Koffer

1.7.2006 | Von:
Michael Heinen und Anna Pegels

Sind längere Zugangsbeschränkungen sinnvoll für Deutschland?

Trotz der positiven wirtschaftlichen Entwicklung in den EU15-Mitgliedstaaten, die die Arbeitnehmerfreizügigkeit erlaubt haben, hat Deutschland bereits beschlossen, die Beschränkungen mindestens bis zum Ende der zweiten Übergangsperiode 2009, wenn nicht bis 2011 aufrechtzuerhalten.
Passanten und Kraftfahrer überqueren am 24.01.2012 die deutsch-polnische Grenze am Stadtpark in Görlitz.Deutsch-polnische Grenze in Görlitz. (© picture-alliance/dpa)

Eine vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales abgegebene Stellungnahme führt verschiedene Argumente für diese Entscheidung an [1]. Zunächst wird die hohe Arbeitslosenquote in Deutschland hervorgehoben: Im Februar 2006 waren 5 Millionen Menschen arbeitslos gemeldet, die Arbeitslosenquote betrug damit 12,2%. In den östlichen Bundesländern ist diese Quote erheblich höher; dabei sind vor allem gering qualifizierte Arbeitnehmer von Arbeitslosigkeit betroffen. Diese Tatsache führte zusammen mit der von der Regierung vertretenen Annahme, dass insbesondere gering qualifizierte Arbeitskräfte aus den neuen EU-Mitgliedstaaten zuzögen, zu einer Prognose sinkender Löhne und wachsender Spannungen auf dem Arbeitsmarkt. Ferner rechnet die Regierung in Hinblick auf die geografische Nähe zu den acht neuen EU-Mitgliedstaaten mit einem stärkeren Zuzug von Wanderarbeitnehmern aus diesen Ländern nach Deutschland als ins Vereinigte Königreich, nach Irland oder Schweden. Das lässt sich auf die Annahme zurückführen, dass geografische Nähe die größten Barrieren für Migration – die Trennung von der Familie, von Freunden und der vertrauten Umgebung – beseitigt, da Pendeln ermöglicht wird. Schließlich wird in der Erklärung argumentiert, dass die bestehenden bilateralen Vereinbarungen mit den acht neuen Mitgliedstaaten und das neue deutsche Zuwanderungsgesetz bereits wirksame Mittel seien, um der Nachfrage auf dem deutschen Arbeitsmarkt zu entsprechen. Diese Regelungen sollten die kontrollierte Anwerbung der benötigten Arbeitskräfte in den entsprechenden Bereichen ermöglichen.

In Hinblick auf das Argument der Arbeitslosigkeit können Deutschlands hohe Arbeitslosenquote und die relativ starren Löhne durchaus zu Schwierigkeiten in einigen Sektoren führen, sofern eine hohe Anzahl an niedrig qualifizierten Arbeitskräften innerhalb kurzer Zeit aus den EU8-Ländern zuwandert. Die bisherigen Beobachtungen sprechen jedoch eher gegen die Wahrscheinlichkeit umfangreicher, kurzfristiger Wanderungsbewegungen oder die mehrheitliche Zuwanderung niedrig Qualifizierter. Der Bericht der Europäischen Kommission weist darauf hin, dass ein großer Anteil der Arbeitskräfte, die aus den EU8-Staaten in die EU15-Staaten zugewandert sind, über eine mittlere oder hohe Qualifikation verfügt. Hierbei handelt es sich wie im Vereinigten Königreich um Qualifikationsniveaus, die in Deutschland benötigt werden. Unabhängig von der Anzahl und Qualifikationsstruktur der Migranten wurden des Weiteren Vorbehalte laut, dass die Zuwanderer bei fehlenden Möglichkeiten auf dem Arbeitsmarkt eher Forderungen an das Sozialsystem stellen, als zur Wirtschaft des Landes beizutragen. Dabei muss jedoch beachtet werden, dass der Zugang zu Sozialleistungen für nicht-deutsche Bürger sehr eingeschränkt ist. Deutschland hat ferner die Möglichkeit, wie das Vereinigte Königreich und Irland den Zugang zu Sozialleistungen für EU8-Zuwanderer weiter zu beschränken. Sozialleistungen sind jedoch ohnehin nicht die Hauptanziehungskraft für EU8-Migranten bei der Wahl eines Ziellandes. Schweden, der einzige EU15-Staat, der EU8-Zuwanderern unbegrenzten Zugang zu seinem Sozialsystem einräumte, hat seit Mai 2004 weit weniger Zuwanderer aus diesen Ländern aufgenommen als das Vereinigte Königreich oder Irland.

Gegen die Annahme der Regierung, dass die geografische Lage Deutschlands zu großen Zuwanderungsströmen führen werde, lassen sich zwei Gründe anführen. Erstens gibt es zwar derzeit in den mittel- und osteuropäischen Ländern viele junge Arbeitslose, jedoch verzeichnen diese Staaten sinkende Geburtenraten. Einige Studien gehen davon aus, dass der Bevölkerungsrückgang in Mittel- und Osteuropa 2010 beginnen wird, sich auf die Arbeitskräfteversorgung auszuwirken [2]. Mit sinkender Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter wird auch die Arbeitslosigkeit zurückgehen und damit der Antrieb für Arbeitnehmer, Beschäftigung im Ausland zu suchen. Zweitens wird sich langfristig die wirtschaftliche Leistung der mittel- und osteuropäischen Länder an die der EU15 angleichen. In der Folge wird auch der Lohnunterschied und damit ein wichtiger wirtschaftlicher Antrieb für Migration abnehmen. Hinzu kommen die oben erwähnten persönlichen Migrationsbarrieren. Es wird also deutlich, dass das Migrationspotential mit hoher Wahrscheinlichkeit im Zeitverlauf abnimmt. Je später Arbeitskräftemobilität zugelassen wird, desto weniger sind die für die Bewältigung der demografischen Probleme und des Fachkräftemangels in Deutschland dringend benötigten Arbeitnehmer verfügbar [3].

Was sich jedoch über die geografische Nähe sicherlich bestätigen lässt, ist die Entwicklung und Zunahme so genannter Pendelmigrationen. Allerdings ist es zweifelhaft, ob die Pendelmigration – wie aus der Erklärung der Bundesregierung hervorgeht – negative Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt haben wird. Grundsätzlich geht mit der Pendelmigration einher, dass Migranten ihren Lebensmittelpunkt in ihrem Herkunftsland beibehalten. Daraus folgt, dass durch die Pendelmigration ein gewisses Maß an Flexibilität gewährleistet wird, sowohl für den Arbeitsmarkt im Herkunftsland als auch durch temporäre Migration für den Arbeitsmarkt des Ziellandes Die Aussage der Regierung, die bestehenden bilateralen Vereinbarungen und das neue Zuwanderungsgesetz seien wirksame Steuerungsinstrumente zur Deckung des Arbeitskräftebedarfs, kann dabei in Frage gestellt werden. Im Jahr 2004 sank die Gesamtmigration aus Mittel- und Osteuropa nach Deutschland auf ihren niedrigsten Stand seit 1991. Das Zuwanderungsgesetz, das im Januar 2005 in Kraft trat, hatte unter anderem zum Ziel, Deutschland für hoch qualifizierte Zuwanderer attraktiver zu machen. Dies ist jedoch bisher nicht gelungen [4]. Zusätzlich zu den Vereinigten Staaten, Kanada und Australien tritt Deutschland in Konkurrenz mit anderen EU-Staaten, die ebenfalls der demografischen Entwicklung und dem Fachkräftemangel durch die Anwerbung qualifizierter Zuwanderer entgegen treten wollen. Die Fachkräfte wiederum wählen insbesondere jene Mitgliedsstaaten, in denen sie geringen aufenthalts- und arbeitsmarktrechtlichen Beschränkungen unterliegen. Aus der Zuwanderung entwickeln sich dann Netzwerke, die Neuzuwanderer auch noch lange nach einer Öffnung des deutschen Arbeitsmarktes in die anderen Mitgliedsstaaten lenken werden.

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Info

Prof. Dr. Marek Okólski

Kommentar: Prof. Dr. Marek Okólski, Lehrstuhl für Demographie und Soziologie, Fakultät für Wirtschaftswissenschaften, Universität Warschau & Warsaw School of Social Psychology

Wenn über die Zuwanderung von Arbeitskräften aus den EU8-Ländern nach Deutschland diskutiert wird, sollte bedacht werden, dass die Mehrheit der EU8-Migranten aus Polen kommt. Unabhängig des demografischen Potenzials in Polen (das Land stellt mehr als die Hälfte der gesamten EU8-Bevölkerung) waren es bisher nur die polnischen Migranten, die weit reichende und gut funktionierende soziale Netzwerke in Deutschland aufgebaut haben, welche einen beachtlichen Zustrom an polnischen Arbeitskräften gefördert haben..

An dieser Stelle wäre es nun interessant, einen Blick auf einige neue Tendenzen in der polnischen Migration, besonders seit dem 1. Mai 2004, zu werfen. Den Daten aus der polnischen Arbeitskräfteerhebung zufolge ist die Abwanderung von Arbeitskräften aus Polen eine unmittelbare Reaktion auf die Arbeitsmarktsituation in Polen. Beispielsweise nahm etwa ein Jahr nach dem Rückgang der Arbeitslosenquote in Polen in den Jahren 1993-1998 die Anzahl von Arbeitskräften, die Polen verließen. ab. In gleicher Weise lässt sich feststellen, dass die zunehmende Arbeitskräfteabwanderung seit dem Jahr 2000 die Folge des signifikanten Anstiegs der Arbeitslosigkeit in Polen ist, welche im Jahr 1999 einsetzte.

Signale von Arbeitsmärkten im Ausland spielen aller Wahrscheinlichkeit nach eine untergeordnete Rolle. Die Öffnung einiger EU15-Arbeitsmärkte (des britischen, irischen und schwedischen Arbeitsmarktes) am 1. Mai 2004 bewirkte, dass sich der Abwanderungsstrom der Arbeitskräfte aus Polen geringfügig verstärkte, dies jedoch nur kurzzeitig. Nach etwas mehr als einem Jahr kehrte sich dieser Trend wieder um, was offensichtlich eine Antwort darauf war, dass sich seit 2003 die Arbeitsmarktlage in Polen stetig verbesserte, obwohl attraktivere Beschäftigungsmöglichkeiten im Ausland weiterhin bestehen. Vor dem Hintergrund dieser Tendenzen, dürfte es in Hinblick auf mögliche Auswirkungen auf den Zustrom von Arbeitskräften aus Polen von geringer Bedeutung sein, ob Deutschland seinen Arbeitsmarkt in zwei Jahren oder in fünf Jahren ganz für Polen öffnet. In beiden Fällen könnten die Auswirkungen weit unter den Erwartungen (oder Befürchtungen) liegen, die in Deutschland zum Ausdruck gebracht werden.

Ein weiterer kaum beachteter Trend ist, dass sich polnische Arbeitsmigranten allmählich hinsichtlich der Zielländern umzuorientieren scheinen. Die gerade erwähnte Zunahme des Abwanderungsstroms von Arbeitskräften seit dem Jahr 2000 hat zu einem schnellen Anstieg der Migration ins Vereinigte Königreich und Italien sowie seit 2003 nach Irland geführt und zu einem Rückgang nach Deutschland und in die USA, hier seit 2004.. Der Anteil der Migranten, die in Richtung Deutschland abwandern - das bei weitem beliebteste Zielland für Polen in den letzten Jahrzehnten - ist deutlich zurückgegangen. Die neuesten Daten lassen darauf schließen, dass Deutschland seine führende Position als Aufnahmeland für polnische Migranten bereits verloren haben dürfte oder, dass es diese Position bald mit dem Vereinigten Königreich teilen wird.

Eine mögliche Erklärung für diesen Trend ist der Wandel des Alters- und Bildungsniveaus unter den Migranten aus Polen. Die Migranten werden jünger und sind besser ausgebildet; darüber hinaus sind mehr Migranten im Vergleich zu früher ledig. Hinzu kommt, dass sie nun aus einer größeren Anzahl von Zielländern wählen können. Daher bevorzugen junge Migranten nicht unbedingt den Zugang zum nächstgelegenen interessanten Arbeitsmarkt, sondern suchen sich Arbeitsmärkte aus, die sowohl attraktive Löhne als auch berufliche Aufstiegsmöglichkeiten bieten und in einem relativ offenen (wenn nicht sogar einladenden) sozialen und kulturellen Umfeld verwurzelt sind. Besser ausgebildete Polen suchen sich tendenziell nicht den deutschen Arbeitsmarkt aus. Von den 700 000 Polen, ab dem Alter von 15 Jahren,, die am 20. Mai 2002 (dem Datum der Volkszählung) eine befristete Aufenthaltsgenehmigung im Ausland hatten, lebten 39% in Deutschland (und 2,4% im Vereinigten Königreich). Zwar ist diese Quote vergleichsweise hoch, betrachtet man jedoch das Qualifikationsniveau, so lebten lediglich 20,6% der polnischen Arbeitskräfte mit Hochschulabschluss in Deutschland, hingegen 6% im Vereinigten Königreich.

Allerdings dürfte es für eine Diskussion darüber, wie man polnische Arbeitskräfte mit hohem und mittlerem Qualifikationsniveau nach Deutschland holen kann, schon zu spät sein. Für viele dieser Arbeitskräfte zeichnen sich bereits relativ stabile Migrationsstrukturen ab. Im Falle der jungen und besser ausgebildeten Arbeitskräfte scheinen die Migrationswege nicht nach Deutschland zu führen. Eine Gruppe polnischer Migranten, die zweifelsohne für Deutschland verfügbar bleiben wird, ist die binationale (deutsch-polnische) Bevölkerung; das Bildungsniveau dieser Gruppe ist jedoch ziemlich niedrig, wesentlich niedriger als das durchschnittliche Niveau in Polen.

Weiterführende Literatur:

Fihel A., Kaczmarczyk P, Okólski M. 2006. Labour mobility in the enlarged European Union. International migration from the EU8 countries. The World Bank Report (unveröffentlicht).

Kaczmarczyk P., Okólski M. 2005. Migracje specjalistów wysokiej klasy w kontekscie czlonkostwa Polski w Unii Europejskiej. Warsaw: Urzad Komitetu Integracji Europejskiej.

Fußnoten

1.
Siehe dazu Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2006).
2.
Siehe Fassmann/Münz (2002).
3.
Eine ausführliche Beschreibung der demografischen Probleme und des Arbeitskräftemangels bietet das "focus Migration" Kurzdossier 2 "Braucht Deutschland die Zuwanderung von Arbeitskräften aus dem Ausland?"
4.
In den Medien veröffentlichten Schätzungen zufolge kamen 2005 nur 900 Hochqualifizierte nach Deutschland.

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