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Internationale Klimapolitik: der UNFCCC-Prozess

Vom Wissen zum Handeln – ohne eine internationale Klimapolitik wäre der Kampf gegen die globale Erwärmung und das Eindämmen der Folgen nicht möglich. Jährlich kommen daher die Unterzeichnerstaaten der Klimarahmenkonvention und des Kyoto-Protokolls zu internationalen Konferenzen zusammen.

Einführung

Politisch wird das Problem "anthropogener Klimawandel" durch eine Vielzahl von Abkommen und konkreter Maßnahmen auf allen politischen Ebenen angegangen. Die internationale Klimapolitik ist heute ein zentraler Bestandteil globaler Politik. Eingebettet in das System der Vereinten Nationen finden jährlich die Konferenz der Vertragsparteien der UNFCCC (Klimarahmenkonvention) und des Kyoto-Protokolls sowie weitere zahlreiche Verhandlungen statt.

Aber auch neben der Staatengemeinschaft gibt es eine Reihe multilateraler Vereinbarungen, so genannte "Parallel tracks", die einen Beitrag zur Lösung der Klimaproblematik leisten sollen. Geprägt ist die internationale Klimapolitik durch zwei grundsätzliche Ansätze: die Politik der Mitigation, d.h. der Vermeidung und Minderung von klimaschädlichen Gasen und der Adaptation, der Anpassung an den Klimawandel. Beide Ziele sind in den internationalen Verträgen festgeschrieben; bislang steht aber die Minderung im Mittelpunkt der internationalen Bemühungen. Mit fortschreitendem Wissen über die zu erwartende Geschwindigkeit, die Ausprägung und die Folgen des Klimawandels, erhält die Anpassung zunehmende Bedeutung.

Der UNFCCC-Prozess

Im Rahmen der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (United Nations Conference on Environment and Development – UNCED), dem so genannten "Erd-Gipfel" 1992 in Rio de Janeiro, wurde die United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), zu deutsch Klimarahmenkonvention, (KRK) verhandelt und unterzeichnet. Die Anfänge der internationalen Bemühungen zum Schutz des Klimas sind in der folgenden Tabelle aufgelistet.

Die Klimarahmenkonvention trat 1994, 90 Tage nachdem sie von 50 Staaten ratifiziert worden war, in Kraft. Bis heute haben 192 Staaten die Klimarahmenkonvention ratifiziert. Die Annex I-Staaten, d.h. Industrie- und Transformationsländer, verpflichteten sich in Rio, ihre CO₂-Emissionen bis zum Jahr 2000 auf den Stand von 1990 zu reduzieren.

Jahr	Konferenz/Ereignis	Wirkung/ Beschlüsse
Jahr	Konferenz/Ereignis	Wirkung/ Beschlüsse
1979	1. Weltklimakonferenz in Genf	Anreicherung von Kohlendioxid (CO2) in der Atmosphäre wird problematisiert Weltklimaprogramm (WCP, World Climate Programme) unter der Leitung der WMO wird ins Leben gerufen
1985	Konferenz der World Meteorological Organisation (WMO), Villach, Österreich	Warnung vor dem anthropogenen Einfluss auf die Veränderung des Weltklimas
1988	Klimakonferenz in Toronto	Aufruf zu CO2-Reduktionen von 20% bis 2005; Technologietransfer zwischen Staaten des Nordens und des Südens wird diskutiert Gründung des IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change)
1990	1. Assessment Report des IPCC	Forderung nach internationalen Verträgen zum Schutz des Klimas
1992	UNCED in Rio de Janeiro	Unterzeichnung der UNFCCC durch mehr als 150 Staaten

Die Klimarahmenkonvention (KRK) im Detail

Artikel 2 der KRK beschreibt das wesentliche Ziel: eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems zu verhindern und die globale Erwärmung zu verlangsamen, so dass sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können. Um die Entwicklung der Treibhausgasemissionen verfolgen zu können, haben sich die Vertragspartner dazu verpflichtet, regelmäßige Berichte zu veröffentlichen, die so genannten National Communications. Die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung zwischen Industrie- und Entwicklungsländern ist in Artikel 4 der KRK festgehalten. Dieses Prinzip soll dem Umstand Rechnung tragen, dass die Industriestaaten bereits mit dem Beginn der Industrialisierung Treibhausgase emittiert haben, und auch heute noch für hohe Pro-Kopf-Emissionen und hohe absolute Emissionen verantwortlich sind.

In Artikel 4.2. (d) ist die Überprüfung der Angemessenheit der Verpflichtungen (Review of adequacy of commitments) der Industriestaaten festgeschrieben. Mit Hilfe dieser Überprüfung soll geklärt werden, ob die vereinbarten Reduktionsziele der KRK ausreichen, um die Stabilisierung der Emissionen auf einem ungefährlichen Niveau zu erreichen.

Artikel 7 setzt jährliche Treffen fest. Aufgabe dieser Konferenz der Vertragsparteien (Conference of the Parties – COPs) ist die Überprüfung der Durchführung der KRK und der damit zusammenhängenden Rechtsinstrumente sowie die Entscheidung über notwendige Beschlüsse, um die Durchführung des Übereinkommens zu gewährleisten.

Die ersten Schritte

Die erste COP tagte 1995 in Berlin, ein Jahr nach Inkrafttreten der KRK. Ergebnis der Berliner Verhandlungen war das so genannte "Berliner Mandat", in dem festgestellt wurde, dass die bisherigen Verpflichtungen nicht angemessen seien. In Folge dessen wurde beschlossen, Maßnahmen zu erarbeiten und Emissionsbegrenzungs- und Reduktionsziele zu bestimmen und zu verhandeln. Konkrete Mengenziele oder eine Umsetzungsfrist konnten jedoch nicht vereinbart werden.

Von Berlin nach Kyoto

Die in Berlin initiierten Protokollverhandlungen wurden 1997 auf der dritten COP im japanischen Kyoto mit dem Kyoto-Protokoll zum Abschluss gebracht. Die Verhandlungen überlagerte jedoch ein sich abzeichnender grundsätzlicher Nord-Süd-Konflikt: Hauptkontroverse waren die Verpflichtungen der einzelnen Staaten und deren jeweilige Verantwortung für den Klimawandel. Während die Entwicklungsländer gemäß dem Berliner Mandat verbindliche Verpflichtungen für die Industrieländer diskutieren wollten, betonten vor allem die USA, dass die COP auch weitere Verhandlungspunkte thematisieren könnte und müsste. Die USA bestanden darauf, dass ebenfalls bindende Emissionsziele für Entwicklungsländer überdacht werden sollten.

Das Kyoto-Protokoll

Ergebnis dieser schwierigen Verhandlungen war das Kyoto-Protokoll (KP). Darin verpflichten sich die so genannten Annex-B Staaten, die im Wesentlichen alle Industrieländer umfassen, ihre Emissionen um insgesamt 5,2 Prozent im Zeitraum 2008 bis 2012 (erste Verpflichtungsperiode des KP) zu reduzieren. Die Reduktionsverpflichtung bezieht sich im Vergleich auf die Emissionen des Basisjahres 1990 und kann nicht nur durch die Reduktion von CO₂-Emissionen erfüllt werden, sondern durch Reduktionen der Emissionen eines so genannten "basket" von sechs Gasen. Dieser umfasst die Treibhausgase:

• Kohlendioxid (CO₂),
• Methan (CH₄),
• Distickoxid (N₂0) (Lachgas),
• wasserstoffhaltige Fluorkohlenwasserstoffe (FKW),
• perfluorierte Fluorkohlenwasserstoffe (PFC),
• Schwefelhexafluorid (SF₆).

Um die Erfüllung der Reduktions- verpflichtungen beurteilen zu können, wird CO₂ als Standardgröße herangezogen. Die anderen Treibhausgase können und müssen mittels ihres Treibhauspotenzials (Global Warming Potenzial = GWP) in CO₂-Äquivalente umgerechnet werden. Die Treibhauspotenziale sind vom IPCC entsprechend den naturwissenschaftlichen Erkenntnissen aufgelistet worden. Das Treibhauspotenzial von Methan ist beispielsweise 23. Würden die Methanemissionen um eine Einheit reduziert, so entspräche dies in der Klimawirkung der Reduktion von 23 Einheiten CO₂. Die allgemeine Reduktionsverpflichtung von 5,2 Prozent stellt einen Durchschnittswert dar.

Eine Sonderrolle nimmt die Europäische Union ein: Sie tritt bei den Klimaverhandlungen als Staatenverbund auf, und hat sich selbst auch zu einer Reduktion um acht Prozent verpflichtet. Diese ist durch Lastenteilung (Burden Sharing) in EU-internen Verhandlungen auf die einzelnen EU-15-Mitgliedstaaten umgelegt worden. Die Ziele der einzelnen EU-Mitgliedstaaten sind in der Grafik abzulesen.

Neben der Verpflichtung auf konkrete Reduktionsziele sieht das Kyoto-Protokoll bestimmte Instrumente vor, die den Vertragsparteien helfen sollen ihre Verpflichtungen zu erfüllen: Das sind die flexiblen Mechanismen. Darunter fällt der Emissionshandel, also der An- und Verkauf von Emissionszertifikaten, der in Artikel 17 des Protokolls geregelt ist. Artikel 6 behandelt die "gemeinsame Umsetzung" oder "Joint Implementation", also die Durchführung von Klimaschutzprojekten in anderen Annex B-Industriestaaten. In Artikel 12 ist der "Mechanismus für eine umweltverträgliche Entwicklung" oder "Clean Development Mechanism, CDM" festgelegt. Dies meint die Durchführung von Klimaschutzprojekten in Entwicklungsländern (Annex II-Länder).

Jahre des Verhandelns

In den folgenden jährlichen Vertragsstaatenkonferenzen wurde sehr kontrovers über die genaue Ausgestaltung der flexiblen Mechanismen diskutiert. Ein weiterer Schwerpunkt war die Frage, inwiefern so genannte Senken, also beispielsweise Wälder, die das Treibhausgas Kohlendioxid aus der Atmosphäre entnehmen und es speichern können, auf die Erfüllung der Reduktionsverpflichtungen angerechnet werden können.

Erst bei der 6. COP, die zunächst in Den Haag (2000) geführt wurde und dann nach einer Unterbrechung in Bonn Anfang 2001 fortgesetzt wurde, konnte der so genannte "Bonner Beschluss" oder "Bonn Agreement" erzielt werden. Die Industriestaaten, mit Ausnahme der USA, bekannten sich zu den in Kyoto vereinbarten Reduktionszielen und einigten sich auf ein generelles Regelwerk. Daneben wurde die Bedingung für das Inkrafttreten des Protokolls festgelegt: Das Abkommen würde dann verbindlich in Kraft treten, wenn es mindestens 55 Staaten ratifizierten, die im Basisjahr (1990) zusammen mindestens 55 Prozent der Treibhausgase emittiert hatten.

Übereinkommen von Marrakesch

Die konkrete Ausgestaltung der einzelnen Regelungen des Kyoto-Protokolls wurden dann jedoch erst Ende 2001 auf der COP-7 in Marrakesch erarbeitet. Diese Detailregelungen sind im "Übereinkommen von Marrakesch" oder den "Marakesh accords" festgehalten und betreffen die Verwendung der flexiblen Mechanismen, die Anrechenbarkeit von Senken, Möglichkeiten zur Erfüllungskontrolle (ein System, das die Einhaltung der Reduktionsverpflichtung kontrolliert und Maßnahmen für die Nicht-Erfüllung vorsieht) sowie Maßnahmen zur Förderung des Klimaschutzes in Entwicklungsländern.

Kyoto-Protokoll heute

Das Kyoto-Protokoll wurde zwar bereits 1997 beschlossen, die Bedingungen aus dem ‘Bonner Beschluss´ waren aber erst 2004 erfüllt: die erste Bedingung (55 Staaten) mit der Ratifikation Islands am 23. Mai 2002, die zweite Bedingung (55 Prozent) mit Russlands Ratifikation am 4. November 2004. Am 16. Februar 2005 trat das Protokoll in Kraft: 90 Tage nach der Ratifizierung durch das russische Parlament. Zu diesem Zeitpunkt hatten 136 Staaten, die zusammen 85 Prozent der Weltbevölkerung stellen und sich für 62 Prozent des weltweiten CO₂-Ausstosses verantwortlich zeichnen, das Protokoll ratifiziert. Heute sind es 177 Mitgliedsstaaten (Stand: Februar 2008). Als vorletztes Industrieland ratifizierte Australien 2007 das Kyoto-Protokoll; nunmehr fehlen nur noch die USA, die dem Protokoll bislang nicht beitreten wollen.

Die Verhandlungen nach Inkrafttreten

Nach dem Inkrafttreten des Protokolls sind die jährlichen Klimakonferenzen nicht mehr nur Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention (COP), sondern auch "Treffen der Unterzeichnerstaaten des Kyoto-Protokolls" ("Meeting of the Parties" MOP). Die erste COP/MOP tagte 2005 in Montreal und bildete den Auftakt für neue Gesprächsrunden für verbindliche Verpflichtungen für "Post-2012", also die Zeit nach der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls. Auf der 13. COP/ 3. MOP in Bali einigten sich die Staaten auf den "Bali Action Plan".

Bewertung des UNFCCC-Prozesses

Mit der UNFCCC und dem Kyoto-Protokoll konnte erstmals eine genaue und verpflichtende Festlegung von Reduktionszielen für Treibhausgase für Industrieländer erreicht werden, und es wurden neue Instrumente zur Umsetzung der Ziele etabliert. Die langwierigen Verhandlungen einer derart großen Zahl von Vertragsparteien ruft jedoch auch Kritiker auf den Plan. So gehen vielen die Verpflichtungen nicht weit genug, die Verhandlungen nicht schnell genug voran, etc. Die Frage nach der Wirksamkeit der Vereinbarung kann teilweise mit Blick auf die eingesparten Emissionen beantwortet werden. Für die Unterzeichnerstaaten insgesamt zeigt sich ein positives Bild: Im Jahr 2004 lagen die Emissionen 15,2 Prozent unter den Emissionen des Jahres 1990. Allerdings ist diese Entwicklung vor allem durch die Transformationsstaaten zu erklären, die zum Teil Reduktionen in Höhe von 60 Prozent aufweisen. Diese sind zu einem Großteil auf den wirtschaftlichen Rückgang dieser Staaten nach dem Zusammenbruch der UdSSR zu erklären, nicht durch eine verstärkte Klimaschutzpolitik.

Für die Europäische Union zeigt sich ein anderes Bild. Wie in der nachstehenden Grafik abzulesen ist, haben bislang nur vier der EU-15 Staaten ihr Ziel erreicht; einige der Staaten sind zum Teil noch weit von ihren "Burden Sharing"-Verpflichtungen entfernt.

Bis 2012 müssten die Anstrengungen in vielen Staaten noch deutlich erhöht werden: Um als Vorreiter glaubhaft zu sein und die bestehenden Verhandlungskonflikte aufzulösen, werden die Industrieländer zum einen ihre nationalen Anstrengungen verstärken und zum anderen ihre internationalen Verpflichtungen und Hilfen deutlich erhöhen müssen. Die weltweiten Treibhausgasemissionen steigen weiterhin. Mehr denn je ist eine ehrgeizige Klimaschutzpolitik gefragt, um eine globale Erwärmung um mehr als zwei Grad Celsius gegenüber vorindustriellen Werten zu verhindern. Aus diesem Grund müssen für die kommende zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls deutlich striktere Verpflichtungen verabredet werden. Daneben gilt es, den großen Emittenten USA zurück an den Verhandlungstisch zu holen oder über andere Mechanismen wieder in die aktive Klimapolitik zu integrieren. Ansonsten wird es schwierig, die Notwendigkeit eigener verbindlicher Reduktionsverpflichtungen auch für bislang ausgenommene Schwellenländer wie China oder Indien, die durch ihren wirtschaftlichen Aufschwung inzwischen auf den vorderen Rängen in Emissionsrankings zu finden sind, überzeugend zu vermitteln.