Solingen, Mölln, Hoyerswerda, Rostock-Lichtenhagen) mit zahlreichen Todesfällen.

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Jüdische Kontingentflüchtlinge

Eine spezielle Zuwanderergruppe, die in Deutschland ab den frühen 1990er Jahren aus humanitären Gründen aufgenommen wurde, waren jüdische Kontingentflüchtlinge aus der ehemaligen Sowjetunion. Grundlage für die Aufnahme waren Beschlüsse der DDR-Volkskammer und des DDR-Ministerrats kurz vor der Wiedervereinigung, "verfolgten Juden in der DDR Asyl zu gewähren". Mit einem Beschluss der Innenministerkonferenz vom 9. Januar 1991 wurde das Kontingentflüchtlingsgesetz auch auf diese Gruppe angewendet. Die Aufnahme erfolgt ohne zahlenmäßige und zeitliche Begrenzung aufgrund von Einzelfallentscheidungen. Sie erhalten einen kollektiv zugebilligten Status, der annähernd demjenigen von anerkannten Asylberechtigten entspricht. Bis Ende 2013 kamen rund 215.000 Personen nach Deutschland.*

* BAMF (2015b), S.114.

Einschränkung des grundgesetzlichen Schutzversprechens: Der "Asylkompromiss"

Vor dem Hintergrund dieser aufgeheizten Debatten und Entwicklungen einigten sich SPD, FDP und Unionsparteien Anfang Dezember 1992 auf eine grundlegende und restriktive Reform des deutschen Asylrechts, den sogenannten Asylkompromiss. Vertreter von CDU und CSU hatten bereits seit Mitte der 1980er Jahre darauf gedrängt, das im Grundgesetz verankerte Asylrecht einzuschränken; SPD und FDP hatten ihre Zustimmung zu einer dafür notwendigen parlamentarischen Zweidrittelmehrheit aber verweigert. Am 6. Dezember 1992 wurde indes die erforderliche verfassungsändernde Mehrheit durch einen Parteienkompromiss gesichert, so dass wenige Monate später per Bundestagsbeschluss das Asylrecht deutlich eingeschränkt wurde. Fortan erschwerten insbesondere die Einführung der Konzepte der "sicheren Drittstaaten" und der "sicheren Herkunftsstaaten" die Beantragung von Asyl in Deutschland (siehe Infobox Sichere Drittstaaten und sichere Herkunftsstaaten). Daneben führte der Asylkompromiss das sogenannte Flughafenverfahren ein, bei dem Asylanträge in einem Eilverfahren im Transitbereich von Flughäfen durchgeführt werden können (§ 18a AsylVfG). Darüber hinaus wurde mit der Einführung des Asylbewerberleistungsgesetzes ein eigenständiges Sozialleistungssystem mit deutlich verringertem Leistungsniveau für den Asylbereich geschaffen.[5]

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Sichere Drittstaaten und sichere Herkunftsstaaten

Sichere Drittstaaten sind gemäß deutschem Recht Staaten, in denen die Einhaltung der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention sichergestellt ist. In diese Staaten können Asylbewerber ohne Prüfung ihres Antrags zurückgeschoben werden (§ 26a AsylVfG). Neben den EU-Mitgliedstaaten sind dies derzeit Norwegen und die Schweiz. Da Deutschland von sicheren Drittstaaten umgeben ist, bleibt Schutzsuchenden nur die Einreise auf dem Luft- oder Seeweg bzw. ein illegaler Grenzübertritt.

Sichere Herkunftsstaaten sind Staaten, bei denen die grundsätzliche Vermutung besteht, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet (§ 29a AsylVfG). Sichere Herkunftsstaaten sind derzeit die Mitgliedstaaten der EU, Ghana, Senegal, Serbien, Mazedonien sowie Bosnien und Herzegowina. Für Antragsteller aus diesen Staaten kommt ein vereinfachtes und schnelleres Asylverfahren mit eingeschränkten Rechtsmitteln zur Anwendung. Bundestag und Bundesrat beschließen, welche Staaten in die Liste aufgenommen werden.
Die Einschränkungen des Asylrechts traten am 1.7.1993 in Kraft. Bereits in der zweiten Jahreshälfte 1993 ging die Zahl der Neuanträge deutlich zurück. Sie verblieben noch einige Jahre auf einem Niveau von über 100.000, sanken dann aber – auch vor dem Hintergrund nachlassender Konflikte in Europa – kontinuierlich bis zu einem Tiefpunkt im Jahr 2007. Doch nicht nur die absolute Zahl der Asylanträge ging in dieser Zeit zurück, sondern auch der Anteil der EU-weit gestellten Anträge, die auf Deutschland entfielen: Im Jahr 1992 hatte Deutschland über 70 Prozent aller in der Europäischen Gemeinschaft gestellten Asylanträge bearbeitet, im Jahr 2000 waren es nur noch 20 Prozent.[6] Andere europäische Staaten nahmen nun wesentlich mehr Asylbewerber auf als Deutschland. Der Asylkompromiss wirkte sich somit auch auf andere EU-Staaten aus, gleichzeitig versuchte die Bundesregierung, die wesentlichen Komponenten des restriktiveren deutschen Asylrechts auch im Gemeinschaftsrecht zu verankern. Daraus resultierte eine immer stärkere Europäisierung der Asylpolitik ab Mitte der 1990er Jahre.

Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.

Fußnoten

1.
Münz/Seifert/Ulrich (1997), S. 45; Herbert (2014), S. 89-90.
2.
Münz/Ulrich/Seifert (1997), S. 46.
3.
Herbert (2003), S. 264-272; Münch (2014), S. 78-79.
4.
Bade/Oltmer (2004).
5.
Der "Asylkompromiss" war zugleich ein "Migrationskompromiss". Denn im Ergebnis der Verhandlungen wurde u. a. auch der Zuzug von Aussiedlern beschränkt und die Einbürgerung erleichtert (Herbert 2003, S. 196ff, 318f; Schimany/Luft 2014).
6.
Schimany (2014), S. 51.
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