Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.

1.8.2007 | Von:
Axel Kreienbrink

Irreguläre Migration

Wie in anderen südeuropäischen Staaten ist irreguläre Migration (bzw. vor allem irregulärer Aufenthalt) auch in Spanien ein anhaltendes Problem der Einwanderung.

Zum einen betrifft dies Staatsangehörige von Nicht-EU-Ländern in Osteuropa, Afrika, Lateinamerika oder Asien. Aber es gibt auch Hinweise darauf, dass zahlreiche Bürger aus EU-Staaten und anderen "Erstweltstaaten" in Spanien ohne einen regulären Aufenthaltsstatus als Langzeittouristen leben. Die Ursache irregulären Aufenthalts in Spanien ist vor allem ein Problem des "overstaying", also die Ausdehnung des Aufenthalts über die erlaubte Dauer hinaus nach einer legalen Einreise. Diesen Weg der Einreise als Tourist beschreiten sowohl individuelle Migranten als auch solche, deren Reise von organisierten Netzwerken oder Mafias finanziert wird. [1] Schätzungen über den Umfang des Phänomens sind naturgemäß unsicher und dienen in starkem Maß als Munition in der politischen Auseinandersetzung. Eine einfache Subtraktion der Zahlen der Aufenthaltsgenehmigungen von denen des Padrón Municipal, die für jedes Jahr Werte von über einer Million ergibt, ermöglicht zwar eine Vorstellung der Dimension, greift aber zu kurz. [2] Die Regierung hat im Wahlkampf 2008 von weniger als 300.000 Personen gesprochen.

Die tatsächliche illegale Einreise hat einen deutlich geringeren Umfang. Doch durch die damit verbundenen dramatischen Ereignisse – bei der Überfahrt in kleinen Booten von Nordafrika über die Straße von Gibraltar oder zu den Kanarischen Inseln – gewinnt diese Form vor allem in den Medien eine größere Aufmerksamkeit und erscheint dadurch oft als das zentrale Problem.

Die Regierung begann daher seit Ende der 1990er Jahre mit dem Aufbau eines Überwachungssystems (Sistema Integral de Vigilancia Exterior, SIVE), das mit Langstreckenradaren, Wärmebildkameras, Nachtsichtgeräten, Infrarotstrahlen, Helikoptern etc. die Meereswege "abschließen" sollte. Das System wirkt abschreckend, was sich jedoch allein mit den Aufgriffszahlen nicht darstellen lässt. 2005 war ein Rückgang gegenüber 2004 zu beobachten, während 2006 die Zahlen durch hohen Migrationsdruck enorm zunahmen, um 2007 wieder deutlich zu sinken. Durch die Kontrollen kommt es zu einer sukzessiven Verschiebung der Migrationsrouten, sodass nach der Straße von Gibraltar vor allem die Kanarischen Inseln zum Ziel wurden. Gleichzeitig verlagerte sich der Ausgangspunkt der Überfahrten infolge der intensivierten spanischen und marokkanischen Kontrollen weiter nach Süden. Die Boote legen nun von Mauretanien oder sogar von Senegal aus ab. Spanien reagierte mit einer Ausweitung des SIVE auf die Kanaren. Bis 2009 ist der weitere Ausbau entlang der Levante (wie die Ostküste der Iberischen Halbinsel in den Regionen Murcia und Valencia genannt wird) bis nach Ibiza geplant. [3]

Damit steigen aber auch die Kosten und Risiken für die Migranten. Sie sind noch stärker auf die Dienste von Schleuserorganisationen angewiesen, die ihre Preise für die Passagen erhöhen. Wie viele ihr Ziel nicht erreichen und während der Überfahrt sterben, ist unbekannt. Die ca. 800 Toten, die die Behörden 2006 auf den Kanaren und an der marokkanischen Küste geborgen haben, stellen nur eine Untergrenze dar. NGOs stellen Schätzungen auf, die bis 6.000 oder 7.000 reichen. [4] 2006 war das Jahr, in dem die bisher stärkste illegale Einwanderung dieser Art zu verzeichnen war, mit ca. 31.700 Aufgriffen auf den Kanaren und 7.500 an der andalusischen Küste. Als Reaktion darauf wurden die Kontrollen intensiviert, wozu Spanien auch die Europäische Außengrenzagentur FRONTEX um Hilfe ersucht hat. FRONTEX richtete ein regionales Koordinierungszentrum auf den Kanaren ein und führte 2006/2007 mehrere Operationen (HERA I – III) durch. [5] Zudem wurden ergänzende bilaterale Patrouillen in Marokko, Mauretanien und den Kapverden organisiert.

Gleichzeitig ergriff Spanien die diplomatische Initiative in dieser bisher wenig berücksichtigten Region. Der Plan Africa (2006-2008) soll der Verbesserung der Rückführungsbilanz dienen. Hierzu werden zum einen verschiedene Rückübernahmeabkommen (z. B. mit Senegal) abgeschlossen, er nimmt aber auch die Perspektive der Entwicklungszusammenarbeit mit auf – in Abhängigkeit vom Hauptziel. Neue Abkommen (so genannte Abkommen der zweiten Generation) sehen daher neben der Bekämpfung irregulärer Migration auch Aspekte der Anwerbung und der freiwilligen Rückkehr vor (z. B. mit Gambia, Guinea-Bissau, Guinea-Conakry, den Kapverden, Mali, Kamerun, Ghana, Côte d´Ivoire etc.). Dazu wurde die diplomatische Präsenz vor Ort verstärkt, u. a. durch die Installation neuer Botschaften in der Region. Insgesamt scheint das Maßnahmenpaket Wirkung zu zeigen – zumindest sanken die Aufgriffszahlen 2007 auf den Kanaren um 60 % und auf dem Festland um fast 25 %. [6]

Ein weiterer Weg illegaler Einreise ist der Versuch, die Absperrungen um die spanischen Exklaven Ceuta und Melilla in Nordafrika zu überwinden. Deren Grenzen waren bis Ende der 1980er Jahre relativ einfach zu passieren, wurden aber seitdem ständig mit Stacheldraht, Sensoren und Kameras aufgerüstet. Mitte der 1990er Jahre intensivierte das Innenministerium den Ausbau der Anlagen, bis die Städte schließlich mehrfach umwallt waren. Wenngleich die Aufgriffszahlen zurückgehen, gelingt es immer wieder Migranten, die Wälle zu überwinden. Besonderes Medienecho erlangten die Ereignisse von September/Oktober 2005, als in einer konzertierten Aktion mehrfach Hunderte von Personen gleichzeitig versuchten, die Grenzzäune zu überwinden. Fast eintausend von ihnen gelang es, Hunderte wurden jedoch dabei verletzt und 14 starben.

Da die irreguläre Migration vor allem auf den spanischen Arbeitsmarkt drängt, wendet Spanien neben den verschärften Kontrollen verschiedene weitere Strategien zur Kanalisierung der Migrationsströme an. Eine dieser Methoden ist die Festlegung von jährlichen Kontingenten für ausländische Arbeitskräfte. Diese können dann in den Herkunftsstaaten für dauerhafte oder temporäre Arbeitsverhältnisse angeworben werden. Die Kontingente wurden bereits 1993 eingeführt, dienten in den 1990er Jahren aber faktisch nur zur Regularisierung bereits im Land befindlicher Personen. In den letzten Jahren fand tatsächlich nur noch eine Anwerbung im Ausland statt, doch fast ausschließlich für temporäre Arbeitsverhältnisse. Das System ist jedoch wenig effektiv, unter anderem, weil die Anwerbung über das Kontingent für den Arbeitgeber eine langwierige Angelegenheit darstellt. Zudem stehen die jährlichen Quoten (z. B. 2006: 16.900) in keinem Verhältnis zur tatsächlichen Nachfrage, die um ein Vielfaches höher liegt.

Dass dieser Steuerungsweg weiterhin nur wenig Wirkung zeitigt, offenbart auch das im Dezember 2007 veröffentlichte Kontingent für 2008, das auf 15.730 reduziert worden ist, weil im Vorjahr nicht alle ausgeschriebenen Stellen besetzt werden konnten. Die anderen Anwerbungswege bleiben für Arbeitgeber vorteilhafter, auch wenn bereits 2004 das Kontingentverfahren modifiziert wurde. Seitdem wird zusätzlich eine Liste von schwer zu besetzenden Arbeitsplätzen auf provinzieller Ebene erstellt, über die eine Anwerbung durch das Kontingent erleichtert wird.

Als weiteren Weg der Bekämpfung irregulärer Migration hat Spanien in den letzten Jahren Verträge zur Regelung der Migrationsbewegungen bzw. der Arbeitsmigrationen mit verschiedenen Herkunftsstaaten abgeschlossen. Ziel der Verträge ist die Steuerung der Einwanderung inklusive der Rückkehr der Arbeitskräfte. Solche Verträge wurden mit Kolumbien, Ecuador, Marokko und der Dominikanischen Republik (alle 2001), mit Rumänien und Polen (jeweils 2002) sowie Bulgarien (2003) vereinbart. Der Vertrag mit Marokko ist dabei aufgrund politischer Unstimmigkeiten erst im Herbst 2005 in Kraft gesetzt worden. Allerdings ist die Umsetzung der Verträge mit Ausnahme desjenigen mit Polen faktisch nicht vorangekommen. Dennoch wurden weitere Verträge dieser Art abgeschlossen: ein relativ offener Kooperationsvertrag mit Peru (2004), sowie weitere mit Gambia (2006) und Mauretanien sowie Guinea-Conakry (2007). Es bleibt abzuwarten, ob diese Verträge die in sie gesetzten Hoffnungen erfüllen können, oder ob sich hinsichtlich der Rückkehr nicht die gleichen Effekte einstellen wie bei den "Gastarbeitern" in den ehemaligen Anwerbestaaten: Wenn sich die Wiedereinreise schwierig gestaltet, neigen Migranten dazu, im Zielland zu bleiben, die Familie nachzuholen und sich zunehmend in der Gesellschaft zu verwurzeln.

Mit Blick auf jene, die sich bereits irregulär in Spanien aufhalten, haben die Regierungen immer wieder zum Mittel der Regularisierungen gegriffen. Zwar wurden sie jedes Mal als einmaliger oder letztmaliger Schlussstrich im Zusammenhang mit rechtlichen Reformen bezeichnet, haben aber dennoch mit einer gewissen Regelmäßigkeit stattgefunden (1985, 1991, 1996, 2000, 2001, 2005). Sie erscheinen damit als eine Konstante der spanischen Migrationspolitik. Die letzte Regularisierung im Jahr 2005 war mit 691.655 Anträgen und 578.375 positiven Entscheidungen die mit Abstand umfangreichste (auch in Europa). Im Gegensatz zu früheren Jahren waren bei diesem "Normalisierung" (normalización) genannten Prozess ein (informell bereits) bestehendes Arbeitsverhältnis die Voraussetzung sowie die Bereitschaft des Arbeitgebers, dieses auch fortzuführen. Dazu musste in der Regel der Arbeitgeber den Antrag stellen. Zudem erhielt die Arbeitsgenehmigung ihre Gültigkeit nur, wenn tatsächlich eine Anmeldung bei der Sozialversicherung erfolgte und erstmals Beiträge eingingen. Auf diese Art sollten die informelle Wirtschaft bekämpft und die Sozialkassen gestärkt werden.

Ergänzend sind seit 2005 wieder Regelungen in Kraft, die eine individuelle Regularisierung über den Nachweis von "Verwurzelung" im Land ermöglichen. [7] Diese Möglichkeit der Dauerregularisierung haben 2006 beispielsweise annähernd 7.500 Personen genutzt. Die Regularisierung hat jedoch nicht alle Probleme beseitigt: So wurde beispielsweise festgestellt, dass sich Rumänen und Bulgaren trotz Aufenthaltstitels oftmals weiter für eine Arbeit in der informellen Ökonomie entscheiden. Insofern war es folgerichtig, dass die Aktion in ein umfassender angelegtes Programm zur Bekämpfung von Irregularität eingebettet war, das neben verbesserten Zugangsmöglichkeiten zum Arbeitsmarkt verstärkte Arbeitsmarktkontrollen und bessere Rückführungsmöglichkeiten vorsah. So nutzte beispielsweise die Generaldirektion für Arbeitsinspektionen die Erkenntnisse der Regularisierung für gezieltere Kontrollen. [8]

Fußnoten

1.
Die Folgen können dann in schwieriger Abgrenzung von der einfachen Rückzahlung von Darlehen bis zu Ausbeutung, Zwangsarbeit und Menschenhandel reichen (Bonelli/Ulloa 2001).
2.
Zu Problemen des Padrón s. o., zudem benötigen verschiedene Gruppen keine Aufenthaltsgenehmigung, z. B. Asylbewerber, EU-Bürger oder Studenten. Ausführlicher siehe Arango/Finotelli 2008.
3.
Carling 2007a.
4.
Carling 2007b.
5.
Vgl. Newsletter "Migration und Bevölkerung", 7/2006; 1/2007.
6.
Allerdings wurden erstmals 600 Aufgriffe an der Levante gezählt.
7.
Für die verschiedenen Formen der Verwurzelung (arraigo) sind mindestens zwei bzw. drei Jahre Aufenthalt und Arbeitsbeziehungen bzw. ein Arbeitsvertrag nachzuweisen.
8.
Finotelli 2008.

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