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Klassische Einwände und mögliche Gegenargumente


1.11.2009
Die klassischen Argumente gegen die Anerkennung der doppelten Staatsbürgerschaft lassen sich in drei Gruppen einordnen. Die erste Gruppe betrifft die (völker)rechtliche Zulässigkeit. Eine weitere Gruppe von Argumenten bezieht sich auf technische Schwierigkeiten und die dritte Gruppe enthält soziopolitische Einwände gegen das Konzept der doppelten Staatsbürgerschaft an sich.
Berlin: "Bin ich eine Gefahr für Deutschland?" steht auf dem Plakat, das am Kinderwagen eines kleinen türkischen Buben befestigt ist, der mit seinen in Deutschland lebenden Eltern am 23.01.1999 vor der Berliner Gedächtniskirche an einer Demonstration für die doppelte Staatsbürgerschaft teinahm.Demonstration für die doppelte Staatsbürgerschaft in Berlin. (© picture-alliance / ZB)


Im Folgenden werden einige Einwände aus den oben genannten Gruppen näher erläutert:

Das Völkerrecht und die doppelte Staatsbürgerschaft



Die wichtigsten völkerrechtlichen Verträge zur doppelten Staatsangehörigkeit sind das 1963 unterzeichnete Übereinkommen über die Verringerung der Mehrstaatigkeit und über die Wehrpflicht von Mehrstaatlern und das 1997 unterzeichnete Europäische Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit [1]. Das Übereinkommen aus dem Jahr 1963 gründete ausweislich seiner Präambel auf der Ansicht, "daß sich in Fällen mehrfacher Staatsangehörigkeit Schwierigkeiten ergeben können und daß ein gemeinsames Vorgehen zur möglichst weitgehenden Verringerung dieser Fälle im Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten dem Ziel des Europarats entspricht". Da jedoch nur wenige Staaten Mitglieder des Übereinkommens wurden, hatte es nie besondere praktische Bedeutung. 1977 und 1993 wurden dem Übereinkommen überdies zwei Zusatzprotokolle hinzugefügt, die nicht mehr auf die Beseitigung der doppelten Staatsbürgerschaft zielten. Vor allem aber hat Deutschland als erstes Land im Jahre 2002 von der Ausstiegsoption aus dem Pakt Gebrauch gemacht und ist seitdem nicht mehr Mitglied des Übereinkommens. Seit 2005 ist Deutschland vielmehr Vertragsstaat des oben genannten Europäischen Übereinkommens über die Staatsangehörigkeit, das ausdrücklich die doppelte Staatsangehörigkeit anerkennt. Es bestimmt sogar, dass bei der Einbürgerung die Aufgabe der alten Staatsangehörigkeit nicht gefordert werden darf, wenn die Aufgabe im anderen Land unzumutbar ist (Art. 14-16). Aus diesen Gründen besteht mittlerweile Einigkeit darin, dass die Anerkennung der doppelten Staatsbürgerschaft völkerrechtlich unproblematisch ist [2]. Zeichen dessen ist auch, dass sich Staaten zunehmend für ihre Akzeptanz entscheiden [3].

Technische Einwände gegen die doppelte Staatsbürgerschaft



Die vorgebrachten technischen Bedenken gegen Mehrstaatigkeit beruhen in erster Linie auf möglichen Konflikten, die sich aus Wehr- und Steuerpflichten ergeben können, dem anwendbaren Recht sowie Verwirrungen hinsichtlich diplomatischer Schutzrechte.

a) Die doppelte Wehrpflicht
Der historisch bereits früh diskutierte Kritikpunkt der doppelten Staatsbürgerschaft, der die Gefahr doppelter Verpflichtungen zur Ableistung des Wehrdienstes betrifft, steht heute kaum noch im Mittelpunkt der Diskussion. Dies liegt zum einen daran, dass ein staatenübergreifender Trend erkennbar ist, die allgemeine Wehrpflicht abzuschaffen [4]. Zum anderen bestehen zahlreiche multi- wie bilaterale Abkommen, die diese Frage regeln [5]. Unter anderem ist Deutschland Vertragsstaat des oben genannten Europäischen Übereinkommens über die Staatsangehörigkeit, das in Art. 23 Richtlinien für diesen Fall bereithält. Auch die Bundesregierung gibt an, die Wahl zwischen deutscher und (beispielsweise) türkischer Wehrpflicht funktioniere zwischen den beiden Ländern und führe zu keinen Komplikationen [6].

b) Staatsbürgerschaft als Grundlage des anwendbaren Rechts
Die Staatsangehörigkeit ist ein Kriterium, das herangezogen werden kann, um zu bestimmen, welches nationale Recht anwendbar ist, insbesondere auf dem Gebiet des Familien- und Erbrechts. Nach internationalem Privatrecht – d. h. dem jeweiligen nationalen Recht, das entscheidet, welches Recht Anwendung findet – ist jedoch nach dem Prinzip der effektiven Staatsbürgerschaft das Recht desjenigen Landes anwendbar, zu dem die Betroffenen eine effektive Bindung, d. h. in dem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben [7]. In Deutschland regelt Art. 5 Abs. 1, S. 1 EGBGB diesen Fall, weshalb deutsche Gerichte hierin kein Problem sehen [8].

c) Mögliche Doppelbesteuerung von Doppelstaatlern
Ein Staat kann seine Staatsangehörigen ungeachtet ihres Aufenthaltsortes besteuern. Regelmäßig müssen Personen im Land ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit ihrer Steuerpflicht nachkommen. Hieraus ergibt sich offensichtlich die Gefahr einer Doppelbesteuerung. Diese ist jedoch weitgehend unbedeutend [9]. Zum einen besteuern nur sehr wenige Staaten ihre Staatsangehörigen im Ausland; zum anderen bestehen zahlreiche bi- und multilaterale Abkommen, die derartige Doppelbesteuerungen ausschließen [10].

d) Diplomatischer Schutz für Mehrstaatler
Ein weiterer technischer Einwand bezieht sich auf die Geltendmachung diplomatischen Schutzes, nach dem ein Staat berechtigt ist, seine Staatsbürger zu schützen, wenn diese von anderen Staaten völkerrechtswidrig verletzt werden. Im Falle von doppelten Staatsangehörigen könnte einerseits Streit darüber entstehen, welchem Staat das Schutzrecht zusteht. Andererseits könnte es zu Konflikten kommen, wenn ein Staat zugunsten seiner Staatsangehörigen in dem Staat interveniert, dessen Staatsangehörigkeit sie ebenfalls besitzen. Abgesehen davon, dass die Erfahrung gezeigt hat, dass Staaten wegen sich überschneidender konsularischer Rechte und Pflichten nicht aneinandergeraten, entschied der Internationale Gerichtshof bereits 1955, dass zur Ausübung diplomatischen Schutzes neben der formalen Zugehörigkeit eine "echte Verbindung" (genuine link) vorhanden sein müsse [11]. Sofern diese authentische Verbindung zu beiden Staaten besteht, ist der Staat des gewöhnlichen Aufenthaltes zur Wahrnehmung der Interessen berechtigt [12].

Die zweite Frage war noch vor einhundert Jahren ein entscheidender Beweggrund, gegen die doppelte Staatsbürgerschaft vorzugehen. Nach den seit 1930 geschlossenen internationalen Abkommen und der Rechtsprechung internationaler Tribunale können diplomatische Schutzrechte nicht gegenüber dem anderen Staat geltend gemacht werden, dessen Staatsangehörigkeit die Betroffenen ebenfalls besitzen [13]. Auch die Erfahrung zeigt den geringen Gehalt dieses Einwands. Denn die weltweit existierenden Millionen von Doppelstaatlern haben bisher zu keinen internationalen Spannungen in dieser Hinsicht geführt. Dies wird ebenfalls vom Auswärtigen Amt bestätigt, welches angibt, dass keine Schwierigkeiten bei der konsularischen Betreuung von doppelten Staatsangehörigen bestehen [14].

Soziopolitische Einwände gegen die doppelte Staatsbürgerschaft



a) Das "ungerechte" doppelte Wahlrecht
In beinahe allen Staaten ist das Wahlrecht an die Staatsbürgerschaft gekoppelt. Einige Kommentatoren stellen deshalb kritisch fest, dass Menschen mit zwei Staatsbürgerschaften auch in zwei Ländern wählen könnten, während deutsche Einfachstaatsbürger in ihren demokratischen Mitbestimmungsrechten auf Deutschland beschränkt seien. Kritiker nehmen an, dies verstoße gegen die Gleichheit der Bürger [15]. Dazu ist zunächst zu bemerken, dass die Auslandswahlbeteiligung in der Regel niedrig ist. Viele Herkunftsländer haben überdies weder Briefwahlsysteme etabliert, noch führen sie Wahlen in ihren diplomatischen Vertretungen durch. Auf der theoretischen Ebene kann dem Einwand, die Gleichheit der Bürger sei beeinträchtigt, entgegengehalten werden, dass der Bezugsrahmen des Prinzips der Wahlgleichheit der einzelne Nationalstaat ist [16]. Keine Anti-Diskriminierungsnorm im nationalen oder internationalen Recht verlangt die Gleichbehandlung durch verschiedene, unabhängige Staaten. Gleichheitsprinzipien garantieren lediglich, dass für Ungleichbehandlungen triftige Gründe vorliegen müssen. Hinsichtlich der doppelten Wahlrechte von Mehrstaatlern ist der triftige Grund offensichtlich: Anders als Nicht-Migranten in beiden Ländern sind sie durch beide Kulturkreise geprägt, in beiden Sphären verwurzelt und gehören beiden Gesellschaften an [17].

(b) Integration
Ein bedeutender Einwand gegen die doppelte Staatsangehörigkeit besteht darin, dass angenommen wird, sie behindere die Integration der Doppelstaatler, da sich diese nicht ganz mit ihrem Einwanderungsland identifizierten [18]. Eine Kritik dieses Einwandes kann an vier Punkten angesetzt werden. Erstens können Staaten solche Personen von der Erlangung der Staatsbürgerschaft ausschließen, die ihre Werte und Kultur nicht annehmen wollen. So umfassen die Einbürgerungsvoraussetzungen seit 2007 ebenfalls Kenntnisse des deutschen Gesellschaftssystems, der deutschen Kultur, Geschichte und Sprache [19].

Zum Zweiten sind keine empirischen Untersuchungen bekannt, nach denen die Beibehaltung einer anderen Staatsbürgerschaft eine einmal bestehende Integration erodieren würde. Bezüglich des Zusammenhangs zwischen doppelter Staatsangehörigkeit und Identifikation mit einem Land bestehen keine empirischen Erkenntnisse, die solche sozialpsychologischen Vermutungen stützen, nach denen beispielsweise ein Afghanisch-Deutscher sich nicht vollkommen zu Deutschland bekennen könne, weil er zwei Staatsangehörigkeiten besitzt. Die Transnationalismusforschung beginnt erst allmählich, bessere Hypothesen darüber aufzustellen, wie sich transnationale Aktivitäten und das Zugehörigkeitsgefühl im Laufe eines Migrantenlebens ändern und wie es zwischen Individuen und Gruppen variiert [20]. Wie der Soziologe Tomas Hammar bemerkt, ist staatsbürgerliche und kulturelle Identität kein Nullsummenspiel [21], da Individuen keine beschränkte Anzahl von 'Identifikations-Einheiten' haben, die sie zwischen verschiedenen Staaten aufteilen müssen. Es gilt deshalb nicht, dass jedes Quantum Identifikation mit einem Land notwendigerweise von der inneren Bindung zum anderen abgezogen wird. Auch nach Laienverständnis ist nicht ersichtlich, warum ein Mensch enge und aufrichtige Bindungen an Vater, Mutter, Ehepartner und Kinder haben, seine "Vaterlandsliebe" sich aber nicht auf zwei Staaten gleichzeitig erstrecken kann. Es wird vielmehr zunehmend konstatiert, dass kombinierte Identitäten soziologische Realität sind. In dieser Hinsicht kann die doppelte Staatsangehörigkeit als rechtliche Anerkennung des spezifischen Charakters dieser zusammengesetzten nationalen Identitäten angesehen werden.[22]

Zum Dritten kommt hinzu, dass der Zwang für in Deutschland geborene Menschen ausländischer Herkunft, die sich im Alter von 18 bis 23 Jahren für eine der beiden Staatsangehörigkeiten entscheiden müssen, von einigen als Signal verstanden werden kann, von ihnen werde erwartet, 'nur deutsch' zu sein, und dass 'Deutschland' ihre gemischte Identität trotz ihres Bekenntnisses zu deutschen Werten nicht anerkennt. Es ist kaum zu erwarten, dass von einer solchen Wahrnehmung positive Integrationseffekte ausgehen.

Als vierter und letzter Einwand gegen die angenommene "integrationsfeindliche Wirkung" der doppelten Staatsbürgerschaft ist zu berücksichtigen, dass die Anerkennung der Mehrstaatigkeit verstärkte Einbürgerungsanreize schafft. Niemand würde behaupten, die Gewährung der Staatsbürgerschaft – mit oder ohne Beibehaltung einer anderen Staatsangehörigkeit – führe zwangsläufig zur Integration der Neubürger. Allerdings besteht durchaus Grund zu der Annahme, die Integration derer werde vereinfacht und verbessert, die andernfalls keinen Einbürgerungsantrag stellen würden. Auch wenn es wenige empirische Untersuchungen zur Frage der Auswirkung derartiger Statuspassagen gibt, wird die Einbürgerung durch die vermehrten politischen Rechte und die formelle Zugehörigkeit voraussichtlich zu einer besseren Platzierung in und Interaktion mit der Mehrheitsgesellschaft führen [23]. Auch bestehen Anreize, sich verstärkt mit dem Aufnahmeland zu identifizieren, wenn dieses gemischt-kulturelle Identitäten anerkennt.

(c) Loyalität
Einer der vorgebrachten Haupteinwände gegen die doppelte Staatsbürgerschaft besteht im vermuteten Loyalitätskonflikt. Dabei können konkret zu benennende Konflikte von allgemeinen Zweifeln am notwendigen Loyalitätsgrad unterschieden werden. Zu den möglichen konkreten Konflikten gehört, dass der Staat im Falle eines Krieges auf die ungeteilte Loyalität seiner Staatsangehörigen angewiesen ist, die er zum Dienst an der Waffe berufen kann. Außerdem wird angenommen, die Teilhabe am politischen Leben im Lande – als Wähler oder Inhaber eines Amtes – könne durch geteilte Loyalitäten beeinträchtigt werden.

Bezüglich des ersten Einwandes kann zunächst darauf hingewiesen werden, dass Kriege mit der Masseneinberufung von Zivilisten in Ländern wie Deutschland unwahrscheinlich sind. Wie die meisten modernen Armeen entwickelt sich die Bundeswehr stetig zu einer kleineren Truppe von Spezialisten, sodass die Nichtverfügbarkeit von doppelten Staatsbürgern die Wehrfähigkeit eines Landes wie Deutschland nicht beeinträchtigen würde. Dies beträfe ohnehin nur doppelte Staatsangehörige aus dem jeweiligen Land, mit dem kriegerische Auseinandersetzungen bestünden.

Im politischen Bereich besteht zwischen Befürwortern und Gegnern der doppelten Staatsangehörigkeit inzwischen Einigkeit darin, dass Personen, die bedeutende öffentliche Ämter innehaben, die zweite Staatsangehörigkeit aufgeben sollten [24]. Beim Wahlverhalten sehen aber Kritiker der doppelten Staatsbürgerschaft noch die Gefahr des "instruierten Wählens", bei dem die doppelten Staatsangehörigen nach dem Willen der Regierung ihrer anderen Staatszugehörigkeit wählen. Es erscheint indes zweifelhaft, dass der Herkunftsstaat seine Staatsangehörigen im Ausland tatsächlich zu einem bestimmten Verhalten veranlassen kann. Insbesondere zeigt die Erfahrung in vielen Ländern, in denen die doppelte Staatsbürgerschaft zugelassen ist, dass in der Praxis hieraus kein nennenswerter Einfluss eines fremden Staates folgt [25]. Überdies gilt es zu bedenken, dass die Verweigerung der doppelten Staatsbürgerschaft keine Garantie dafür ist, dass die Bevölkerung in Deutschland nur aus loyalen Einfachstaatsbürgern besteht. Der Vergleich muss vielmehr mit der Realität gezogen werden, in der seit Jahrzehnten und Generationen Millionen von Menschen mit einer anderen und ohne die deutsche Staatsbürgerschaft in Deutschland wohnen. Diese Menschen werden auch künftig bleiben. Was ist davon zu halten, dass dieser Teil der permanenten Wohnbevölkerung in keinerlei formeller Loyalitätsbeziehung zum Aufenthaltsstaat steht?

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Fußnoten

1.
Text und Stand der Ratifizierungen für beide Übereinkommen können auf »http://conventions.coe.int« eingesehen werden. Die Übereinkommen haben die SEV-Nummern 043 bzw. 166.
2.
Hailbronner (1992:16).
3.
Folgende Staaten haben in den vergangenen Jahren die doppelte Staatsbürgerschaft voll oder teilweise anerkannt: Kolumbien (1991), Italien (1992), Ungarn (1993), die Dominikanische Republik (1994), Costa Rica (1995), Ekuador (1995), Brasilien (1996), Mexiko (1998), Australien (2002), Pakistan (2002), Finnland (2003), Philippinen (2003).
4.
Legomsky (2003:90).
5.
Legomsky (2003:125 ff.) listet internationale Abkommen hierzu auf, nach denen doppelte Staatsbürger entweder das freie Wahlrecht haben, wo sie ihrer Wehrpflicht nachkommen, oder den Militärdienst im Land ihres regelmäßigen Aufenthalts zu verrichten haben.
6.
Vgl. Bundestags-Drucksache 14/9828.
7.
Hailbronner (2003:26); Bauböck (2005:8).
8.
Hailbronner und Renner (2005:RN 76).
9.
Bauböck (2005:8).
10.
Aleinikoff und Klusmeyer (2002:35); Hailbronner (2003:26).
11.
Internationaler Gerichtshof, Nottebohm Entscheidung (Liechtenstein vs. Guatemala) in: ICJ Report 23 (1955), S. 20 ff.
12.
Aleinikoff und Klusmeyer (2002:34); Hailbronner (2003:21 f); Martin (2003:15).
13.
Martin (2003:15). Andererseits wird auch die Auffassung vertreten, dass das Land der effektiven Staatsbürgerschaft allen anderen Staaten gegenüber zur Geltendmachung diplomatischen Schutzes berechtigt sein soll, vgl. Hailbronner (2003:22) mit weiteren Nachweisen.
14.
Deutscher Bundestag Plenarprotokoll 14/24 vom 3. März 1999, S. 1894.
15.
Roland Koch schreibt exemplarisch in Die Welt vom 15. Januar 1999: "Warum sollen Mitbürger ausländischer Herkunft über die Politik in Deutschland mitbestimmen, während Deutsche im Ausland kein Wahlrecht haben?" Weitere Nachweise zu derartigen Argumenten bei Naujoks (2008:Fn.24).
16.
So auch Aleinikoff und Klusmeyer (2002:31).
17.
Naujoks (2004:21), ders. (2008:392f.); Bauböck (2005:17.) Darüber hinaus können Bedenken in dieser Hinsicht durch die Einführung eines "inaktiven Staatsbürgerschaftsstatus" ausgeräumt werden, nach dem die doppelten Staatsangehörigen im Land ihres gewöhnlichen Aufenthaltes volle und unbeschränkte Rechte genießen, während sie in dem Land, in dem sie nicht leben, eine Art "Rumpf-Staatsbürgschaft" besitzen.
18.
Günther Beckstein (zitiert in Die Welt vom 4. August 2002): "Der Doppelpass ist integrationsfeindlich. Ein neuer Staatsbürger muss sich voll zu seiner neuen Heimat bekennen." Weitere Nachweise hierzu bei Naujoks (2008:Fn29).
19.
Vgl. § 10 Abs. 1 Nr. 5 und 6 StAG.
20.
Bloemraad (2004:395).
21.
Hammar (1985:449).
22.
Ebenso: Hammar (1985:449); Aleinikoff und Klusmeyer (2002:36, 39).
23.
Wie Thränhardt (2008) zeigt, hat auch die Gleichstellung ausländischer Arbeitnehmer bei der betrieblichen Mitbestimmung zu einer guten betrieblichen Integration geführt. Steinhardt (2008) hat empirisch nachgewiesen, dass die Einbürgerung per se zu einer verbesserten Integration in den nationalen Arbeitsmarkt und zu höheren Löhnen führt. Auch nach Wüst (2006) leistet "die politische Integration von Migranten ... einen nicht zu unterschätzenden Beitrag im Rahmen des Akkulturationsprozesses von Mehrheit und Minderheiten."
24.
Vgl. Hailbronner (1992:26); Martin (2003:17); Bauböck (2005:22); Aleinikoff und Klusmeyer (2002:41).
25.
Bauböck (2005).

 
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