Koffer

14.2.2018 | Von:
Stephan Klingebiel

Strukturumbrüche und Transformation: Wie verändern Krisenerscheinungen sowie die Flüchtlings- und Migrationsherausforderungen die deutsche und europäische Entwicklungszusammenarbeit?

Der Ende 2017 in Abidjan (Elfenbeinküste) stattgefundene Gipfel der Europäischen Union und der Afrikanischen Union verdeutlicht: Das Thema Flucht und Migration hat seit spätestens 2015 einen hohen Stellenwert auf der politischen Agenda in der EU. Die neue Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit afrikanischen Partnern und zur Bereitstellung von Ressourcen ist wesentlich darauf zurückzuführen, dass Herausforderungen, die ehemals jenseits europäischer Grenzen zu spüren waren, nun in der EU und den Mitgliedstaaten eine hohe politische Relevanz besitzen.

Ein Mann in Liberia richtet sein Solarmodul in seinem Vorgarten aus, um seine Autobatterie mit Solarenergie aufzuladen. Die Kosten für Energiegewinnung in Westafrika sind sehr hoch, z.T. weil die Energiegewinnung aus Öl erfolgt. Projekte der Entwicklungszusammenarbeit in afrikanischen Staaten wie zum Beispiel die Bereitstellung von Photovoltaik-Anlagen, sollen dazu beitragen, Zukunftsperspektiven für junge Menschen zu schaffen.Ein Mann in Liberia richtet sein Solarmodul in seinem Vorgarten aus um seine Autobatterie mit Solarenergie aufzuladen. Die Kosten für Energiegewinnung in Westafrika sind sehr hoch, z.T. weil die Energiegewinnung thermisch aus Öl erfolgt. Projekte der Entwicklungszusammenarbeit in afrikanischen Staaten, wie zum Beispiel die Bereitstellung von Photovoltaik-Anlagen, sollen dazu beitragen, Zukunftsperspektiven für junge Menschen zu schaffen. (© picture-alliance/dpa)

Aktuelle Krisenerscheinungen und langfristige, globale Strukturumbrüche stellen Deutschland, Europa und Akteure außerhalb Europas gleichermaßen unter Handlungsdruck. Die derzeitigen Krisenerscheinungen und Turbulenzen im internationalen Umfeld sind enorm. Gewaltkonflikte (auch in unmittelbarer europäischer Nachbarschaft), ein erheblicher Flüchtlings- und Migrationsdruck, in weiten Teilen der Welt zunehmende Ungleichheiten zwischen Staaten und innerhalb von Ländern sowie die Folgen des Klimawandels sind einige der prägenden globalen Herausforderungen.

Die Klimaschutzvereinbarungen von Paris (Dezember 2015) sowie die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung (September 2015) zeigen, dass es Regierungsvertretern in einem "window of opportunity" (Gelegenheitsfenster) zwar gelungen war, globale Lösungsansätze zu beschließen und auf den Weg zu bringen. Allerdings brachte der Amtsantritt von US-Präsident Donald Trump diesen zwischenzeitlichen Prozess gemeinsamer Lösungsansätze nicht nur zum Halten, sondern kündigte vor allem durch die Abkehr vom Pariser Klimaschutzabkommen wichtige Grundlagen gemeinsamer globaler Anstrengungen auf. Zugleich sind auch die europäischen Gestaltungsmöglichkeiten auf globaler Ebene durch den angekündigten Brexit geschwächt: Sowohl die Ausstrahlungskraft (im Sinne von soft power) des europäischen Integrationsprojektes als auch das tatsächliche Gewicht der EU (z.B. durch die britische Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat) in globalen Aushandlungsprozessen leiden hierunter. Populistische Regierungen, auch jenseits der USA in Europa, in Asien und in anderen Weltregionen, erschweren die Suche nach gemeinsamen Lösungen.

Herausforderungen für die Entwicklungszusammenarbeit

Die aktuellen globalen Herausforderungen erfordern wirksamere gemeinsame grenzüberschreitende Anstrengungen. Alle Politikfelder haben Begrenzungen, etwa, weil sich die Kapazitäten für die Beteiligung an Friedensmissionen nicht beliebig aufstocken lassen oder Klimaziele mehr Ressourcen für erneuerbare Energien erfordern würden. Zudem müssen grenzüberschreitend und innerhalb von Ländergrenzen sehr heterogene Akteursgruppen (Kommunen, Privatwirtschaft, zivilgesellschaftliche Gruppen, Parlamente, Regierungen etc.) kooperieren, um Lösungen zu finden. Hier ist gemeinsames Handeln oft wegen großer Interessenunterschiede schwierig. Funktionierende Multi-Akteurs-Partnerschaften, wie etwa die Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) (deutsch: Initiative für Transparenz im rohstoffgewinnenden Sektor), haben daher mittlerweile einen hohen Stellenwert, weil sie wichtige Triebfedern für positive Veränderungen sind.

Das Zusammenwirken von nach außen gerichteten Politikfeldern wie Außen-, Verteidigungs- und Handelspolitik sowie Entwicklungszusammenarbeit ist eine zentrale Voraussetzung, um angestrebte Ergebnisse zu erzielen: Diese Politikfelder kohärenter aufzustellen und eventuelle Zielkonflikte[1] zu lösen, sind bekannte Herausforderungen. Die Zusammenarbeit ist auch innerhalb von Regierungen anspruchsvoller geworden, da internationale Anstrengungen zunehmend mit klassischen "innenpolitischen" Themen verknüpft sind (und umgekehrt!). Und nicht jedes Politikfeld verfügt über breite internationale Erfahrungen und funktionierende internationale Kooperationsinstrumente mit zum Teil schwierigen Partnern und Ländern.

Die mit Flucht- und Migrationsbewegungen verbundenen Herausforderungen zeigen, dass es sich um vielfältige, miteinander verknüpfte Themen handelt. Ausschließlich etwa auf Fragen der "Fluchtursachenbekämpfung" zu blicken, wäre beispielsweise eine verkürzte Herangehensweise. Künftig die Mittel der Entwicklungszusammenarbeit wesentlich stärker auf die Länder zu konzentrieren, die in der deutschen und europäischen Migrationsdebatte im Zentrum stehen, könnte beispielsweise dazu führen, Problemen in anderen Regionen weniger starke Beachtung zu schenken. Wie ist es etwa um fragile Länder (wie beispielsweise Burundi) bestellt, die nicht direkt im europäischen Migrationsinteresse stehen? Zudem steht nicht zu erwarten, dass langfristig angelegte Vorhaben der Entwicklungszusammenarbeit – etwa um grundlegende Dienstleistungen im Gesundheits- oder Erziehungsbereich zu verbessern – kurzfristig Menschen davon abhalten werden, eine bessere Zukunft für sich selbst und die eigene Familie etwa in Europa zu erhoffen und zu suchen.

Gestaltung der zukünftigen Entwicklungszusammenarbeit

Debatten über die Zukunft der Entwicklungszusammenarbeit sollten all dies in Rechnung stellen. Bekannte wichtige Aufgaben gilt es weiterhin zu lösen. Trotz aller Fortschritte sind in der Armutsbekämpfung bei weitem noch nicht alle Ziele erreicht. Dies macht möglichst wirksame entwicklungspolitische Ansätze erforderlich. Hier geht es oft um innovative Antworten auf die Frage, wie bessere entwicklungspolitische Ansätze aussehen sollten: Wodurch können Veränderungen besser als in der Vergangenheit befördert werden, wie lassen sich nachweisbare Resultate erzielen? Was genau sollten entwicklungspolitische Beiträge anders machen, um der Umsetzung der globalen Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals, SDGs) zu dienen? Wie stark kann Entwicklungszusammenarbeit tatsächlich Erwartungen an kurzfristige Auswirkungen auf Flüchtlings- und Migrationsbewegungen nehmen?

Gleichzeitig gilt es aber angesichts der hohen Dynamik in den internationalen Beziehungen, sich der Gestaltungsmöglichkeiten und -grenzen bewusst zu werden. Entwicklungszusammenarbeit kann nicht einfach als Patentrezept für die Bearbeitung aller globalen Probleme benannt werden. Zugleich kann Entwicklungszusammenarbeit in besonderer Weise an der Bearbeitung von Themen in Entwicklungsregionen und eventuell auch jenseits von traditionellen geographischen Grenzen der Entwicklungszusammenarbeit ansetzen (etwa in solchen Fällen, wo Länder zwar nicht mehr als "Entwicklungsländer" von der OECD anerkannt sind, eine Einbeziehung in Kooperationsprojekte aber dennoch sinnvoll wäre). Ebenso gilt es, mit den Gestaltungsmächten jenseits der etablierten Industriestaaten, wie beispielsweise China, Indien und Brasilien, gemeinsame Strategien zur Bearbeitung globaler Probleme zu finden und umzusetzen. Hier stellt sich die Frage, wie innovative entwicklungspolitische Kooperationsansätze mit diesen Ländern aussehen sollten, wenn traditionelle bilaterale Programme der Zusammenarbeit auslaufen.

Europa als globaler entwicklungspolitischer Akteur

Europa steht derzeit vor großen Herausforderungen. Der hohe Flüchtlings- und Migrationsdruck und Gefährdungen durch den islamistischen Terrorismus erfordern ein verändertes politisches Handeln. Krisen und Konflikte wie in Syrien, Instabilität in Afghanistan oder eine repressive Politik in Eritrea ereignen sich nicht mehr nur fernab des europäischen Alltags als Tragödien, sie sind längst zu Problemen mit globalen Auswirkungen geworden.

Entwicklungspolitische Akteure denken derzeit über künftige Neuorientierungen – etwa neue Kooperationsansätze (s.o.) – nach. Sie beteiligen sich aber auch bereits an der Umsetzung von Maßnahmen – etwa bei der Bewältigung der Fluchtbewegungen. Die derzeitigen Anstrengungen der EU sind allerdings (zu) einseitig auf Migrationsreduzierung und Rückführung von irregulären Migranten ausgerichtet. Alle nach außen gerichteten Politiken der EU – insbesondere die Entwicklungszusammenarbeit – sind dazu aufgefordert, diesem Ziel zu dienen. Der im Juni 2016 beschlossene sogenannte "Migrationspartnerschaftsrahmen" (Migration Partnership Framework) zielt hierauf ab und macht deutlich, dass hierzu alle Politikfelder beitragen müssen. Es ist erkennbar, dass dies zu einer Unterordnung entwicklungspolitischer Ziele unter EU-Migrationsziele führt.

Darüber hinaus sind entwicklungspolitische Akteure gefordert, Leitlinien zu benennen, die ein durchdachtes Handeln in der Zukunft ermöglichen. Internationale Kooperation ist für den vorausschauenden Umgang mit den Krisen von zentraler Bedeutung. Die Institutionen der EU und ihre Mitgliedstaaten werden noch viel stärker in ein breit gefächertes internationales Engagement investieren müssen.

Ein stärkeres internationales Engagement ist für Europas Gestaltungsmöglichkeiten zentral. Europäische Akteure – einschließlich Deutschland – sollten sehr viel konsequenter ihre Möglichkeiten erweitern, international zu agieren. Dies sollte nicht isoliert, sondern gemeinsam im europäischen Rahmen und auf globaler Ebene über die Vereinten Nationen erfolgen. Grundsätzlich besteht die Notwendigkeit, besser auf Krisensituationen vorbereitet zu sein. Dies erfordert sowohl systematische kurzfristige Ansätze als auch langfristige Konzepte zur Bewältigung von Krisen bei allen Kooperationspartnern. Debatten zwischen kurz- und längerfristig ausgerichteten Instrumenten sind in der Realität oft stark voneinander getrennt. Gerade im Licht der aktuellen Krisen sollten langfristige Ansätze zur Bearbeitung von Entwicklungsproblemen besonders betont werden.

Dieser Artikel ist Teil des Kurzdossiers Migration und Entwicklung.

Fußnoten

1.
Ein Zielkonflikt entsteht dann, wenn die Verfolgung eines Ziels das Erreichen eines anderen Ziels beeinträchtigt. So ist es der EU zwar durch den Abschluss des Flüchtlingsabkommens mit der Türkei gelungen, die Zahl der über die Türkei in die EU einreisenden Geflüchteten stark zu reduzieren. Gleichzeitig musste sich die EU aber den Vorwurf gefallen lassen, damit die Verhandlungsposition eines Staates zu stärken, in dem sich die menschenrechtliche Situation gravierend verschlechtert hat.
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Autor: Stephan Klingebiel für bpb.de
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