Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.
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11.5.2019 | Von:
Marcus Engler

Europäische Asyl- und Flüchtlingspolitik seit 2015 – eine Bilanz

Die hohe Asylzuwanderung 2015 und 2016 hat die EU und ihre Mitgliedstaaten vor große Herausforderungen gestellt. Sie reagierten mit zahlreichen politischen Maßnahmen, konnten zentrale Streitfragen der gemeinsamen Asylpolitik bislang aber nicht lösen.
Grenzzaun an der serbisch-ungarischen GrenzeGrenzzaun an der serbisch-ungarischen Grenze (© picture-alliance, ZUMAPress)

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In den zurückliegenden zwei Jahrzehnten gab es in der Europäischen Union (EU) umfangreiche Bestrebungen, die Regeln für Asylverfahren, die Anerkennung von Schutzbedürftigen und die Aufnahmebedingungen zu vereinheitlichen. Trotzdem bestehen in der Praxis weiterhin große Unterschiede beim Umgang mit Asylsuchenden und Flüchtlingen in den europäischen Staaten.

In den bisherigen beiden Harmonisierungsrunden des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) der 2000er und frühen 2010er Jahre konnten sich die EU-Staaten in zwei wesentlichen Fragen nicht auf adäquate Lösungen einigen. Dies betrifft zum einen die Verantwortungsteilung und zum anderen die Schaffung ausreichender legaler und sicherer Einreisemöglichkeiten für Schutzsuchende. Die historisch hohen Zuzüge von Asylsuchenden in den Jahren 2015 und 2016 erreichten die EU und ihre Mitgliedstaaten weitgehend unvorbereitet und haben zu intensiven und anhaltenden Konflikten zwischen und innerhalb von EU-Staaten geführt. Zugleich hat sich das Ringen um eine Weiterentwicklung des GEAS intensiviert. [1] Dieser Beitrag skizziert die wesentlichen Entwicklungen, Diskussionen und Entscheidungen im Zeitraum Januar 2015 bis April 2019.

Krise der europäischen Flüchtlingspolitik

In den Jahren 2015 und 2016 sind so viele Asylbewerberinnen und -bewerber nach Europa gekommen wie nie zuvor. 2015 wurden nach Angaben der europäischen Statistikbehörde Eurostat in den 28 EU-Staaten zusammen 1,32 Millionen Asylanträge (darunter 1,26 Millionen Erstanträge) registriert, 2016 waren es 1,26 Millionen (darunter 1,21 Millionen Erstanträge) (siehe Abbildung 1). Die hohen Asylantragszahlen haben mehrere Ursachen. [2]

Seit 2013 hat die Zahl der Menschen, die sich weltweit auf der Flucht befinden, deutlich zugenommen. [3] Den größten Anteil am weltweiten Fluchtgeschehen haben dabei Binnenvertriebene, also Menschen, die innerhalb ihres Landes vor Gewalt ausweichen. Allerdings hat seit 2013 auch die Zahl derjenigen zugenommen, die ihr Herkunftsland auf der Suche nach Schutz verlassen haben. Von besonderer Bedeutung für den europäischen Kontext sind hierbei Fluchtbewegungen, die von Staaten in der europäischen Peripherie ausgehen (v.a. Syrien, Irak, Afghanistan) und die sich auf bereits bestehende Netzwerke von Migrantinnen und Migranten stützen. Hinzu kommen eine unzureichende humanitäre Unterstützung und fehlende dauerhafte Perspektiven in den Erstaufnahmestaaten der Krisenregionen. [4]

Obwohl sich an dieser Situation bislang nichts geändert hat, sind die Asylantragszahlen in der EU seit 2016 deutlich gesunken. Im Jahr 2017 registrierten die EU-Mitgliedstaaten insgesamt 712.235 Asylanträge (darunter 654.610 Erstanträge). 2018 waren es 645.725 Anträge (darunter 586.050 Erstanträge). Der Rückgang ist zum Teil auf die von der EU und den Mitgliedstaaten ergriffenen politischen Maßnahmen zur Eindämmung der Fluchtmigration nach Europa zurückzuführen.
Entwicklung der Asylantragszahlen (Erst- und Folgeanträge) in den 28 EU-Staaten 1998-2018Entwicklung der Asylantragszahlen (Erst- und Folgeanträge) in den 28 EU-Staaten 1998-2018 (PDF-Icon Grafik zum Download) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Die Auswirkungen der Fluchtzuwanderung auf die einzelnen EU-Mitgliedstaaten waren und sind sehr verschieden. Im Fünfjahreszeitraum 2014-2018 wurden die meisten Asylanträge in Deutschland, Italien, Frankreich, Schweden und Ungarn registriert (siehe Abbildung 2). In einer ganzen Reihe von Staaten – darunter zahlreiche osteuropäische Staaten – wurden hingegen kaum Asylanträge gestellt. Die Verteilung der Asylbewerberinnen und Asylbewerber auf die Mitgliedstaaten gestaltete sich somit sehr ungleich, sowohl in absoluten Zahlen als auch im Verhältnis zur Bevölkerungsgröße. [5] Diese Unterschiede können durch mehrere Faktoren erklärt werden, darunter etwa die geografische Lage und die Zielstaatspräferenzen von Schutzsuchenden.
Asylerstanträge in den 28 EU-Mitgliedstaaten (EU-28) 2014 bis 2018Asylerstanträge in den 28 EU-Mitgliedstaaten (EU-28) 2014 bis 2018 (PDF-Icon Grafik zum Download) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Große Unterschiede bei den Schutzquoten

Die hohe Zahl der Asylanträge führte zunächst zu einem erheblichen Rückstau an Asylverfahren (September 2016: 1,24 Millionen anhängige Verfahren) [6] und einer längeren Dauer der Verfahren. Die Zahl der anhängigen Verfahren ging in der Folge kontinuierlich zurück und lag Ende 2018 bei rund 450.000. [7] Zugleich wurden – auch im historischen Vergleich – relativ hohe Anerkennungsquoten registriert. Im Jahr 2016 wurden im EU-Durchschnitt 61 Prozent aller Asylanträge in erster Instanz positiv entschieden (2015: 53 Prozent, 2014: 47 Prozent; 2013: 35 Prozent). [8] Die Anerkennungsquoten sanken 2017 (46 Prozent) und 2018 (37 Prozent) deutlich. Trotz gemeinsamer Regeln bei der Anerkennung des Schutzbedarfs bestehen hinsichtlich der Anerkennungsquoten weiterhin große Unterschiede zwischen den EU-Staaten. So lag 2018 z.B. die Schutzquote für irakische Staatsangehörige in Italien bei 94 Prozent gegenüber 12 Prozent in Bulgarien. [9]

Die EU-Migrationsagenda und der Streit um das Relocation-Programm

Die EU-Mitgliedstaaten ringen seit vielen Jahren um einen gemeinsamen Kurs in der Asylpolitik, nicht erst seit der umfangreichen Fluchtzuwanderung 2015. Bewegung in die europäische Flüchtlingspolitik kam aber erst nach mehreren größeren Flüchtlingstragödien im Mittelmeer. [10] Als im April 2015 innerhalb weniger Tage mehr als 1.000 Flüchtlinge bei zwei Schiffsunglücken starben, geriet die europäische Politik unter Handlungsdruck. Im Mai 2015 legte die EU-Kommission eine "Europäische Agenda für Migration" [11] vor, die die strategischen Leitlinien der Migrationspolitik für die folgenden Jahre enthält. Zentrale Ziele der Migrationsagenda sind das Vorgehen gegen Schleuser, die Bekämpfung von Fluchtursachen und der Ausbau der Zuwanderungsmöglichkeiten für Arbeitskräfte aus Drittstaaten. Zudem rief die Kommission die Mitgliedstaaten dazu auf, sich stärker am Resettlement-Programm des UNHCR zu beteiligen und sie plädierte für einen dauerhaften Mechanismus zur gerechteren Verteilung von Asylantragstellenden auf die EU-Mitgliedstaaten. Erstmalig berief sie sich in der Migrationsagenda auf die in Artikel 78 (3) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (VAEU) [12] verankerte Notfallklausel. Diese sieht vor, dass entlastende Maßnahmen veranlasst werden können, wenn "ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in eine Notlage" geraten. Konkret schlug die Kommission vor, Asylbewerberinnen und -bewerber basierend auf einem bestimmten Verteilungsschlüssel auf die EU-Mitgliedstaaten umzuverteilen (Relocation). [13]

Die Vorschläge der EU-Kommission führten zu Streit zwischen den Mitgliedstaaten. Insbesondere die osteuropäischen Staaten, Spanien und das Vereinigte Königreich machten deutlich, dass sie nicht bereit waren, deutlich mehr Flüchtlinge aufzunehmen als bisher. Sie verwiesen u.a. auf eigene sozioökonomische Probleme und die mangelnde Aufnahmebereitschaft ihrer Bevölkerungen. Für eine innereuropäische Umverteilung sprachen sich hingegen an wichtigen Migrationsrouten liegende Staaten wie Griechenland, Italien und Malta aus. Auch die Regierungen von Staaten mit hohen Asylantragszahlen wie Deutschland, Österreich, Belgien oder Schweden plädierten für eine stärkere Verantwortungsteilung innerhalb der EU. Trotz des Streits einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf dem EU-Gipfel am 25./26. Juni 2015 darauf, 40.000 Asylbewerber aus Griechenland und Italien umzusiedeln sowie weitere 20.000 Flüchtlinge über Resettlement aus Drittstaaten aufzunehmen.

Als die Zahl der neuankommenden Schutzsuchenden in den Sommermonaten 2015 weiter stieg, schlug die Kommission die Umsiedlung weiterer 120.000 Asylbewerberinnen und -bewerber aus Italien, Griechenland und Ungarn vor. Am 22. September 2015 stimmte der Innenministerrat diesem Vorschlag zu. [14] Der Beschluss sah die verpflichtende Aufnahme umzusiedelnder Schutzsuchender auf Basis eines Verteilungsschlüssels vor, der die Bevölkerungsgröße, die Wirtschaftskraft, die Zahl bereits aufgenommener Asylsuchender und die Arbeitslosenquote berücksichtigte. Er wurde jedoch nicht einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit getroffen und damit gegen den Widerstand von Ungarn, Tschechien, der Slowakei und Rumänien durchgesetzt, die dagegen votiert hatten.

Die Umsiedlung im Rahmen des Relocation-Programms vollzog sich in der Folge äußerst schleppend und war am Ende mäßig erfolgreich: Insgesamt wurden bis Ende 2018 nur rund 34.700 der geplanten 160.000 Asylbewerberinnen und -bewerber aus Griechenland und Italien in andere EU-Staaten umgesiedelt. [15] Viele EU-Staaten waren nicht bereit, ihrer (Selbst-)Verpflichtung zur Aufnahme von Asylantragstellenden nachzukommen. Ungarn und die Slowakei reichten sogar eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) gegen die Verpflichtung zur Aufnahme ein. In seinem Urteil vom 6. September 2017 bestätigte dieser jedoch die Vereinbarkeit des Relocation-Beschlusses mit EU-Recht. [16] Trotzdem weigerten sich Ungarn, Polen und Tschechien weiterhin, Asylbewerberinnen und -bewerber aufzunehmen. Die EU-Kommission zitierte diese Staaten daher Anfang Dezember 2017 im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens vor den Europäischen Gerichtshof. [17] Dieses Verfahren war im April 2019 weiterhin anhängig.

Die "Schließung" der Balkan-Route und die EU-Türkei-Vereinbarung

Die hohen Zahlen neuankommender Schutzsuchender an den griechischen und italienischen Küsten und in den westeuropäischen Zielstaaten gingen mit Bildern von toten Geflüchteten einher. Ein temporärer Kontrollverlust beim Grenzschutz und Ängste vor Terroranschlägen durch radikalisierte Flüchtlinge setzten die politischen Entscheidungsträgerinnen und -träger in der EU unter Druck. Auf die hohen Zuzüge ab Sommer 2015 reagierten mehrere Staaten zunächst mit der Einführung von nationalen Grenzkontrollen. Zudem verschärften viele EU-Mitgliedsländer ihre jeweiligen asylrechtlichen Regelungen, darunter v.a. Staaten mit hohen Zuzügen wie Deutschland, Schweden, Österreich und Ungarn. [18] Einigkeit bestand zwischen den EU-Mitgliedstaaten darüber, dass die EU-Außengrenzen stärker kontrolliert werden und die Zahlen der neuankommenden Schutzsuchenden deutlich und dauerhaft reduziert werden müssten. Vor diesem Hintergrund bemühten sich Vertreterinnen und Vertreter einiger europäischer Regierungen und insbesondere Deutschlands um eine Kooperation mit der Türkei, dem wichtigsten Transitland für Flüchtlinge aus Syrien, Afghanistan und dem Irak. Am 15. Oktober 2015 einigten sich die Türkei und die EU auf einen gemeinsamen Aktionsplan, der offiziell am 29. November 2015 auf einem EU-Türkei-Gipfel angenommen wurde. [19] Darin sicherte die Türkei strengere Kontrollen ihrer See- und Landgrenzen mit der EU und die Umsetzung von bereits zuvor vereinbarten Rückübernahmeabkommen mit Griechenland und Bulgarien zu. Zudem kündigte sie an, ihre Visapolitik gegenüber Herkunftsländern von Flüchtlingen und anderen Migrantinnen und Migranten zu verschärfen und den Kampf gegen Menschenschmuggler zu intensivieren, u.a. durch eine stärkere Zusammenarbeit mit der EU-Grenzschutzagentur Frontex. Der Plan beinhaltete darüber hinaus Regelungen zur verbesserten Erfassung besonders schutzbedürftiger Personen sowie des besseren Zugangs für Flüchtlinge zu medizinischer Versorgung, Schulbesuch und Arbeitsmarkt. Im Gegenzug versprach die EU, dass sie die Türkei in diesem Vorhaben mit bis zu drei Milliarden Euro unterstützen werde. Die Kooperation in der Flüchtlingspolitik wurde zudem mit der Wiederaufnahme der Beitrittsverhandlungen und der Aussicht auf eine Aufhebung der Visumpflicht für türkische Staatsbürger verknüpft. Die beschlossenen Maßnahmen erschienen den europäischen Regierungen jedoch schon bald als unzureichend. Die Zahl neuankommender Schutzsuchender in Griechenland ging zwar u.a. saisonbedingt Ende 2015 zurück, verblieb jedoch zunächst auf hohem Niveau. Die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten befürchteten, dass die Ankünfte mit der Verbesserung der Witterungsbedingungen im Frühjahr wieder deutlich ansteigen würden. Der politische Druck stieg – auch aufgrund von Wahlerfolgen rechtsextremer Parteien in mehreren Ländern. Es bestand jedoch Uneinigkeit über die zu ergreifenden Maßnahmen.

Eine Gruppe von Staaten, angeführt von Österreich, sprach sich für eine Schließung der sogenannten Balkanroute aus. Sie machten die griechischen Behörden für einen unzureichenden Schutz der EU-Außengrenzen verantwortlich und wollten das Land isolieren, indem Mazedonien seine Grenze schließen sollte. Flüchtlinge würden so gezwungen, in Griechenland zu bleiben, wodurch eine Überfahrt über die Ägäis unattraktiv erschiene. Ab Mitte November 2015 begannen Mazedonien, Serbien und Kroatien damit, nur noch syrische, afghanische und irakische Staatsangehörige ihre Grenzen passieren zu lassen. Später wurden Tageskontingente eingeführt, die die Migrationsbewegungen verlangsamen und die Zahl der nach Mitteleuropa weiterreisenden Schutzsuchenden reduzieren sollten. [20] Die EU-Kommission, die Bundesregierung und andere Staaten, wie z.B. die Niederlande, standen dem kritisch gegenüber. Griechenland würde mit Europas "Flüchtlingskrise" allein gelassen und eine humanitär schwierige Lage in dem bereits wirtschaftlich stark angeschlagenen EU-Staat geschaffen. Sie plädierten für weitere Verhandlungen mit der Türkei.

Diese mündeten in die Türkei-EU-Erklärung vom 18. März 2016. Der Vereinbarung zufolge sollte die Türkei alle ab dem 20. März 2016 über ihr Territorium irregulär in die EU eingereisten (Flucht-)Migrantinnen und Migranten zurückzunehmen. Im Gegenzug würde die EU für jede zurückgenommene Person aus Syrien eine in der Türkei bereits als Flüchtling anerkannte und aus Syrien stammende Person aufnehmen. Diese Regelung wurde jedoch auf 72.000 Plätze begrenzt. Darüber hinaus sicherte die EU zu, dass ihre Mitgliedstaaten eine größere Zahl schutzbedürftiger Personen aus der Türkei aufnehmen würden, sobald die irregulären Grenzübertritte zwischen der Türkei und der EU erheblich und nachhaltig zurückgehen. Zudem sagte die EU der Türkei zusätzliche drei Milliarden Euro für die Unterstützung der dort lebenden Flüchtlinge zu. Zahlreiche Flüchtlings- und Menschenrechtsorganisationen kritisierten die Vereinbarung mit der Türkei, da sie die Rechte von Flüchtlingen verletze. [21]

Die Zahl neuankommender Schutzsuchender auf den griechischen Inseln ging nach Abschluss der Vereinbarung deutlich zurück. Die auf der östlichen Mittelmeerroute erfassten Ankünfte blieben auch 2017 und 2018 relativ niedrig. Dennoch ist umstritten, welchen Anteil die EU-Türkei-Erklärung daran hat. Skeptiker weisen darauf hin, dass die Zahl der monatlichen Neuankünfte, die im Oktober 2015 mit 211.663 Asylsuchenden ihren Höhepunkt erreichte, bereits vor der Einigung mit der Türkei rückläufig war. [22] Vor diesem Hintergrund erscheint es plausibel, dass eine Kombination verschiedener Faktoren zu dem Rückgang der Zuzüge geführt hat. Zum einen wurde seit Herbst 2015 das Passieren der Balkanroute kontinuierlich erschwert. Zum anderen ist eine Erschöpfung des Potenzials der wanderungswilligen und wanderungsfähigen Schutzsuchenden aus Syrien und anderen Staaten denkbar. Die meisten Asylsuchenden, die aus der Türkei in die EU wandern wollten und die dafür notwendigen (finanziellen) Ressourcen besaßen, hätten dies demnach bis Anfang 2016 bereits getan. Zugleich kann der Rückgang der Zuzüge von Schutzsuchenden in die EU auch darauf zurückgeführt werden, dass die Türkei ihre Visapolitik verschärft und eine Mauer an der Grenze zu Syrien errichtet hat, wodurch es für Schutzsuchende schwieriger geworden ist, überhaupt in die Türkei zu gelangen.

Die Türkei drohte mehrfach, die Vereinbarung aufzukündigen, hat dies aber bislang nicht getan. Bis Ende Februar 2019 nahmen EU-Staaten 20.292 syrische Flüchtlinge im Rahmen der Vereinbarung aus der Türkei auf. Im Gegenzug wurden rund 2.500 Geflüchtete sowie Migrantinnen und Migranten von den griechischen Inseln in die Türkei zurückgeführt. Weitere 3.421 Personen sind seit Juni 2016 im Rahmen der sogenannten freiwilligen Rückkehr und mit finanzieller Unterstützung in die Türkei zurückgekehrt. [23]

Trotz deutlich rückläufiger Ankunftszahlen sind die Auffangzentren (sogenannte Hotspots) auf mehreren griechischen Inseln überfüllt. Menschenrechtsorganisationen kritisieren die schlechten humanitären Zustände und die sehr langen Asyl- bzw. Zulässigkeitsverfahren. [24]

Während die Zuzüge über die östliche und zentrale Mittelmeerroute deutlich gesunken sind und auch Anfang 2019 auf vergleichsweise niedrigem Niveau verbleiben, sind die Ankünfte über die westliche Mittelmeerroute (von Marokko nach Spanien) in den vergangenen Jahren kontinuierlich gestiegen (2018: 58.569 Ankünfte). [25] Insgesamt blieb die Zahl der Personen, die 2018 über das Mittelmeer in Europa ankamen, mit 141.472 Ankünften jedoch auf einem deutlich niedrigeren Niveau als in den Vorjahren.

Erneute GEAS–Reform

Internationale Organisationen und Nichtregierungsorganisationen dokumentieren immer wieder zum Teil gravierende Verletzungen der Rechte von Asylsuchenden in einigen EU-Staaten und weisen auf die Schwachstellen des GEAS hin. [26] Ende 2015 und Anfang 2016 eröffnete die EU-Kommission Vertragsverletzungsverfahren gegen mehrere EU-Staaten bezüglich der Nicht-Einhaltung bestehender europarechtlicher Vorgaben im Asylrecht. [27] Im April und Mai 2016 legte sie dann Pläne für eine erneute und weitreichende Reform des GEAS vor. [28] So sollen die Richtlinien zu gemeinsamen Verfahren bei der Zuerkennung von Asyl (Asylverfahrensrichtlinie) und zur Bestimmung von Kriterien, die Asylbewerber und Asylbewerberinnen erfüllen müssen, um einen Schutzstatus zu erhalten (Qualifikationsrichtlinie), in Verordnungen umgewandelt werden. Anders als Richtlinien gelten Verordnungen unmittelbar in allen EU-Mitgliedstaaten und müssen nicht erst in nationales Recht übertragen werden. Sie lassen den Staaten kaum rechtlichen Umsetzungsspielraum. Die Pläne der EU-Kommission sahen zudem eine Reform der Dublin-Verordnung vor. Ein Kommissionsvorschlag, der die Einführung eines verbindlichen Verteilungsschlüssels anstelle des bisherigen Ersteinreise-Prinzips vorsah, konnte sich nicht durchsetzen und wurde zurückgezogen. Die Kommission schlug stattdessen ein Modell vor, bei dem ein Staat erst dann entlastet wird, wenn er 150 Prozent einer errechneten Aufnahmequote für Asylantragstellende überschritten hat. Im November 2017 votierten die Europaparlamentarier mehrheitlich für eine grundlegende Reform des Dublin-Systems. [29] Das Parlament sprach sich für ein permanentes Verteilungssystem auf Basis eines Verteilungsschlüssels aus, bei dem auch familiäre Verbindungen und Zielstaatspräferenzen von Asylsuchenden berücksichtigt werden sollen. Bis April 2019 konnten die Mitgliedstaaten in dieser Frage jedoch keine Einigung erzielen.

Stärkung europäischer Agenturen

Im Zuge der Bestrebungen, das GEAS zu reformieren, erfuhren zwei Europäische Agenturen eine erhebliche Stärkung. [30] Im Oktober 2016 wurde die Grenzschutzagentur Frontex zur "Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache" aufgewertet. Sie erhielt neue Aufgaben und Befugnisse. So soll sie eine technische und operative Strategie entwickeln, um eine integrierte Grenzverwaltung einzuführen, die Kontrollen an den Außengrenzen beaufsichtigen und die Mitgliedstaaten bei der Grenzsicherung unterstützen, wenn dafür ein dringender Bedarf entsteht. Dazu kann sie auf einen Pool von 1.500 Grenzschutzbeamtinnen und -beamten sowie anderen Fachkräften zurückgreifen, die von den Mitgliedstaaten abgestellt werden. Der Rat der EU soll in Notsituationen einen Einsatz von Frontex-Teams beschließen können – auch ohne das Einverständnis des EU-Mitgliedstaats, auf dessen Territorium der Einsatz stattfinden wird. Die Agentur soll zudem stärker bei der Koordinierung von Rückführungen nicht (mehr) aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger in ihre Herkunftsländer tätig werden. Sie kann zudem auch in Länder außerhalb der EU Personal entsenden und mit diesen Ländern gemeinsame Aktionen zur Kontrolle von Migrationsrouten durchführen.

Im März und April 2019 beschlossen Rat und EU-Parlament, Frontex weiter zu stärken. So soll bis 2027 eine ständige Reserve von 10.000 Grenzschutzbeamtinnen und -beamten eingerichtet werden. Zudem wurden die Befugnisse der Agentur erweitert. Bedienstete von Frontex sollen künftig stärker operative Aufgaben wahrnehmen, etwa Identitätsfeststellungen durchführen oder Einreisegenehmigungen an den EU-Außengrenzen erteilen, allerdings nur mit Zustimmung des jeweiligen Mitgliedstaats. [31]

Auch das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) soll zu einer EU-Agentur ausgebaut werden. Einen Vorschlag für eine entsprechende Verordnung legte die Kommission im Mai 2016 vor. Diese neue Europäische Asylagentur soll u.a. bewerten, wie die Mitgliedstaaten die europarechtlichen Vorgaben im Asylrecht umsetzen. Zudem soll sie EU-Staaten, die durch eine hohe Asylzuwanderung unter Druck geraten, operativ und technisch unterstützen. Dazu sind etwa "Asyl-Unterstützungsteams" vorgesehen, die auch ohne Anfrage des betreffenden Mitgliedstaats tätig werden können. Sie sollen bei der Identifikation und Registrierung von Asylsuchenden helfen sowie bei der Antragsprüfung unterstützen. Möglich ist auch die Mithilfe bei der Einrichtung von Aufnahmeeinrichtungen. Bisher ist EASO vor allem im Bereich der Weiterbildung und der Informationsbereitstellung aktiv.

Trotz zahlreicher Einigungsversuche konnten sich die EU-Mitgliedstaaten bis zum Ende der Legislaturperiode im Frühjahr 2019 nicht auf eine Reform der gemeinsamen Asylpolitik einigen. Hauptstreitpunkt ist weiterhin die Frage der Verteilung von Asylsuchenden. Zwar wurde zu mehreren Richtlinien und Verordnungen des GEAS (siehe oben) weitgehende Einigung erzielt. Jedoch konnten sie nicht verabschiedet werden, da vor allem südeuropäische Staaten eine Einigung nur inklusive der reformierten Dublin-Verordnung verabschieden will. Über diese streiten die Mitgliedstaaten aber immer noch. Auch die Verabschiedung der Verordnung zur Stärkung des EASO steht noch aus. Einzig der Ausbau von Frontex wurde beschlossen.

Ausbau der externen Migrationspolitik

Im Juni 2016 kündigte die EU-Kommission die Erweiterung und Intensivierung der externen Migrationspolitik an. [32] Dadurch sollen irreguläre Migrationsbewegungen deutlich reduziert sowie Staaten zur Rücknahme ihrer Bürgerinnen und Bürger bewegt werden. Zu diesem Zweck hat die EU mit einzelnen Staaten sogenannte maßgeschneiderte Länderpakete geschlossen. [33] Es handelt sich dabei v.a. um Staaten wie Niger, Nigeria, Senegal, Mali und Äthiopien, die entweder wichtige Herkunfts- und/oder Transitstaaten von (Flucht-)Migranten sind. Diese "Migrationspartnerschaften" verknüpfen die Kooperation in der Migrationspolitik mit der Kooperation in anderen Politikfeldern, insbesondere der Handels-, Entwicklungs- und Wirtschaftspolitik. Staaten, die etwa mehr eigene Staatsangehörige zurücknehmen, sollen mehr Unterstützung erhalten ("More for More"-Prinzip). [34] Zugleich bieten die EU und ihre Mitgliedstaaten Unterstützung beim Grenzschutz, etwa durch Ausbildung von Personal oder Bereitstellung technischer Ausrüstung an. [35] Bereits auf dem Gipfeltreffen am 12. November 2015 in Valletta hatten die EU-Staaten (sowie Norwegen und die Schweiz) den EU-Treuhandfonds für Afrika ins Leben gerufen und umfangreiche Mittel für die Bekämpfung von Fluchtursachen bzw. die Kooperation in der Migrationspolitik bereitgestellt. [36]

Nachdem die Zuzüge über die östliche Mittelmeerroute im Frühjahr 2016 deutlich zurückgegangen waren, geriet die Migration über die zentrale Mittelmeerroute von Nordafrika nach Italien (wieder) stärker in den Fokus der Aufmerksamkeit. Nach dem Vorbild der EU-Türkei-Vereinbarung strebten europäische Regierungsvertreter ähnliche Vereinbarungen mit nordafrikanischen Staaten an, vor allem mit Libyen. 2016 und 2017 war es wichtigstes Transitland für (Flucht-)Migrantinnen und -migranten, die über das Mittelmeer nach Europa gelangen wollten. Trotz des anhaltenden Konflikts in Libyen begannen die EU und Italien (bilateral) eine Kooperation mit unterschiedlichen libyschen Akteuren. Anfang Februar 2017 fassten erst Italien und dann die EU Beschlüsse, die darauf zielen, die Zuwanderung über Libyen deutlich zu reduzieren. Vereinbart wurde u.a. die weitere Ausrüstung und Ausbildung der libyschen Marine und Küstenwache. Diese soll ablegende Boote möglichst noch in nationalen Gewässern vor der libyschen Küste aufgreifen und nach Libyen zurückführen. Darüber hinaus wurden finanzielle Mittel für die Verbesserung der Gesundheitsversorgung und der Aufnahmebedingungen in den Auffangzentren in Libyen zugesagt. Auch wollen Italien und die EU dabei helfen, die libyschen Grenzen im Süden, also zum Tschad, Sudan, Ägypten und Algerien stärker zu kontrollieren und zu sichern. Die Zahl der Mittelmeerüberquerungen über die zentrale Route ging ab Sommer 2017 deutlich zurück. Dies kann auf die Anstrengungen der EU zur Kontrolle von Migrationsrouten in Afrika, die Kooperation der italienischen Regierung mit libyschen Milizen sowie das Erschweren der häufig von privaten Hilfsorganisationen geleisteten Seenotrettung zurückgeführt werden. Menschenrechtsorganisationen kritisieren die Rückführung von auf See aufgegriffenen Geflüchteten in sogenannte "detention centers" (Haftzentren) in Libyen, in denen u.a. Folter und Tod drohen. [37]

Streit um Ausschiffung und Seenotrettung

Eine Zuspitzung erfuhr die Diskussion um Seenotrettung und die Kooperation mit Libyen, als die im März 2018 neu gewählte italienische Regierung (Fünf Sterne/Lega) die bis dahin etablierte Praxis der Aufnahme von im Mittelmeer geretteten Personen durch Italien weitgehend beendete. Trotz deutlich sinkender Zuwanderung über die zentrale Mittelmeerroute verfolgt die italienische Regierung einen restriktiven migrationspolitischen Kurs. Dies hängt auch mit der anhaltenden Uneinigkeit der EU-Mitgliedstaaten über die Verteilung von Schutzsuchenden zusammen. Italien ist nicht mehr bereit, weitgehend allein die Verantwortung für Menschen zu tragen, die über das zentrale Mittelmeer in die EU gelangen. In diesem Kontext setzten einige EU-Staaten, darunter Frankreich, die in der Vergangenheit bereits mehrfach gescheiterte Idee auf die Agenda, in Drittstaaten Asylzentren einzurichten. [38] Im Juni 2018 beschloss der Europäische Rat, dass die Europäische Kommission ein Konzept für die "Ausschiffung" von im Mittelmeer geretteten Personen in Drittstaaten entwickeln solle. Dies sollte in Zusammenarbeit mit dem UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR), der Internationalen Organisation für Migration (IOM) und Drittstaaten erfolgen. [39] Allerdings weigern sich bislang alle Staaten in der Nachbarschaft der EU, insbesondere in Nordafrika und auf den Balkan, ein derartiges Zentrum auf ihrem Staatsgebiet einzurichten. [40]

Die Politik der italienischen Regierung, Schiffe mit geretteten (Flucht-)Migrantinnen und Migranten an Bord nicht mehr in italienische Häfen einlaufen zu lassen, führte ab Sommer 2018 dazu, dass solche Schiffe über viele Tage auf die Erlaubnis warten mussten, in einem europäischen Hafen anlegen zu dürfen. Mehrfach erklärten sich europäische Regierungen erst nach längeren Verhandlungen bereit, die geretteten Personen aufzunehmen. Die Blockadepolitik Italiens führte Ende März 2019 zu einer de facto-Beendigung des gemeinsamen Marineeinsatzes EUNAVFOR MED Operation Sophia. Diese Operation im zentralen Mittelmeer zielte seit Sommer 2015 auf die Bekämpfung von Schlepperbanden. Die Crews der Einsatzschiffe retteten bei ihren Einsätzen etwa 49.000 Menschen aus Seenot. Daher hatte die von Italien geführte Leitstelle in Rom seit dem Frühsommer 2018 keine Schiffe mehr zu einem Rettungseinsatz nahe der libyschen Küste entsandt. [41] Nach dem Ende des Marieneinsatzes sollen Aktivitäten von Schlepperinnen und Schleppern nur noch durch Drohnen und Hubschrauber aus der Luft beobachtet werden.[42]

Ausbau legaler und sicherer Einreisewege

Menschenrechts- und Flüchtlingshilfsorganisationen rufen regelmäßig dazu auf, für Schutzsuchende mehr legale und sichere Einreisewege in die EU zu schaffen, damit sie nicht gezwungen werden, auf gefährlichen und irregulären Wegen nach Europa zu gelangen. Zwar erfüllten die EU-Mitgliedstaaten ihre Zusagen für das in der EU-Migrationsagenda vorgesehene Resettlement-Programm und nahmen in den Jahren 2015 bis 2017 mehr Personen auf als in der Vergangenheit. Im September 2017 schlug die EU-Kommission vor, dass die Mitgliedstaaten bis Oktober 2019 mindestens 50.000 Flüchtlinge über Resettlement aufnehmen sollten und stellte hierfür 500 Millionen Euro zur Verfügung. [43] Die Mitgliedstaaten stimmten den Plänen der Kommission zu und haben bis Anfang März 2019 rund 24.000 Flüchtlinge aufgenommen. [44] Die Kommission forderte die Mitgliedstaaten außerdem zur Einrichtung des im Juli 2016 vorgeschlagenen regulären EU-Resettlement-Programms auf und sprach sich für die Erprobung sogenannter Private-Sponsorship-Programme aus. Dabei übernehmen Angehörige von Schutzsuchenden oder karitative Organisationen die Kosten, die bei der Aufnahme von Flüchtlingen entstehen, und ermöglichen so die legale Einreise ins Aufnahmeland. [45] Darüber hinaus regte die Kommission die Einrichtung von Pilotprojekten zu legaler Arbeitsmigration an und stellte dafür finanzielle Mittel in Aussicht. Bis zum Frühjahr 2019 haben die Mitgliedstaaten allerdings keinen signifikanten Ausbau der Möglichkeiten für die Zuwanderung von Arbeitskräften aus Drittstaaten beschlossen.

Ausblick

Trotz zahlreicher Einigungsversuche konnten sich die EU-Mitgliedstaaten bis zum Ende der Legislaturperiode im Frühjahr 2019 nicht auf eine Reform der gemeinsamen Asylpolitik einigen. In den zurückliegenden Jahren wurden lediglich Maßnahmen des Außengrenzschutzes und der erweiterten Kooperation mit Transitstaaten beschlossen. Die Verabschiedung mehrerer Richtlinien und Verordnungen zur Reform des GEAS, inklusive des Ausbaus des Europäischen Asylunterstützungsbüros (EASO), wurde bis zum Ende der Legislaturperiode im Frühling 2019 blockiert, obwohl in vielen Punkten Einigung erzielt wurde. Eine der zentralen Aufgaben für die neue Legislaturperiode ist somit eine Einigung bei der Dublin-Verordnung, an die mehrere Staaten ihre Zustimmung zum Gesamtreformpaket der GEAS-Reform geknüpft haben.

Die deutlich gesunkenen Zahlen neu in der EU ankommender Flüchtlinge lassen die Krise der Migrations- und Flüchtlingspolitik in der öffentlichen Wahrnehmung zwar etwas in den Hintergrund treten. Es bestehen jedoch weiterhin große Herausforderungen in Flüchtlingsschutz und Asylpolitik. So ist etwa die Zahl der Menschen, die weltweit vor Krieg und Verfolgung fliehen, in den letzten Jahren weiter gestiegen. Auch andere Migrationsmotive – etwa Armut, Korruption, Perspektivlosigkeit oder Klimawandel – bestehen fort.

Ob und wie die notwendige und angestrebte Reform der europäischen Asylpolitik gelingen wird, bleibt angesichts der äußerst unterschiedlichen Positionen der EU-Mitgliedstaaten ungewiss.

Dieser Text ist Teil des Länderprofils Europäische Union.
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Fußnoten

1.
Bendel, Petra (2017): EU-Flüchtlingspolitik in der Krise. Blockaden, Entscheidungen, Lösungen. Studie im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung. http://library.fes.de/pdf-files/wiso/13251.pdf (Zugriff: 15.4.2019); Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) (2017): Chancen in der Krise: Zur Zukunft der Flüchtlingspolitik in Deutschland und Europa. Jahresgutachten 2017. https://www.svr-migration.de/publikationen/jahresgutachten_2017 (Zugriff: 15.4.2019); Niemann, Arne/Natascha Zaun (2018): EU Refugee Policies and Politics in Times of Crisis: Theoretical and Empirical Perspectives. In: Journal of Common Market Studies, Jg. 56, Nr. 1, S. 3-22.
2.
Dieser Anstieg ändert nichts daran, dass der überwiegende Teil aller Schutzsuchenden weltweit in Entwicklungsländern Zuflucht findet. Laut dem UN-Flüchtlingshilfswerk waren dies im Jahr 2017 rund 85 Prozent aller Flüchtlinge. UNHCR (2018): Global Trends. Forced Displacement in 2017. https://www.unhcr.org/statistics/unhcrstats/5b27be547/unhcr-global-trends-2017.html (Zugriff: 8.4.2019).
3.
UNHCR (2018): Population Statistics: http://popstats.unhcr.org/en/overview (Zugriff: 14.4.2019).
4.
Engler, Marcus (2016): Auf Einladung der Kanzlerin? Beitrag für den Flüchtlingsforschungsblog. http://fluechtlingsforschung.net/auf-einladung-der-kanzlerin/ (Zugriff: 14.4.2019); Crawley, Heaven/Düvell, Franck/Jones, K./McMahon, S./Sigona, N. (2016): Destination Europe? Understanding the Dynamics and Drivers of Mediterranean Migration in 2015. MEDMIG Final Report. www.medmig.info/wp-content/uploads/2016/12/research-brief-destination-europe.pdf. (Zugriff: 14.4.2019).
5.
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