Koffer

21.4.2016 | Von:
Gisela Klinkhammer

Medizinische Versorgung von Asylbewerbern in Deutschland

Das Jahr 2015 stand im Zeichen der sogenannten Flüchtlingskrise. Bis Jahresende begehrten mehr als eine Million Menschen in Deutschland Asyl. Die Asylzugangszahlen in den ersten beiden Monaten des Jahres 2016 zeigen, dass sich die Fluchtzuwanderung weiter fortsetzen wird. Die Aufnahme einer so großen Anzahl an Menschen in kurzer Zeit stellt auch das deutsche Gesundheitssystem vor enorme Herausforderungen.

Die Ärztin Carolina Tilgner-Eichhorn (rechts) untersucht einen Bewohner mit der Unterstützung einer Dolmetscherin (Mitte) am 23.10.2015 in der Landesaufnahmebehörde in Bramsche (Niedersachsen).Die Ärztin Carolina Tilgner-Eichhorn untersucht einen Bewohner mit der Unterstützung einer Dolmetscherin in der Landesaufnahmebehörde in Bramsche (Niedersachsen). (© picture-alliance)

Menschen, die in Deutschland Asyl suchen, kommen häufig aus Ländern mit unzureichender Gesundheitsversorgung. Während der Flucht waren sie zusätzlich gesundheitlichen Belastungen ausgesetzt. In Deutschland angekommen, ist die Unterbringungssituation zunächst häufig auch nicht gesundheitsfördernd. Überfüllte Aufnahmeeinrichtungen oder die Unterbringung in unbeheizten Zelten können den körperlichen oder seelischen Zustand der Schutzsuchenden verschlechtern.

Dramatisch ist zum Beispiel nach wie vor die Lage in Berlin. Probleme bereitet dort vor allem die Registrierung durch das zuständige Landesamt für Gesundheit und Soziales. Neuankömmlinge warten teilweise wochenlang vor dem Gebäude auf einen Termin. Die Ärztekammer Berlin fordert, die gesundheitsgefährdenden Zustände der neu ankommenden Flüchtlinge umgehend abzustellen. Dabei ist bundesweit das Engagement der Ärzteschaft groß. Die Präsidenten aller Ärztekammern berichteten auf einer Sitzung der Bundesärztekammer im Herbst 2015 von einer beispiellosen Welle der Hilfsbereitschaft unter den ärztlichen Kollegen. Auch Mediziner im Ruhestand bringen sich ein, um ihre noch praktizierenden Kolleginnen und Kollegen bei der medizinischen Versorgung von Geflüchteten zu unterstützen. Niedergelassene und Klinikärzte machen nach Dienstschluss Überstunden in Erstaufnahmeeinrichtungen, in denen sich die Asylbewerber nach ihrer Ankunft auf übertragbare Krankheiten (inklusive einer Röntgenuntersuchung zum Ausschluss von Tuberkulose) untersuchen lassen müssen. Sollte der Patient akute Beschwerden, wie zum Beispiel Schmerzen oder auch akute Erkrankungszustände bei chronischen Erkrankungen wie Diabetes haben, wird der Asylbewerber zu einem niedergelassenen Arzt geschickt.

Während des Aufenthalts in der Erstaufnahmeeinrichtung ist das jeweilige Bundesland für die medizinische Versorgung zuständig, später dann die Kommunen, auf die die Asylbewerber verteilt werden. Während der ersten 15 Monate ihres Aufenthalts in Deutschland haben Asylbewerber nur einen eingeschränkten Anspruch auf medizinische Leistungen. Diese sind im Asylbewerberleistungsgesetz festgelegt. Demnach haben Asylbewerber nur Anspruch auf die Behandlung akuter Erkrankungen und Schmerzzustände sowie Leistungen für werdende Mütter und Wöchnerinnen. In diesem Rahmen sind Arznei- und Verbandmittel sowie sonstige zur Genesung, Besserung oder Linderung von Krankheiten oder deren Folgen erforderliche Leistungen zu gewähren. Eine Zuzahlungspflicht bei Verordnungen von Arznei-, Verband-, Heil- und Hilfsmitteln besteht nicht. Anders als auf die Behandlung akuter Erkrankungen haben Asylbewerber in der Regel keinen Anspruch auf Psychotherapie, Vorsorgekuren, Rehabilitationsmaßnahmen, Zahnersatz und kieferorthopädische Behandlungen. Diese können nur im Einzelfall nach Begutachtung bewilligt werden. In den meisten Bundesländern können Asylbewerber zudem nicht einfach zum Arzt gehen, sondern benötigen dafür einen Berechtigungs- oder Behandlungsschein, der von der jeweils zuständigen Behörde, zum Beispiel vom Sozialamt, ausgestellt wird. Die Behörde entscheidet darüber, ob eine medizinische Behandlung notwendig erscheint. Da diese Einschätzung zumeist nicht von medizinisch geschultem Fachpersonal vorgenommen wird, besteht die Gefahr, dass notwendige Behandlungen verzögert oder sogar gar nicht vorgenommen werden. Der Deutsche Ärztetag, die Hauptversammlung der Bundesärztekammer, hatte sich in der Vergangenheit wiederholt gegen solche Beschränkungen ausgesprochen.

Im Zuge der Verhandlungen um das Asylbewerberleistungsgesetz wurde überlegt, bundesweit eine elektronische Gesundheitskarte für Asylbewerber einzuführen, um deren Zugang zum Gesundheitssystem zu erleichtern und den Verwaltungsaufwand bei ihrer medizinischen Behandlung zu verringern. Zu einer verpflichtenden flächendeckenden Einführung einer solchen Karte ist es nicht gekommen. Allerdings schafft das am 24. Oktober 2015 in Kraft getretene Gesetz rechtliche Voraussetzungen, die es den Bundesländern erleichtern, eine elektronische Gesundheitskarte für Asylbewerber einzuführen. Demnach werden Krankenkassen verpflichtet, die Behandlung von Empfängern von Gesundheitsleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zu übernehmen und eine Gesundheitskarte für Asylbegehrende auszugeben, wenn sie durch die zuständige Behörde dazu aufgefordert werden. Die Krankenkassen werden dadurch allerdings nicht zusätzlich belastet, weil ihnen die Länder oder Kommunen die anfallenden Kosten für die Behandlung und Verwaltung erstatten. Die Bundesärztekammer begrüßt dieses Vorhaben. Ihr Präsident, Frank Ulrich Montgomery, plädiert für eine flächendeckende Einführung der Karte möglichst bereits bei der Registrierung der Flüchtlinge. In Bremen gibt es eine solche Karte bereits seit 2006, in Hamburg seit Mitte 2012. Als erstes Flächenland beschloss Nordrhein-Westfalen im August 2015 die Einführung der Gesundheitskarte. In Berlin, Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz wurde sie im Januar 2016 eingeführt. Die meisten anderen Bundesländer prüfen derzeit die Einführung der Karte. Bislang haben sich nur Bayern und Sachsen explizit gegen eine Gesundheitskarte für Asylbewerber ausgesprochen.

Hat ein Bundesland die Voraussetzungen für die Einführung der Gesundheitskarte für Asylbewerber geschaffen, sind es dann in der Regel die einzelnen Kommunen, die darüber entscheiden, ob sie den Rahmenverträgen beitreten und Asylbewerbern so einen regulären Zugang zum Gesundheitssystem ermöglichen, wobei in den ersten 15 Monaten ihres Aufenthalts weiterhin der eingeschränkte Leistungskatalog des Asylbewerberleistungsgesetzes gilt. So entsteht innerhalb der Bundesländer ein Flickenteppich unterschiedlicher Regelungen. Das nordrhein-westfälische Gesundheitsministerium erklärte, dass bis Februar 2016 18 Kommunen in NRW den Beitritt zur Rahmenvereinbarung zur Gesundheitskarte für Flüchtlinge erklärt hätten. Weitere Kommunen sollen folgen.

Die Regelung hat nicht zu einem Ausgabenanstieg in den Kommunen geführt, wie viele zunächst befürchtet hatten. Der Städte- und Gemeindebund kritisierte zum Beispiel, dass für viele Kommunen die an die Krankenkassen zu zahlende Verwaltungskostenpauschale von acht Prozent in Höhe der abgerechneten Kosten "nicht akzeptabel" sei. Jedoch zeigen Studien[1], "dass der direkte Zugang zur gesundheitlichen Regelversorgung kostengünstiger und zugleich menschenwürdiger ist", erklärte die Grünen-Gesundheitspolitikerin Maria Klein-Schmeinck. Sie fordert allerdings, dass der Bund zur Entlastung der Kommunen Kosten übernehmen müsse: "Denn in der Tat handelt es sich um eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe."

Handlungsbedarf hinsichtlich der medizinischen Versorgung von Asylbewerbern besteht unter anderem im Bereich der stationären Versorgung. In einem Brief an das Bundesgesundheitsministerium klagte die Deutsche Krankenhausgesellschaft über Probleme der Kliniken bei der Erstattung der Behandlungskosten für Asylbewerber durch die Länder. So sei es problematisch, dass Krankenhäuser Vergütungsabschläge von bis zu 65 Prozent drohen, wenn sie mehr Patienten behandeln, als in dem mit den Krankenkassen ausgehandelten Jahresbudget vorgesehen ist. Diese Grenze ist für viele Häuser wegen der hohen Flüchtlingszuwanderung kaum zu halten.

Die Bundesärztekammer (BÄK) und die Bundespsychotherapeutenkammer (BPtK) haben eine bessere psychotherapeutische und psychiatrische Versorgung von psychisch kranken Asylbewerbern gefordert. Ob ein Flüchtling eine Psychotherapie benötigt, muss den Kammern zufolge von unabhängigen und qualifizierten Gutachtern geprüft werden. Bisher träfen solche Entscheidungen viel zu häufig Sachbearbeiter in den Sozialbehörden oder fachfremde Gutachter. BÄK und BPtK haben deshalb anlässlich der 88. Gesundheitsministerkonferenz im Oktober 2015 ein Modellprojekt vorgelegt, das aus Bundesmitteln finanziert werden soll. Falls eine Psychotherapie angezeigt sei, müsse außerdem der Einsatz von Dolmetschern finanziert werden, fordern sie. Kern des Modellprojekts sind drei aufeinander abgestimmte Module. Das erste Modul sieht den Aufbau eines bundesweiten Dolmetscherpools vor. Dieser könnte von Anbietern geleistet werden, die bereits in der Sprachmittlung tätig sind. Eine Koordinierungsstelle würde die Sprachmittler qualifizieren und zertifizieren, an Ärzte und Psychotherapeuten vermitteln und auch deren Vergütung abwickeln. Als zweites Modul schlagen BÄK und BPtK in jedem Bundesland eine Koordinierungsstelle für die psychotherapeutische Behandlung von Asylbewerbern vor. Diese soll für die Beantragung, Begutachtung, Genehmigung sowie Vergütung von Psychotherapien bei Flüchtlingen zuständig sein. Die Begutachtung, ob die beantragte Psychotherapie angezeigt ist, soll durch einen unabhängigen und qualifizierten Gutachter erfolgen. Die Koordinierungsstelle entscheidet über die Psychotherapie auf Grundlage des Votums des Gutachters. Sie leistet auch die Vergütung der Ärzte und Psychotherapeuten und rechnet die Ausgaben mit der Behörde ab, die gesetzlich die Kosten übernehmen muss.

Ein drittes Modul soll die erforderliche Qualifizierung der Ärzte und Psychotherapeuten sicherstellen. Kompetenzen wie asylrechtliche Kenntnisse sollen durch entsprechende Fortbildungen der Landesärztekammern beziehungsweise Landespsychotherapeutenkammern sichergestellt werden.

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Fußnoten

1.
Siehe zum Beispiel die Studie "Effect of Restricting Access to Health Care on Health Expenditures among Asylum-Seekers and Refugees: A Quasi-Experimental Study in Germany, 1994-2013" von Kayvan Bozorgmehr und Oliver Razum (2015): http://journals.plos.org/plosone/article?id=10.1371/journal.pone.0131483 (Zugriff: 26.2.2016).
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Autor: Gisela Klinkhammer für bpb.de
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