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Bedeutung der europäischen Richtlinie zum Hochwasserschutz


15.10.2013
Hochwasser macht nicht vor Landesgrenzen Halt: Führen Donau, Elbe oder Rhein zu viel Wasser, werden nicht nur Städte und Gemeinden in Deutschland überschwemmt. Alle Länder, die an den Ufern der großen europäischen Flüsse liegen, haben dann mit Hochwassern zu kämpfen. Helfen können da nur länderübergreifende Risiko- und Gefahrenpläne. Die EU hat dafür eine Richtlinie erlassen.

Die Karte zeigt die von Hochwasser betroffenen Gebiete in Mitteleuropa im Juni 2013.Länderübergreifendes Hochwasserrisiko: Das Hochwasser 2013 traf weite Teile Mitteleuropas. (© picture-alliance/dpa)

Seit Ende der 1990er-Jahre hat eine Serie verheerender Hochwasser in vielen Teilen Europas erhebliche Schäden angerichtet. Besonders betroffen waren die Flusseinzugsgebiete von Donau, Elbe, Oder und Weichsel, aber auch der Alpenraum, die Iberische Halbinsel und die Britischen Inseln. Angesichts des Klimawandels ist abzusehen, dass die Hochwassergefahr in Europa weiter zunehmen wird. Aus diesem Grund hat die Europäische Union 2007 die sogenannte Richtlinie über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken erlassen, welche einen einheitlichen Rahmen zur Verringerung der Hochwasserrisiken in Europa setzen soll.

Die deutsche Kurzbezeichnung lautet Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL). Wie alle Richtlinien der EU musste sie, um in den Mitgliedstaaten wirksam zu werden, zunächst in nationales Recht umgesetzt werden. In Deutschland erfolgte dies im Wasserhaushaltsgesetz (§§ 72-75, 79-81 WHG).

Grundlegende Ansätze der Richtlinie



Ziel der Richtlinie ist es, die Auswirkungen von Hochwasser auf die vier Schutzgüter menschliche Gesundheit, Umwelt, kulturelles Erbe und wirtschaftliche Tätigkeiten so weit wie möglich zu verringern. Um dieses Ziel zu erreichen, verfolgt die Richtlinie unter anderem folgende Ansätze:
  • Die HWRM-RL zielt auf ein umfassendes Management der Hochwasserrisiken. Es geht ihr dabei nicht nur um klassische Schutzmaßnahmen, wie den Bau von Deichen oder Rückhaltebecken. Vielmehr erfasst sie alle Handlungsfelder, die mittelbar oder unmittelbar der Verringerung von Hochwasserrisiken dienen.
  • Bei Fließgewässern wird dazu grundsätzlich das gesamte Flusseinzugsgebiet von der Quelle bis zur Mündung, einschließlich aller Nebenflüsse, betrachtet.
  • Alle Aktivitäten zur Umsetzung der Richtlinie müssen über Staats-, Länder- und Verwaltungsgrenzen hinweg abgestimmt werden.
  • Die Richtlinie schreibt keine bestimmten Ziele und Maßnahmen vor, sondern überlässt ihre konkrete Festlegung den EU-Mitgliedstaaten.
  • Die zur Umsetzung der Richtlinie erstellten Karten und Pläne sind regelmäßig zu überprüfen und zu aktualisieren.
Bis Ende 2011 waren von den EU-Mitgliedstaaten Gebiete mit potentiell signifikantem Hochwasserrisiko, die so genannten Risikogebiete, zu ermitteln. Dazu wurden vergangene Hochwasser analysiert und Prognosen erstellt, mit welchen Hochwassern und deren Auswirkungen künftig zu rechnen ist. Die Karte zeigt die Risikogebiete für die Flussgebietseinheit Rhein.Hochwasserrisikogebiete an Rhein und Nebenflüssen. Die Karte gibt es PDF-Icon als PDF-Datei zum herunterladen (1,19 MB). (© Internationale Kommission zum Schutz des Rheins (IKSR))

Arbeitsschritte zur Umsetzung der Richtlinie



Die HWRM-RL soll in drei Schritten umgesetzt werden:

1. Ermittlung der Risikogebiete

Bis Ende 2011 waren von den EU-Mitgliedstaaten Gebiete mit potentiell signifikantem Hochwasserrisiko, die so genannten Risikogebiete, zu ermitteln. Dazu wurden vergangene Hochwasser analysiert und Prognosen erstellt, mit welchen Hochwassern und deren Auswirkungen künftig zu rechnen ist.

2. Erstellung von Gefahren- und Risikokarten

Für die ermittelten Risikogebiete sind bis Ende 2013 Gefahren- und Risikokarten zu erstellen. Dabei stellen die Gefahrenkarten vor allem das erwartete flächenhafte Ausmaß der Überflutung dar, während die Risikokarten die möglichen nachteiligen Folgen auf die genannten vier Schutzgüter erfassen sollen. Dementsprechend enthalten die Risikokarten zum Beispiel Informationen zur Zahl der betroffenen Einwohner, zu Schutzgebieten und Kulturdenkmälern oder zur Art der wirtschaftlichen Tätigkeiten in dem betroffenen Gebiet.

Sowohl Gefahren- als auch Risikokarten sind für verschiedene Szenarien zu erstellen, die über die statistische Eintrittswahrscheinlichkeit von Hochwassern definiert werden.

3. Erstellung von Risikomanagementplänen

Als letzter Schritt müssen bis Ende 2015 so genannte Risikomanagementpläne aufgestellt werden. Diese dienen dem Zweck, die nachteiligen Folgen von Hochwassern in den Risikogebieten soweit zu verringern, wie dies praktisch möglich und mit verhältnismäßigen Mitteln erreichbar ist.

Dazu werden zunächst angemessene Ziele für das jeweilige Risikogebiet festgelegt Dies kann zum Beispiel der Schutz einer Siedlung vor einem Hochwasser mittlerer Wahrscheinlichkeit sein. Auf der Grundlage von Kosten-Nutzen-Analysen werden anschließend Maßnahmen bestimmt, mit denen diese Ziele erreicht werden sollen, z.B. der Bau einer Hochwasserschutzmauer.

Entsprechend dem umfassenden Ansatz der Richtlinie dienen Risikomanagementpläne nicht nur der Gefahrenabwehr im Hochwasserfall, sondern auch der Vermeidung von Risiken im Vorfeld eines Hochwassers sowie der Nachsorge nach einem Ereignis. Sie enthalten daher nicht nur die Maßnahmen des klassischen Hochwasserschutzes wie den Bau von Deichen und Hochwasserrückhaltebecken oder die Wiederherstellung von natürlichen Rückhalteflächen in den Flussauen. Sie schließen auch Aspekte wie die Hochwasservorhersage, die Einrichtung von Frühwarnsystemen, die Aufstellung von Gefahrenabwehrplänen, die Festsetzung von Bauverboten in hochwassergefährdeten Bereichen, Methoden der Bodenbearbeitung oder die Information der Öffentlichkeit ein. Auch zum Umgang mit verbleibenden Hochwasserrisiken sollen die Risikomanagementpläne Aussagen treffen.

4. Aktualisierung

Die Risikomanagementplanung endet nicht mit der einmaligen Erstellung von Risikomanagementplänen: Jeweils im Sechs-Jahres-Rhythmus sind die Risikogebiete, die Gefahren- und Risikokarten sowie die Risikomanagementpläne zu überprüfen und, soweit erforderlich, zu aktualisieren. Dabei ist auch den voraussichtlichen Auswirkungen des Klimawandels Rechnung zu tragen.

Koordinierung



Die Umsetzung der HWRM-RL bedarf einer umfassenden Koordinierung auf allen Ebenen:
  • Damit die Richtlinie europaweit einheitlich angewendet wird, müssen sich die EU-Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission zunächst über gemeinsame Grundsätze zu ihrer Umsetzung verständigen (Common Implementation Strategy (CIS)).
  • Die in diesem Prozess gefundenen allgemeinen Grundsätze werden für Deutschland durch die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA), in der alle Bundesländer und der Bund vertreten sind, an die deutschen Bedürfnisse angepasst.
  • Die Abstimmung der konkreten Arbeitsschritte zur Umsetzung der Richtlinie innerhalb der grenzüberschreitenden Flusseinzugsgebiete findet vor allem in internationalen Flussgebietskommissionen statt, die es unter anderem für die Donau, die Elbe oder den Rhein gibt. Innerhalb Deutschlands erfolgt diese Abstimmung in erster Linie in den so genannten Flussgebietsgemeinschaften (z.B. FGG Elbe), an denen alle Bundesländer, die ganz oder teilweise in einem Flusseinzugsgebiet liegen, beteiligt sind.
  • Auch innerhalb der Bundesländer muss die Abstimmung über Verwaltungsgrenzen hinweg erfolgen. Dies ist in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich organisiert. In der Regel erfolgt die Gesamtkoordinierung durch das jeweilige Umweltministerium.
Karte zum Gebieten mit potentiell signifikantem Hochwasserrisiko an Elbe und Nebenflüssen. Quelle: Abschlussbericht über die Erfüllung des „Aktionsplans Hochwasserschutz Elbe“ im Zeitraum 2003 – 2011.Hochwasserrisikogebiete an Elbe und Nebenflüssen. Die Karte gibt es PDF-Icon als PDF-Datei zum herunterladen (1,19 MB). Quelle: Abschlussbericht über die Erfüllung des "Aktionsplans Hochwasserschutz Elbe" im Zeitraum 2003-2011. (© Internationale Kommission zum Schutz der Elbe (IKSE), 2012)


Beteiligung der Öffentlichkeit



Ein wichtiges Anliegen der HWRM-RL ist die möglichst umfassende Information und Einbeziehung der Öffentlichkeit. Dementsprechend verlangt die Richtlinie, dass die Öffentlichkeit Zugang zur ersten Bewertung des Hochwasserrisikos, den Gefahren- und Risikokarten sowie den Risikomanagementplänen erhält. Außerdem müssen die Mitgliedstaaten bei der Aufstellung, Überprüfung und Aktualisierung der Risikomanagementpläne „interessierte Stellen“ aktiv einbeziehen. Dazu gehören beispielsweise betroffene Behörden, Kommunen, Interessenverbände, Unternehmen, aber auch interessierte Bürger. Im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung, die bei der Aufstellung und Aktualisierung der Risikomanagementpläne durchzuführen ist, kann sich zusätzlich jeder Bürger zu den möglichen Umweltauswirkungen der in den Plänen vorgesehenen Ziele und Maßnahmen äußern.

Bedeutung der HWRM-RL



In den deutschen Bundesländern wurde anfangs kritisiert, dass die Richtlinie unzulässigerweise in die traditionelle Hoheit der Länder für den Hochwasserschutz eingreife. Diese Kritik ist jedoch angesichts der genannten Ansätze der Richtlinie weitgehend verstummt.

Die Richtlinie enthält ehrgeizige Ziele, die jedoch in den meisten EU-Mitgliedstaaten mit großem Engagement verfolgt werden. Deutschland, aber zum Beispiel auch die Niederlande, deren Staatsgebiet zu einem Viertel unter dem Meeresspiegel liegt, gehören zu den Vorreitern. Die unterschiedliche Hochwasserbetroffenheit, die unterschiedlichen Anforderungen an den Hochwasserschutz an der Küste und im Binnenland, aber auch die unterschiedlichen politischen und Verwaltungsstrukturen in den Mitgliedstaaten führen trotz der dargestellten Koordinierungsprozesse zum Teil zu unterschiedlichen Umsetzungsstrategien. Aus diesem Grund setzt die Richtlinie nur einen Rahmen und überlässt es den Mitgliedstaaten, wie sie diesen ihren Bedürfnissen entsprechend ausfüllen.

Es ist zu erwarten, dass die meisten Mitgliedstaaten den ersten Managementzyklus, wie vorgesehen, bis Ende 2015 abschließen werden. Dann wird sich auch abschätzen lassen, wie viel die Umsetzung der in den Risikomanagementplänen vorgesehenen Maßnahmen kosten wird.

Nach deutschem Recht sind die Risikomanagementpläne reine Fachplanungen, die zu einer gewissen Selbstbindung der Verwaltung führen. Beispielsweise sind sie bei der Aufstellung von Bebauungsplänen oder bei der Erteilung von Baugenehmigungen zu beachten. Bürger haben keinen Rechtsanspruch darauf, dass Risikomanagementpläne aufgestellt oder die in ihnen vorgesehenen Maßnahmen umgesetzt werden.

Dennoch sollte die Wirkung der HWRM-RL nicht unterschätzt werden, denn der von ihr angestoßene Prozess kann das Bewusstsein in Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit für bestehende Hochwasserrisiken und die Möglichkeiten ihrer Verringerung nachhaltig verändern.


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