Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.

11.5.2019 | Von:
Marcus Engler

Europäische Asyl- und Flüchtlingspolitik seit 2015 – eine Bilanz

Erneute GEAS–Reform

Internationale Organisationen und Nichtregierungsorganisationen dokumentieren immer wieder zum Teil gravierende Verletzungen der Rechte von Asylsuchenden in einigen EU-Staaten und weisen auf die Schwachstellen des GEAS hin. [26] Ende 2015 und Anfang 2016 eröffnete die EU-Kommission Vertragsverletzungsverfahren gegen mehrere EU-Staaten bezüglich der Nicht-Einhaltung bestehender europarechtlicher Vorgaben im Asylrecht. [27] Im April und Mai 2016 legte sie dann Pläne für eine erneute und weitreichende Reform des GEAS vor. [28] So sollen die Richtlinien zu gemeinsamen Verfahren bei der Zuerkennung von Asyl (Asylverfahrensrichtlinie) und zur Bestimmung von Kriterien, die Asylbewerber und Asylbewerberinnen erfüllen müssen, um einen Schutzstatus zu erhalten (Qualifikationsrichtlinie), in Verordnungen umgewandelt werden. Anders als Richtlinien gelten Verordnungen unmittelbar in allen EU-Mitgliedstaaten und müssen nicht erst in nationales Recht übertragen werden. Sie lassen den Staaten kaum rechtlichen Umsetzungsspielraum. Die Pläne der EU-Kommission sahen zudem eine Reform der Dublin-Verordnung vor. Ein Kommissionsvorschlag, der die Einführung eines verbindlichen Verteilungsschlüssels anstelle des bisherigen Ersteinreise-Prinzips vorsah, konnte sich nicht durchsetzen und wurde zurückgezogen. Die Kommission schlug stattdessen ein Modell vor, bei dem ein Staat erst dann entlastet wird, wenn er 150 Prozent einer errechneten Aufnahmequote für Asylantragstellende überschritten hat. Im November 2017 votierten die Europaparlamentarier mehrheitlich für eine grundlegende Reform des Dublin-Systems. [29] Das Parlament sprach sich für ein permanentes Verteilungssystem auf Basis eines Verteilungsschlüssels aus, bei dem auch familiäre Verbindungen und Zielstaatspräferenzen von Asylsuchenden berücksichtigt werden sollen. Bis April 2019 konnten die Mitgliedstaaten in dieser Frage jedoch keine Einigung erzielen.

Stärkung europäischer Agenturen

Im Zuge der Bestrebungen, das GEAS zu reformieren, erfuhren zwei Europäische Agenturen eine erhebliche Stärkung. [30] Im Oktober 2016 wurde die Grenzschutzagentur Frontex zur "Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache" aufgewertet. Sie erhielt neue Aufgaben und Befugnisse. So soll sie eine technische und operative Strategie entwickeln, um eine integrierte Grenzverwaltung einzuführen, die Kontrollen an den Außengrenzen beaufsichtigen und die Mitgliedstaaten bei der Grenzsicherung unterstützen, wenn dafür ein dringender Bedarf entsteht. Dazu kann sie auf einen Pool von 1.500 Grenzschutzbeamtinnen und -beamten sowie anderen Fachkräften zurückgreifen, die von den Mitgliedstaaten abgestellt werden. Der Rat der EU soll in Notsituationen einen Einsatz von Frontex-Teams beschließen können – auch ohne das Einverständnis des EU-Mitgliedstaats, auf dessen Territorium der Einsatz stattfinden wird. Die Agentur soll zudem stärker bei der Koordinierung von Rückführungen nicht (mehr) aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger in ihre Herkunftsländer tätig werden. Sie kann zudem auch in Länder außerhalb der EU Personal entsenden und mit diesen Ländern gemeinsame Aktionen zur Kontrolle von Migrationsrouten durchführen.

Im März und April 2019 beschlossen Rat und EU-Parlament, Frontex weiter zu stärken. So soll bis 2027 eine ständige Reserve von 10.000 Grenzschutzbeamtinnen und -beamten eingerichtet werden. Zudem wurden die Befugnisse der Agentur erweitert. Bedienstete von Frontex sollen künftig stärker operative Aufgaben wahrnehmen, etwa Identitätsfeststellungen durchführen oder Einreisegenehmigungen an den EU-Außengrenzen erteilen, allerdings nur mit Zustimmung des jeweiligen Mitgliedstaats. [31]

Auch das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) soll zu einer EU-Agentur ausgebaut werden. Einen Vorschlag für eine entsprechende Verordnung legte die Kommission im Mai 2016 vor. Diese neue Europäische Asylagentur soll u.a. bewerten, wie die Mitgliedstaaten die europarechtlichen Vorgaben im Asylrecht umsetzen. Zudem soll sie EU-Staaten, die durch eine hohe Asylzuwanderung unter Druck geraten, operativ und technisch unterstützen. Dazu sind etwa "Asyl-Unterstützungsteams" vorgesehen, die auch ohne Anfrage des betreffenden Mitgliedstaats tätig werden können. Sie sollen bei der Identifikation und Registrierung von Asylsuchenden helfen sowie bei der Antragsprüfung unterstützen. Möglich ist auch die Mithilfe bei der Einrichtung von Aufnahmeeinrichtungen. Bisher ist EASO vor allem im Bereich der Weiterbildung und der Informationsbereitstellung aktiv.

Trotz zahlreicher Einigungsversuche konnten sich die EU-Mitgliedstaaten bis zum Ende der Legislaturperiode im Frühjahr 2019 nicht auf eine Reform der gemeinsamen Asylpolitik einigen. Hauptstreitpunkt ist weiterhin die Frage der Verteilung von Asylsuchenden. Zwar wurde zu mehreren Richtlinien und Verordnungen des GEAS (siehe oben) weitgehende Einigung erzielt. Jedoch konnten sie nicht verabschiedet werden, da vor allem südeuropäische Staaten eine Einigung nur inklusive der reformierten Dublin-Verordnung verabschieden will. Über diese streiten die Mitgliedstaaten aber immer noch. Auch die Verabschiedung der Verordnung zur Stärkung des EASO steht noch aus. Einzig der Ausbau von Frontex wurde beschlossen.

Ausbau der externen Migrationspolitik

Im Juni 2016 kündigte die EU-Kommission die Erweiterung und Intensivierung der externen Migrationspolitik an. [32] Dadurch sollen irreguläre Migrationsbewegungen deutlich reduziert sowie Staaten zur Rücknahme ihrer Bürgerinnen und Bürger bewegt werden. Zu diesem Zweck hat die EU mit einzelnen Staaten sogenannte maßgeschneiderte Länderpakete geschlossen. [33] Es handelt sich dabei v.a. um Staaten wie Niger, Nigeria, Senegal, Mali und Äthiopien, die entweder wichtige Herkunfts- und/oder Transitstaaten von (Flucht-)Migranten sind. Diese "Migrationspartnerschaften" verknüpfen die Kooperation in der Migrationspolitik mit der Kooperation in anderen Politikfeldern, insbesondere der Handels-, Entwicklungs- und Wirtschaftspolitik. Staaten, die etwa mehr eigene Staatsangehörige zurücknehmen, sollen mehr Unterstützung erhalten ("More for More"-Prinzip). [34] Zugleich bieten die EU und ihre Mitgliedstaaten Unterstützung beim Grenzschutz, etwa durch Ausbildung von Personal oder Bereitstellung technischer Ausrüstung an. [35] Bereits auf dem Gipfeltreffen am 12. November 2015 in Valletta hatten die EU-Staaten (sowie Norwegen und die Schweiz) den EU-Treuhandfonds für Afrika ins Leben gerufen und umfangreiche Mittel für die Bekämpfung von Fluchtursachen bzw. die Kooperation in der Migrationspolitik bereitgestellt. [36]

Nachdem die Zuzüge über die östliche Mittelmeerroute im Frühjahr 2016 deutlich zurückgegangen waren, geriet die Migration über die zentrale Mittelmeerroute von Nordafrika nach Italien (wieder) stärker in den Fokus der Aufmerksamkeit. Nach dem Vorbild der EU-Türkei-Vereinbarung strebten europäische Regierungsvertreter ähnliche Vereinbarungen mit nordafrikanischen Staaten an, vor allem mit Libyen. 2016 und 2017 war es wichtigstes Transitland für (Flucht-)Migrantinnen und -migranten, die über das Mittelmeer nach Europa gelangen wollten. Trotz des anhaltenden Konflikts in Libyen begannen die EU und Italien (bilateral) eine Kooperation mit unterschiedlichen libyschen Akteuren. Anfang Februar 2017 fassten erst Italien und dann die EU Beschlüsse, die darauf zielen, die Zuwanderung über Libyen deutlich zu reduzieren. Vereinbart wurde u.a. die weitere Ausrüstung und Ausbildung der libyschen Marine und Küstenwache. Diese soll ablegende Boote möglichst noch in nationalen Gewässern vor der libyschen Küste aufgreifen und nach Libyen zurückführen. Darüber hinaus wurden finanzielle Mittel für die Verbesserung der Gesundheitsversorgung und der Aufnahmebedingungen in den Auffangzentren in Libyen zugesagt. Auch wollen Italien und die EU dabei helfen, die libyschen Grenzen im Süden, also zum Tschad, Sudan, Ägypten und Algerien stärker zu kontrollieren und zu sichern. Die Zahl der Mittelmeerüberquerungen über die zentrale Route ging ab Sommer 2017 deutlich zurück. Dies kann auf die Anstrengungen der EU zur Kontrolle von Migrationsrouten in Afrika, die Kooperation der italienischen Regierung mit libyschen Milizen sowie das Erschweren der häufig von privaten Hilfsorganisationen geleisteten Seenotrettung zurückgeführt werden. Menschenrechtsorganisationen kritisieren die Rückführung von auf See aufgegriffenen Geflüchteten in sogenannte "detention centers" (Haftzentren) in Libyen, in denen u.a. Folter und Tod drohen. [37]

Fußnoten

26.
Siehe hierzu etwa die Berichte des Menschenrechtskommissars des Europarates: https://www.coe.int/en/web/commissioner/thematic-work/migration (Zugriff: 8.4.2019).
27.
Europäische Kommission (2015): Implementing the Common European Asylum System: Commission Escalates 8 Infringement Proceedings. Pressemitteilung vom 10.12.2015. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6276_en.htm (Zugriff: 8.4.2019); Europäische Kommission (2016): Implementing the Common European Asylum System: Commission Acts on 9 Infringement Proceedings. Pressemitteilung vom 10.2.2016. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-270_en.htm (Zugriff: 8.4.2019).
28.
Europäische Kommission (2016): Commission Presents Options for Reforming the Common European Asylum System and Developing Safe and Legal Pathways to Europe. Pressemitteilung vom 6.4.2016. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1246_en.htm; sowie: Towards a Sustainable and Fair Common European Asylum System. Pressemitteilung vom 4.5.2016. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1620_en.htm (Zugriff: 8.4.2019).
29.
Europäisches Parlament (2017): EU Asylum Policy: Reforming the Dublin Rules to Create a Fairer System. http://www.europarl.europa.eu/pdfs/news/expert/background/20171019BKG86403/20171019BKG86403_en.pdf (Zugriff: 15.4.2019).
30.
Tsourdi, Lilian (2017): Hotspots and EU Agencies: Towards an Integrated European Administration. Beitrag für den EU Migration Law Blog. http://eumigrationlawblog.eu/hotspots-and-eu/ (Zugriff: 8.4.2019); Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) (2017): Chancen in der Krise: Zur Zukunft der Flüchtlingspolitik in Deutschland und Europa. Jahresgutachten 2017. https://www.svr-migration.de/publikationen/jahresgutachten_2017 (Zugriff: 15.4.2019).
31.
Europäische Kommission (2019): Europäische Grenz- und Küstenwache: Kommission begrüßt Einigung über ständige Reserve von 10.000 Grenzschutzbeamten bis 2027. Pressemitteilung vom 1.4.2019. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1929_de.htm (Zugriff: 8.4.2019).
32.
Koch, Florian (2017): Zuckerbrot und Peitsche? Der neue Takt in der EU-Migrationspolitik gegenüber Afrika. Perspektive: FES AU-Kooperation. http://library.fes.de/pdf-files/iez/13082.pdf (Zugriff: 12.4.2019).
33.
Bendel, Petra (2017): EU-Flüchtlingspolitik in der Krise. Blockaden, Entscheidungen, Lösungen. Studie im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung. http://library.fes.de/pdf-files/wiso/13251.pdf (Zugriff: 15.4.2019); Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) (2017): Chancen in der Krise: Zur Zukunft der Flüchtlingspolitik in Deutschland und Europa. Jahresgutachten 2017. https://www.svr-migration.de/publikationen/jahresgutachten_2017 (Zugriff: 15.4.2019).
34.
Collett, Elizabeth/Aliyyah, Ahad (2017): EU Migration Partnerships: A Work in Progress. Migration Policy Institute. https://www.migrationpolicy.org/sites/default/files/publications/TCM-EUMigrationPartnerships-FINAL.pdf; Castillejo, Clare (2017): The EU Migration Partnership Framework: Time for a Rethink?. Deutsches Institut für Entwicklungspolitik. https://www.die-gdi.de/uploads/media/DP_28.2017.pdf (Zugriff: 17.1.2018).
35.
Europäische Kommission (2017): Fifth Progress Report on the Partnership Framework with Third Countries Under the European Agenda on Migration. https://eeas.europa.eu/ (Zugriff: 16.4.2019).
36.
Europäische Kommission (2015): President Juncker Launches the EU Emergency Trust Fund to Tackle Root Causes of Irregular Migration in Africa. Pressemitteilung vom 12.11.2015. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6055_en.htm (Zugriff: 16.4.2019); Kipp, David (2018): Vom Notfall zum Regelfall – der EU-Treuhandfonds für Afrika. SWP-Studie. https://www.swp-berlin.org/publikation/der-eu-treuhandfonds-fuer-afrika/ (Zugriff: 12.4.2019).
37.
United Nations Support Mission in Libya/Office of the High Commissioner for Human Rights (2018): Desperate and Dangerous: Report on the Human Rights Situation of Migrants and Refugees in Libya. https://www.ohchr.org/Documents/Countries/LY/LibyaMigrationReport.pdf (Zugriff: 12.4.2019).
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