Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.

Flucht und Asyl in Deutschland


20.9.2017
Die Aufnahme von und der Umgang mit Asylsuchenden löst regelmäßig Debatten in Politik und Gesellschaft aus, insbesondere seit der hohen Fluchtzuwanderung im Jahr 2015. Dabei bewegt sich die Asyl- und Flüchtlingspolitik zwischen der Forderung nach einem uneingeschränkten Schutz von Flüchtlingen einerseits und Abschottung gegenüber (zu vielen) Flüchtlingen andererseits.

Schüler melden sich am 19.06.2015 in der Klasse von Lehrerin Lisa Vestwig in der Rosensteinschule in Stuttgart. In der Vorbereitungsklasse werden Flüchtlingskinder auf die Teilnahme am regulären Schulunterricht vorbereitet. Bei einer Pressefahrt unter dem Motto «Bildung für junge Flüchtlinge als Teil einer Willkommenskultur» gibt das baden-württembergische Kultusministerium Einblick in Bildungsangebote für Flüchtlinge.In einer Vorbereitungsklasse werden Flüchtlingskinder in Stuttgart im Juni 2015 auf die Teilnahme am regulären Schulunterricht vorbereitet. (© picture-alliance/dpa)

Entwicklung des Asylrechts



Die Bundesrepublik Deutschland zählt zu den Vertragsstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 und dem ergänzenden Protokoll von 1967. Im Jahr 1953 wurde erstmals ein gesetzlich geregeltes Asylverfahren eingeführt. Ein Recht auf Asyl gab es in Deutschland allerdings schon viel früher.1[1]

Bereits in der Weimarer Republik (1918-1933) existierten rechtliche Kategorien für die Aufnahme von Flüchtlingen. So schrieb das Deutsche Auslieferungsgesetz von 1929 erstmals ein Verbot der Auslieferung bei politischen Straftaten fest und in der preußischen Ausländer-Polizeiverordnung von 1932 hieß es, dass politischen Flüchtlingen Asyl zu gewähren sei. Eine Zäsur erfolgte dann allerdings durch die nationalsozialistische Machtübernahme im Januar 1933: Deutschland wurde, wie schon im 19. Jahrhundert, erneut asylfeindlich. Zudem trieb das NS-Regime Hunderttausende ins Exil.

Als Reaktion auf die Vertreibungen aus dem "Dritten Reich" verankerte der Parlamentarische Rat 1948/49 im Grundgesetz ein im internationalen Vergleich weitreichendes Grundrecht auf Asyl und distanzierte sich damit deutlich von der nationalsozialistischen Vergangenheit. In Artikel 16 Absatz 2 Satz 2 des bundesdeutschen Grundgesetzes stand bis 1993 ohne einschränkende Bedingungen der Satz "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht." Dennoch beantragten in den ersten 20 Jahren nach der Republikgründung nur etwas über 70.000 Menschen Asyl in der Bundesrepublik.

In den 1970er Jahren gewann die Flüchtlingszuwanderung u.a. nach dem Ende des Krieges in Vietnam und der Aufnahme sogenannter "Boat People" an Bedeutung. Zu den steigenden Asylbewerberzahlen trugen 1980/81 auch der Militärputsch in der Türkei, der Systemwechsel im Iran und innenpolitische Konflikte in Polen angesichts des Aufstiegs der Gewerkschaftsbewegung "Solidarność" bei. 1980 erreichte die Zahl der Asylsuchenden in der Bundesrepublik erstmals die Marke von 100.000. Im Jahr 1992 lag sie mit rund 439.000 eingereichten Asylanträgen auf einem vorläufigen Höhepunkt. Vor dem Hintergrund steigender Asylsuchendenzahlen wurde Anfang der 1990er Jahre zuweilen sehr polemisch über die Reform des Asylrechts diskutiert. Begleitet wurde diese Debatte von zunehmender rassistischer Gewalt. In mehreren deutschen Städten verübten fremdenfeindlich gesinnte Täter Brandanschläge auf Flüchtlingsunterkünfte und Häuser von Zuwandererfamilien. Dabei wurden mehrere Menschen getötet oder schwer verletzt.[2]

Im Dezember 1992 einigten sich CDU/CSU, SPD und FDP auf eine als "Asylkompromiss" bekannt gewordene Reform des Asylrechts und damit eine Änderung des Artikels 16 im Grundgesetz. Durch diese Verfassungsänderung wurde das Grundrecht auf Asyl deutlich eingeschränkt. Seither hat keinen Anspruch auf Asyl, wer über ein EU-Land oder einen Drittstaat einreist, "in dem die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sichergestellt ist" (Art. 16a Abs. 2 GG). Da Deutschland inzwischen lückenlos von EU-Mitglieds- bzw. Schengenländern umgeben ist, die die Genfer Flüchtlingskonvention unterzeichnet haben, hat in der Regel nur noch Anspruch auf Asyl, wer über den Luft- oder den Seeweg eingereist ist.

Auch Flüchtlinge aus Ländern, die als "sichere Herkunftsstaaten" eingestuft werden, in denen also (scheinbar) keine Verfolgung droht, haben in der Regel keinen Anspruch auf Asyl. Zu den "sicheren Herkunftsstaaten" zählen laut Asylgesetz Ghana und Senegal sowie Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien. Mit Ausnahme des Kosovo war für Bürger aus allen genannten Balkanstaaten die Visumspflicht in den Jahren 2009 und 2010 aufgehoben worden. Daraufhin kam es zu einem Anstieg der Asylbewerberzahlen aus diesen Staaten. Die Einstufung als "sicherer Herkunftsstaat", die 2014 (Bosnien und Herzegowina, Mazedonien, Serbien) und 2015 (Albanien, Kosovo, Montenegro) erfolgte, sollte ein Signal in die Herkunftsländer senden und Menschen davon abbringen, sich auf den Weg nach Deutschland zu machen. Menschenrechts- und Flüchtlingshilfsorganisationen kritisierten die Entscheidung, da in den vorgeblich sicheren Herkunftsstaaten Minderheiten wie die Roma diskriminiert und gesellschaftlich ausgeschlossen würden.

2016 gab es eine Debatte darüber, ob auch die nordafrikanischen Staaten Algerien, Marokko und Tunesien in die Liste der sicheren Herkunftsstaaten aufgenommen werden sollten. Ausgelöst wurde die Diskussion durch sexuelle Übergriffe in Hunderten Fällen in der Silvesternacht 2015/16 in Köln. Die Opfer hatten die Täter als "nordafrikanisch" oder "arabisch" aussehende Männer beschrieben. Gleichzeitig war die Zahl der Asylsuchenden aus diesen Ländern leicht angestiegen. Während sich der Bundestag im Frühjahr 2016 für die Einstufung der Maghreb-Staaten als sichere Herkunftsländer aussprach, lehnte der Bundesrat dies im März 2017 ab. Die Einstufung scheiterte am Widerstand der grün mitregierten Bundesländer. Menschenrechtsorganisationen zufolge werden in allen drei Staaten Homosexuelle kriminalisiert. Auch Fälle von Misshandlungen und Folter sind dokumentiert worden.

Asylanträge von Menschen aus sicheren Herkunftsländern können leichter abgelehnt werden. Grundsätzlich gelten nur Personen als asylberechtigt, die nachweisen können, dass sie "wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung" (Art.1A Nr. 2 GFK) "politisch verfolgt" werden, d.h., dass die Verfolgung von einem Staat bzw. einer staatlichen Einrichtung 3[3] ausgehen muss und die betroffene Person in ihrer Menschenwürde schwerwiegend verletzt wird. Bürgerkriege, Armut, Naturkatastrophen gelten nicht als Asylgrund.[4]

Seit Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes im Jahr 2005 kann auch nicht-staatlich Verfolgten die Flüchtlingseigenschaft nach der Genfer Flüchtlingskonvention zuerkannt werden. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit des "subsidiären Schutzes". Demnach dürfen Personen, die weder Anspruch auf Asyl noch Flüchtlingsstatus haben, vorübergehend in Deutschland bleiben, solange ihnen im Herkunftsland existenzielle Gefahren für Leib, Leben oder Freiheit drohen. Darüber hinaus bestehen Abschiebungsverbote, beispielsweise dann, wenn sich eine bestehende Erkrankung aufgrund fehlender oder unzureichender Behandlungsmöglichkeiten im Zielstaat erheblich verschlimmern würde. Mit dem Gesetz zur "Einführung beschleunigter Asylverfahren" (Asylpaket II), in Kraft seit dem 17. März 2016, haben nur noch lebensbedrohliche oder schwerwiegende Erkrankungen eine abschiebungsaufschiebende Wirkung.

Asylberechtigte und ausländische Staatsangehörige, denen ein Flüchtlingsstatus zugesprochen wurde, erhalten zunächst eine dreijährige Aufenthaltserlaubnis, die auch zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt. Nach fünf Jahren kann eine Niederlassungserlaubnis, also ein unbefristeter Aufenthaltstitel, ausgestellt werden, sofern bestimmte Integrationsleistungen wie Deutschkenntnisse und eine weitgehend selbstständige Sicherung des Lebensunterhalts erfüllt werden. Personen, denen subsidiärer Schutz gewährt wurde, erhalten zunächst eine für ein Jahr befristete Aufenthaltserlaubnis, die sie auch zum Arbeiten berechtigt. Frühestens nach fünf Jahren können sie eine dauerhafte Aufenthaltserlaubnis erhalten.

Ende 2016 lebten rund 452.000 Menschen, denen Flüchtlingsschutz nach der Genfer Konvention zugesprochen worden war, und etwa 40.000 Asylberechtigte sowie 73.500 subsidiär Schutzberechtigte in Deutschland. Für weitere 37.300 Menschen galt ein Abschiebungsverbot.

Personen, die sich im Asylverfahren befinden, erhalten eine Aufenthaltsgestattung, mit der sie sich ausweisen können, die aber keinen Aufenthaltstitel darstellt. Für die Prüfung der Asylanträge und die Durchführung des Asylverfahrens ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) zuständig.

Das deutsche Asylrecht ist zwischen 2014 und 2017 umfassend reformiert worden. Dabei kam es zu den weitreichendsten Verschärfungen des Asylrechts seit Inkrafttreten des "Asylkompromisses" 1993. So sollen Asylbewerber "ohne Bleibeperspektive" bis zum Ende des Asylverfahrens in einer Erstaufnahmeeinrichtung wohnen und dort nur Sachleistungen erhalten. Subsidiär Schutzberechtigte dürfen zudem bis 2018 keine Familienangehörigen nach Deutschland nachholen. Darüber hinaus ist die Liste der sicheren Herkunftsstaaten erweitert worden und es sind mehrere Gesetze zur Erleichterung von Abschiebungen in Kraft getreten.

Andererseits wurden auch Maßnahmen ergriffen, um die Integration von Schutzberechtigten in Deutschland zu beschleunigen. So dürfen beispielsweise Asylbewerber mit "guter Bleibeperspektive" [5] an Sprach- und Orientierungskursen (sogenannte Integrationskurse) teilnehmen. Geduldete, die einen Ausbildungsplatz nachweisen, dürfen für die Dauer der Berufsausbildung in Deutschland bleiben und haben anschließend weitere sechs Monate Zeit, sich einen Job zu suchen, sofern sie nach der Ausbildung nicht übernommen werden.[6]

Resettlement und humanitäre Aufnahmeprogramme



Neben dem Asylverfahren werden in Deutschland auch Flüchtlinge über humanitäre Aufnahmeprogramme und das sogenannte Resettlement (Neuansiedlung) aufgenommen. Für das Resettlement-Programm kommen Personen infrage, die aus ihrem Herkunftsland in ein anderes Land geflohen sind, das ihnen aber keine langfristige Aufenthaltsperspektive bietet. Sie müssen zudem vom UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) als Flüchtlinge anerkannt worden sein. Im Rahmen des europäischen Resettlement-Programms, in dem insgesamt rund 22.000 Resettlement-Plätze zur Verfügung stehen, nimmt Deutschland 2016 und 2017 insgesamt 1.600 Flüchtlinge aus den Erstzufluchtsländern Libanon, Sudan, Ägypten und der Türkei auf. In die Türkei geflüchtete Syrer werden zudem über ein im Januar 2017 angelaufenes Aufnahmeprogramm aufgenommen, mit dem Deutschland seinen Verpflichtungen im Rahmen des EU-Flüchtlingsabkommens mit der Türkei nachkommen will. Außerdem hat sich die Bundesrepublik bereit erklärt, insgesamt rund 27.500 Asylsuchende aus Italien und Griechenland aufzunehmen, um die Asylsysteme dieser an der EU-Außengrenze gelegenen Länder zu entlasten. Dies geschieht im Kontext der im September 2015 vom Rat der Europäischen Union beschlossenen Umverteilung (Relocation) von 160.000 Asylsuchenden aus den beiden Mittelmeerstaaten. Die Mehrzahl der vorgesehenen Umverteilungsplätze ist allerdings später für die Aufnahme von Syrern aus der Türkei umgewidmet worden.

Angesichts der Flüchtlingskrise, die der syrische Bürgerkrieg ausgelöst hat, erließ der Bund drei humanitäre Aufnahmeprogramme für insgesamt bis zu 20.000 schutzbedürftige Syrer. Ergänzt wurden diese durch Aufnahmeprogramme von insgesamt 15 Bundesländern. Über die Bundes- und Länderprogramme wurden zwischen Mitte 2013 und Mitte 2015 rund 35.000 Visa ausgestellt. Berücksichtigt wurden in den Programmen vor allem Syrer mit in Deutschland lebenden Verwandten, die sich bereit erklärten, für einen Teil der Lebenshaltungskosten der Flüchtlinge aufzukommen.

Entwicklung der Asylsuchendenzahlen



Die Zahl der Asylantragsteller wird in der Asylbewerberzugangsstatistik des BAMF registriert. Die Asylrechtsreform von 1992/1993 führte zu einem starken Absinken der Asylbewerberzahlen: Wurden 1992 rund 439.000 und 1993 noch 322.600 Asylanträge gestellt, so waren es 2007 nur etwa 19.000.[7] Seitdem steigt die Antragszahl wieder an. 2015 erreichte sie mit rund 476.000 Erst- und Folgeanträgen einen neuen Höhepunkt, der 2016 mit rund 746.000 Asylanträgen noch einmal deutlich überboten wurde. Die Zahl der Asylanträge spiegelt die Fluchtzuwanderung nach Deutschland in den Jahren 2015 und 2016 allerdings nur unzureichend wider. 2015 reisten rund 890.000 Menschen nach Deutschland ein, um hier Asyl zu beantragen.[8] Die Behörden waren darauf nicht eingestellt. Insbesondere Personalengpässe beim für die Asylverfahren zuständigen Bundesamt für Migration und Flüchtlinge führten dazu, dass viele der 2015 eingereisten Schutzsuchenden erst im Laufe des Folgejahres einen formellen Asylantrag stellen konnten. Die 2015 als "Krise" erlebte Fluchtzuwanderung nach Deutschland schwächte sich insbesondere durch Grenzschließungen entlang der sogenannten "Balkanroute" und das als "EU-Türkei-Deal" bezeichnete Flüchtlingsabkommen deutlich ab. 2016 wurden insgesamt 280.000 neueingereiste Asylsuchende registriert. Im ersten Halbjahr 2017 waren es rund 90.400.[9]

Die hohe Fluchtzuwanderung spiegelt globale Entwicklungen wider. Laut UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) waren in den Jahren 2015 und 2016 weltweit mehr als 65 Millionen Menschen auf der Flucht. Der Großteil wich im eigenen Herkunftsland vor Gewalt aus (Binnenvertriebene). Mehr als 20 Millionen Menschen hatten Schutz außerhalb ihres Herkunftslandes gesucht. Staaten im globalen Süden beherbergen 84 Prozent und damit den Löwenanteil dieser internationalen Flüchtlinge. Der Großteil der globalen Fluchtbewegungen erreicht den globalen Norden nicht. Das liegt einerseits daran, dass viele Menschen versuchen, in der unmittelbaren Nachbarschaft ihres Herkunftslandes Schutz zu finden. Andererseits haben sich die reicheren Industriestaaten durch umfassende, über das eigene Territorium hinausreichende Grenzregime abgeschottet. Das Zusammenbrechen dieser "Vorfeldsicherung" war einer der zentralen Gründe dafür, dass Deutschland 2015 Ziel umfangreicher globaler Fluchtbewegungen geworden ist. Seitdem sind Deutschland und seine Partner in der Europäischen Union wieder verstärkt darum bemüht, durch bilaterale Abkommen und EU-Migrationspartnerschaften Drittstaaten u.a. in Afrika dazu zu bringen, in der Migrationspolitik stärker zu kooperieren, damit sich Migranten und Flüchtlinge gar nicht erst auf den Weg Richtung Europa machen. Vor allem die Kooperation mit Libyen, einem der wichtigsten Transitländer für Flüchtlinge und Migranten aus afrikanischen Staaten auf dem Weg nach Europa, soll ausgebaut werden. Angesichts des dort herrschenden innerstaatlichen Konflikts und zahlreichen Berichten über menschenunwürdige Bedingungen in libyschen Flüchtlingslagern, ist diese Zusammenarbeit allerdings umstritten.

In den 1990er Jahren stammte der Großteil der Asylbewerber in Deutschland vor dem Hintergrund der politischen Entwicklungen in Ost-, Ostmittel- und Südosteuropa (u.a. Öffnung des "Eisernen Vorhangs", Jugoslawienkriege) aus Europa (einschließlich Türkei und UdSSR/Russische Föderation). Im Zeitraum 2000 bis 2015 kamen in den meisten Jahren mehr Antragsteller aus dem asiatischen Raum nach Deutschland als aus Europa, insbesondere aus den von Krieg und innerstaatlichen Konflikten zerrütteten Ländern Afghanistan und Irak, aber auch aus Iran. Seit dem Ausbruch des Bürgerkriegs in Syrien 2011 zählt Syrien zu den Hauptherkunftsländern von Asylbewerbern. 62 Prozent der Menschen, die in Deutschland Asyl beantragen, sind männlich. Mehr als drei Viertel der Asylbewerber sind unter 30 Jahre alt. 2016 stellten rund 36.000 unbegleitete Minderjährige einen Asylantrag in Deutschland.[10]

Deutschland gehört zum Kreis der wichtigsten Zielländer Asylsuchender in Europa. Im Vergleich der 28 EU-Mitgliedstaaten sowie der zum Europäischen Wirtschaftsraum gehörenden Länder Schweiz, Norwegen, Island und Liechtenstein nahm die Bundesrepublik 2015 und 2016 in absoluten Zahlen betrachtet die meisten Asylbewerber auf. 2016 galt dies auch für die Zahl der Asylantragsteller im Verhältnis zur Einwohnerzahl. Pro 1.000 Einwohner nahm Deutschland 8,8 Asylbewerber auf, gefolgt von Griechenland (4,6) und Österreich (4,6). Die ungleiche Verteilung der Asylsuchenden auf die Mitgliedsländer der Europäischen Union sorgt insbesondere in Staaten mit hohen Asylbewerberzahlen für Unmut. Deutschland setzt sich daher in der EU für einen Verteilungsschlüssel ein, der zu einer stärkeren Lastenteilung beitragen soll. Bislang wird ein solches Verteilungsmodell allerdings vor allem von osteuropäischen Mitgliedstaaten abgelehnt.

Asylanträge in der Bundesrepublik DeutschlandAsylanträge in der Bundesrepublik Deutschland (PDF-Icon Grafik zum Download) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)


Dieser Text ist Teil des Migrationsprofils Deutschland.


Fußnoten

1.
Für ausführliche Informationen zum Thema Flucht und Asyl siehe das Kurzdossier "Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems".
2.
Oltmer, Jochen (2014): Politisch verfolgt? Asylrecht und Flüchtlingsaufnahme in der Bundesrepublik. In: Stiftung Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland (Hg.): Immer bunter. Einwanderungsland Deutschland. Begleitbuch zur Ausstellung im Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Bonn, S. 106-123.
3.
"Ausnahmen gelten, wenn die nichtstaatliche Verfolgung dem Staat zuzurechnen ist oder der nichtstaatliche Verfolger selbst an die Stelle des Staates getreten ist (quasistaatliche Verfolgung)." http://www.bamf.de/DE/Fluechtlingsschutz/ (Zugriff: 24.8.2017).
4.
Bundeszentrale für politische Bildung (2013): Vor zwanzig Jahren: Einschränkung des Asylrechts 1993. www.bpb.de/politik/hintergrund-aktuell/160780/asylkompromiss (Zugriff: 24.8.2017).
5.
Asylsuchende, die aus Herkunftsländern mit einer Schutzquote von über 50 Prozent kommen, zählen zu den Menschen mit guter Bleibeperspektive. Es ist sehr wahrscheinlich, dass sie einen positiven Asylbescheid und damit ein Aufenthaltsrecht erhalten. Welche Herkunftsländer dieses Kriterium erfüllen, wird halbjährlich festgelegt. 2017 haben Asylsuchende aus Eritrea, Irak, Iran, Syrien und Somalia eine gute Bleibeperspektive. http://www.bamf.de/ (Zugriff: 15.8.2017).
6.
Für eine Übersicht über die Asylrechtsreformen seit 2014 siehe https://mediendienst-integration.de/migration/flucht-asyl/asylrecht.html (Zugriff: 24.8.2017).
7.
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2015): Migrationsbericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge im Auftrag der Bundesregierung. Migrationsbericht 2013. Nürnberg.
8.
Im sogenannten EASY-System, einer IT-Anwendung zur Verteilung der Asylsuchenden auf die 16 Bundesländer, wurden 2015 insgesamt rund 1,1 Millionen neu nach Deutschland eingereiste Asylbegehrende registriert. Dabei kam es jedoch zu Mehrfachmeldungen, die später bereinigt wurden. Auch weitergereiste oder in ihre Herkunftsländer zurückgekehrte Asylsuchende wurden später aus dem System gelöscht, sodass die Zahl der 2015 tatsächlich nach Deutschland gekommenen und hier verbliebenen Geflüchteten im Herbst 2016 deutlich nach unten korrigiert werden musste. Siehe dazu auch: http://www.bmi.bund.de/ (Zugriff: 14.8.2017).
9.
Zu den Asylzahlen siehe die Publikationsreihe des BAMF "Aktuelle Zahlen zu Asyl", abrufbar unter: http://www.bamf.de/ (Zugriff: 24.8.2017).
10.
Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (2017): Fakten zur Asylpolitik (aktualisierte Fassung). Kurz und bündig. August. https://www.svr-migration.de/publikationen/fakten-zur-asylpolitik/ (Zugriff: 25.8.2017).
Creative Commons License Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/
Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autoren: Vera Hanewinkel, Jochen Oltmer für bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.