Ein schmelzender Eisberg am 19. Juli 2007 vor der Insel Ammassalik in Ostgronland. Nach dem dramatischen Gipfel auf der indonesischen Ferieninsel Bali vor einem Jahr haben die Verhandlungen ueber einen neuen globalen Klimapakt längst die Mühen der Ebene erreicht. Im polnischen Posen (Poznan) versuchen Experten aus aller Welt ab Montag (1.12.) erste Pfloecke einzurammen, um den hoch komplizierten Vertrag bis Ende 2009 fertig zu bekommen.

Internationale Klimapolitik: der UNFCCC-Prozess


15.4.2013
Vom Wissen zum Handeln – ohne eine internationale Klimapolitik wäre der Kampf gegen die globale Erwärmung und das Eindämmen der Folgen nicht möglich. Jährlich kommen daher die Unterzeichnerstaaten der Klimarahmenkonvention und des Kyoto-Protokolls zu internationalen Konferenzen zusammen.

Ein Greenpeace-Aktivist in Eisbär Kostüm steht neben einer großen Thermometerattrappe, die auf die ansteigende globale Temperatur verweist, außerhalb des Veranstaltungsortes der UN-Klimakonferenz in Bali. Delegierte und Wissenschaftler aus der ganzen Welt tagen hier auf der bislang größten Klimakonferenz, um einen neuen internationalen Pakt bis 2009 abzuschließen und damit die globale Erwärmung und das Risiko einer wirtschaftlichen und ökologischen Katastrophe durch steigende Temperaturen zu bekämpfen.Ein Greenpeace-Aktivist am Veranstaltungsort der UN-Klimakonferenz auf Bali. (© AP)

Einführung



Politisch wird das Problem "anthropogener Klimawandel" durch eine Vielzahl von Abkommen und konkreter Maßnahmen auf allen politischen Ebenen angegangen. Die internationale Klimapolitik ist heute ein zentraler Bestandteil globaler Politik. Sie gibt den gemeinsamen Rahmen für die Gestaltung und Umsetzung klimapolitischer Maßnahmen vor. Eingebettet in das System der Vereinten Nationen finden jährlich die Konferenz der Vertragsparteien der UNFCCC (Klimarahmenkonvention) und des Kyoto-Protokolls sowie weitere zahlreiche Verhandlungen statt. Darüber hinaus gibt es neben der globalen Staatengemeinschaft weitere multilaterale Vereinbarungen, die einen Beitrag zur Lösung der Klimaproblematik leisten sollen.

Geprägt ist die internationale Klimapolitik durch zwei grundsätzliche Ansätze: die Politik der Mitigation, d.h. der Vermeidung und Minderung von klimaschädlichen Gasen und der Adaptation, der Anpassung an den Klimawandel. Beide Ziele sind in den internationalen Verträgen festgeschrieben. Im Mittelpunkt der internationalen Bemühungen stand bislang die Minderung mit dem Ziel, den Klimawandel möglichst zu vermeiden oder zu verlangsamen, damit weniger Anpassungspolitiken und -maßnahmen notwendig werden. Mit fortschreitendem Wissen über die zu erwartende Geschwindigkeit, die Ausprägung und die Folgen des Klimawandels, erhält die Anpassung zunehmende Bedeutung.

Der UNFCCC-Prozess



Im Rahmen der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (United Nations Conference on Environment and Development – UNCED), dem so genannten "Erd-Gipfel" 1992 in Rio de Janeiro, wurde die United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), zu deutsch Klimarahmenkonvention, (KRK) verhandelt und unterzeichnet. Die Anfänge der internationalen Bemühungen zum Schutz des Klimas sind in der folgenden Tabelle aufgelistet.

Die Klimarahmenkonvention trat 1994, 90 Tage nachdem sie von 50 Staaten ratifiziert worden war, in Kraft. Bis heute haben 192 Staaten die Klimarahmenkonvention ratifiziert. Die Annex I-Staaten, d.h. Industrie- und Transformationsländer, verpflichteten sich in Rio, ihre CO2-Emissionen bis zum Jahr 2000 auf den Stand von 1990 zu reduzieren.

Jahr Konferenz/Ereignis Wirkung/ Beschlüsse
Jahr Konferenz/Ereignis Wirkung/ Beschlüsse
1979 1. Weltklimakonferenz in Genf Anreicherung von Kohlendioxid (CO2) in der Atmosphäre wird problematisiert Weltklimaprogramm (WCP, World Climate Programme) unter der Leitung der WMO wird ins Leben gerufen
1985 Konferenz der World Meteorological Organisation (WMO), Villach, Österreich Warnung vor dem anthropogenen Einfluss auf die Veränderung des Weltklimas
1988 Klimakonferenz in Toronto Aufruf zu CO2-Reduktionen von 20% bis 2005; Technologietransfer zwischen Staaten des Nordens und des Südens wird diskutiert Gründung des IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change)
1990 1. Assessment Report des IPCC Forderung nach internationalen Verträgen zum Schutz des Klimas
1992 UNCED in Rio de Janeiro Unterzeichnung der UNFCCC durch mehr als 150 Staaten


Die Klimarahmenkonvention (KRK) im Detail

Artikel 2 der KRK beschreibt das wesentliche Ziel: eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems zu verhindern und die globale Erwärmung zu verlangsamen, so dass sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können. Um die Entwicklung der Treibhausgasemissionen verfolgen zu können, haben sich die Vertragspartner dazu verpflichtet, regelmäßige Berichte zu veröffentlichen, die so genannten National Communications. Die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung zwischen Industrie- und Entwicklungsländern ist in Artikel 4 der KRK festgehalten. Dieses Prinzip soll dem Umstand Rechnung tragen, dass die Industriestaaten bereits mit dem Beginn der Industrialisierung Treibhausgase emittiert haben, und auch heute noch für hohe Pro-Kopf-Emissionen und hohe absolute Emissionen verantwortlich sind.

In Artikel 4.2. (d) ist die Überprüfung der Angemessenheit der Verpflichtungen (Review of adequacy of commitments) der Industriestaaten festgeschrieben. Mit Hilfe dieser Überprüfung soll geklärt werden, ob die vereinbarten Reduktionsziele der KRK ausreichen, um die Stabilisierung der Emissionen auf einem ungefährlichen Niveau zu erreichen.

Artikel 7 setzt jährliche Treffen fest. Aufgabe dieser Konferenz der Vertragsparteien (Conference of the Parties – COPs) ist die Überprüfung der Durchführung der KRK und der damit zusammenhängenden Rechtsinstrumente sowie die Entscheidung über notwendige Beschlüsse, um die Durchführung des Übereinkommens zu gewährleisten.

Die ersten Schritte

Die erste COP tagte 1995 in Berlin, ein Jahr nach Inkrafttreten der KRK. Ergebnis der Berliner Verhandlungen war das so genannte "Berliner Mandat", in dem festgestellt wurde, dass die bisherigen Verpflichtungen nicht angemessen seien. In Folge dessen wurde beschlossen, Maßnahmen zu erarbeiten und Emissionsbegrenzungs- und Reduktionsziele zu bestimmen und zu verhandeln. Konkrete Mengenziele oder eine Umsetzungsfrist konnten jedoch nicht vereinbart werden.

Von Berlin nach Kyoto

Die in Berlin initiierten Protokollverhandlungen wurden 1997 auf der dritten COP im japanischen Kyoto mit dem Kyoto-Protokoll zum Abschluss gebracht. Die Verhandlungen überlagerte jedoch ein sich abzeichnender grundsätzlicher Nord-Süd-Konflikt: Hauptkontroverse waren die Verpflichtungen der einzelnen Staaten und deren jeweilige Verantwortung für den Klimawandel. Während die Entwicklungsländer gemäß dem Berliner Mandat verbindliche Verpflichtungen für die Industrieländer diskutieren wollten, betonten vor allem die USA, dass die COP auch weitere Verhandlungspunkte thematisieren könnte und müsste. Die USA bestanden darauf, dass ebenfalls bindende Emissionsziele für Entwicklungsländer überdacht werden sollten.

Das Kyoto-Protokoll

Ergebnis dieser schwierigen Verhandlungen war das Kyoto-Protokoll (KP). Darin verpflichten sich die so genannten Annex-B Staaten, die im Wesentlichen alle Industrieländer umfassen, ihre Emissionen um insgesamt 5,2 Prozent im Zeitraum 2008 bis 2012 (erste Verpflichtungsperiode des KP) zu reduzieren. Die Reduktionsverpflichtung bezieht sich im Vergleich auf die Emissionen des Basisjahres 1990 und kann nicht nur durch die Reduktion von CO2-Emissionen erfüllt werden, sondern durch Reduktionen der Emissionen eines so genannten "basket" von sechs Gasen. Dieser umfasst die Treibhausgase:
  • Kohlendioxid (CO2),
  • Methan (CH4),
  • Distickoxid (N20) (Lachgas),
  • wasserstoffhaltige Fluorkohlenwasserstoffe (FKW),
  • perfluorierte Fluorkohlenwasserstoffe (PFC),
  • Schwefelhexafluorid (SF6).
Um die Erfüllung der Reduktionsverpflichtungen beurteilen zu können, wird CO2 als Standardgröße herangezogen. Die anderen Treibhausgase können und müssen mittels ihres Treibhauspotenzials (Global Warming Potenzial = GWP) in CO2-Äquivalente umgerechnet werden. Die Treibhauspotenziale sind vom IPCC entsprechend den naturwissenschaftlichen Erkenntnissen aufgelistet worden. Das Treibhauspotenzial von Methan ist beispielsweise 23. Würden die Methanemissionen um eine Einheit reduziert, so entspräche dies in der Klimawirkung der Reduktion von 23 Einheiten CO2. Die allgemeine Reduktionsverpflichtung von 5,2 Prozent stellt einen Durchschnittswert dar.

Eine Sonderrolle nimmt die Europäische Union ein: Sie tritt bei den Klimaverhandlungen als Staatenverbund auf, und hat sich selbst auch zu einer Reduktion um acht Prozent verpflichtet. Diese ist durch Lastenteilung (Burden Sharing) in EU-internen Verhandlungen auf die einzelnen EU-15-Mitgliedstaaten umgelegt worden. Die Ziele der einzelnen EU-Mitgliedstaaten sind in der Grafik abzulesen.

Emissionsziele gemäß Kyoto-Protokoll und EU-interner Lastenverteilung
Quelle: Wuppertal InstitutEmissionsziele gemäß Kyoto-Protokoll und EU-interner Lastenverteilung Quelle: Wuppertal Institut (© Wuppertal Institut )
Neben der Verpflichtung auf konkrete Reduktionsziele sieht das Kyoto-Protokoll bestimmte Instrumente vor, die den Vertragsparteien helfen sollen ihre Verpflichtungen zu erfüllen: Das sind die flexiblen Mechanismen. Darunter fällt der Emissionshandel, also der An- und Verkauf von Emissionszertifikaten, der in Artikel 17 des Protokolls geregelt ist. Artikel 6 behandelt die "gemeinsame Umsetzung" oder "Joint Implementation", also die Durchführung von Klimaschutzprojekten in anderen Annex B-Industriestaaten. In Artikel 12 ist der "Mechanismus für eine umweltverträgliche Entwicklung" oder "Clean Development Mechanism, CDM" festgelegt. Dies meint die Durchführung von Klimaschutzprojekten in Entwicklungsländern (Annex II-Länder).

Jahre des Verhandelns

In den folgenden jährlichen Vertragsstaatenkonferenzen wurde sehr kontrovers über die genaue Ausgestaltung der flexiblen Mechanismen diskutiert. Ein weiterer Schwerpunkt war die Frage, inwiefern so genannte Senken, also beispielsweise Wälder, die das Treibhausgas Kohlendioxid aus der Atmosphäre entnehmen und es speichern können, auf die Erfüllung der Reduktionsverpflichtungen angerechnet werden können.

Erst bei der 6. COP, die zunächst in Den Haag (2000) geführt wurde und dann nach einer Unterbrechung in Bonn Anfang 2001 fortgesetzt wurde, konnte der so genannte "Bonner Beschluss" oder "Bonn Agreement" erzielt werden. Die Industriestaaten, mit Ausnahme der USA, bekannten sich zu den in Kyoto vereinbarten Reduktionszielen und einigten sich auf ein generelles Regelwerk. Daneben wurde die Bedingung für das Inkrafttreten des Protokolls festgelegt: Das Abkommen würde dann verbindlich in Kraft treten, wenn es mindestens 55 Staaten ratifizierten, die im Basisjahr (1990) zusammen mindestens 55 Prozent der Treibhausgase emittiert hatten.

Übereinkommen von Marrakesch

Die konkrete Ausgestaltung der einzelnen Regelungen des Kyoto-Protokolls wurden dann jedoch erst Ende 2001 auf der COP-7 in Marrakesch erarbeitet. Diese Detailregelungen sind im "Übereinkommen von Marrakesch" oder den "Marakesh accords" festgehalten und betreffen die Verwendung der flexiblen Mechanismen, die Anrechenbarkeit von Senken, Möglichkeiten zur Erfüllungskontrolle (ein System, das die Einhaltung der Reduktionsverpflichtung kontrolliert und Maßnahmen für die Nicht-Erfüllung vorsieht) sowie Maßnahmen zur Förderung des Klimaschutzes in Entwicklungsländern.

Kyoto-Protokoll heute

Das Kyoto-Protokoll wurde zwar bereits 1997 beschlossen, die Bedingungen aus dem "Bonner Beschluss" waren aber erst 2004 erfüllt: die erste Bedingung (55 Staaten) mit der Ratifikation Islands am 23. Mai 2002, die zweite Bedingung (55 Prozent) mit Russlands Ratifikation am 4. November 2004. Am 16. Februar 2005 trat das Protokoll in Kraft: 90 Tage nach der Ratifizierung durch das russische Parlament. Zu diesem Zeitpunkt hatten 136 Staaten, die zusammen 85 Prozent der Weltbevölkerung stellen und sich für 62 Prozent des weltweiten CO2-Ausstosses verantwortlich zeichnen, das Protokoll ratifiziert. Heute sind es 192 Mitgliedsstaaten (Stand: Oktober 2012). Als vorletztes Industrieland ratifizierte Australien 2007 das Kyoto-Protokoll; nunmehr fehlen nur noch die USA, die dem Protokoll bislang nicht beitreten wollen.

Die Verhandlungen nach Inkrafttreten

Nach dem Inkrafttreten des Protokolls sind die jährlichen Klimakonferenzen nicht mehr nur Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention (COP), sondern auch "Treffen der Unterzeichnerstaaten des Kyoto-Protokolls" ("Meeting of the Parties" MOP). Die erste COP/MOP tagte 2005 in Montreal und bildete den Auftakt für neue Gesprächsrunden für verbindliche Verpflichtungen für "Post-2012", also die Zeit nach der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls.

Auf der 13. COP/ 3. MOP im Dezember 2007 in Bali einigten sich die Staaten auf den ‘Bali Action Plan’. Dieser legt den Fahrplan für die Verhandlungen der nachfolgenden Jahre für die Zeit nach 2012 fest, also nach dem die Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls ausläuft. Große Hoffnungen waren mit der 15. COP/ 5. MOP in Kopenhagen im Dezember 2009 verbunden; mit rund 15.000 Teilnehmern war sie die bislang größte Klimakonferenz und sollte nach dem Fahrplan von Bali mit einem verbindlichen Klimaschutzabkommen nach 2012 enden. Enttäuschend war der erreichte Minimalkonsens: Zwar wurde mit dem Copenhagen Accord das erste Mal das Ziel, die Erderwärmung auf weniger als zwei Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen, formuliert. Das formell angenommene Papier wurde von den Vertragsstaaten allerdings nur zur Kenntnis genommen und hat keine völkerrechtliche Verbindlichkeit. Von der Weltgemeinschaft erstmalig offiziell anerkannt wurde das 2-Grad-Celsius-Ziel im mexikanischen Cancún im Dezember 2010.

Die 17. Vertragsstaatenkonferenz im südafrikanischen Durban im Dezember 2011 wurde mit dem Beschluss des ‚Paket von Durban’beendet. Die Staaten haben sich auf einen Fahrplan verständigt, mit dem bis spätestens 2015 ein neues Klimaschutzabkommen verabschiedet werden soll. Auf der UN-Klimakonferenz in Katar 2012 soll nun die zweite Verpflichtungsperiode für das Kyoto-Protokoll ab Januar 2013 beschlossen werden.

Bewertung des UNFCCC-Prozesses



Mit der UNFCCC und dem Kyoto-Protokoll konnte erstmals eine genaue und verpflichtende Festlegung von Reduktionszielen für Treibhausgase für Industrieländer erreicht werden, und es wurden neue Instrumente zur Umsetzung der Ziele etabliert. Mit der Einigung auf das 2-Grad-Celsius-Ziel wurde ein starkes Ziel zur Begrenzung des Klimawandels gesetzt, dessen Umsetzung eine Herausforderung für die Weltgemeinschaft darstellt. Die langwierigen Verhandlungen einer derart großen Zahl von Vertragsparteien ruft jedoch auch Kritiker auf den Plan. So gehen vielen die Verpflichtungen nicht weit genug, die Verhandlungen nicht schnell genug voran, etc.

Die Frage nach der Wirksamkeit der Vereinbarung kann teilweise mit Blick auf die eingesparten Emissionen beantwortet werden. Für die Unterzeichnerstaaten insgesamt zeigt sich ein positives Bild: Im Jahr 2009 lagen die Emissionen 11,5 Prozent unter den Emissionen des Jahres 1990. Allerdings ist diese Entwicklung vor allem durch die Transformationsstaaten zu erklären, die insgesamt Reduktionen in Höhe von rund 40 Prozent aufweisen. Diese sind zu einem Großteil auf den wirtschaftlichen Rückgang dieser Staaten nach dem Zusammenbruch der UdSSR zu erklären, nicht durch eine verstärkte Klimaschutzpolitik.

Für die Europäische Union zeigt sich ein anderes Bild. Wie in der nachstehenden Grafik abzulesen ist, haben bislang nur vier der EU-15 Staaten ihr Ziel erreicht; einige der Staaten sind zum Teil noch weit von ihren "Burden Sharing"-Verpflichtungen entfernt.

Abweichung der Treibhausgasemission der EU 15-Staaten vom Kyoto-Minderungsziel
Quelle: Wuppertal InstitutAbweichung der Treibhausgasemission der EU 15-Staaten vom Kyoto-Minderungsziel Quelle: Wuppertal Institut (© Wuppertal Institut)
Auch wenn die Europäische Union auf einem guten Weg ist, steigen die weltweiten Treibhausgasemissionen weiterhin. Mehr denn je ist eine ehrgeizige Klimaschutzpolitik gefragt, um eine globale Erwärmung um mehr als zwei Grad Celsius gegenüber vorindustriellen Werten zu verhindern. Aus diesem Grund müssen für die kommende zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls deutlich striktere Verpflichtungen verabredet werden. So könnte die Europäische Union durch eine Anhebung ihres Klimaziels von 20 Prozent - auf 30 Prozent-Reduktion bis 2020 ihre Position als Vorreiter und wichtiger Partner der besonders vom Klimawandel bedrohten Staaten festigen. Daneben gilt es, den großen Emittenten USA zurück an den Verhandlungstisch zu holen oder über andere Mechanismen in die aktive Klimapolitik zu integrieren. Staaten wie Russland, Japan oder Kanada stehen derzeit einer zweiten Kyoto-Verpflichtungsperiode grundsätzlich ablehnend gegenüber. Es ist allerdings von entscheidender Bedeutung, diese Staaten weiter einzubinden und Regelungen zu vereinbaren, wenn auch große Schwellenländer wie China, Indien, Brasilien und Südafrika neuen Verpflichtungen im Rahmen eines Klimaschutzregimes ab 2020 zustimmen sollen und damit in die globalen Minderungsbemühungen einbezogen werden können.



 

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