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Der Emissionshandel

Um den Klimawandel zu bekämpfen, ist das vorwiegende Ziel der Politik, die vom Menschen verursachte Freisetzung von Treibhausgasen zu reduzieren. Als eines der zentralen politischen Instrumente zur Senkung von Treibhausgasemissionen hat sich mittlerweile der Emissionshandel etabliert.

Einführung

Auf Grund der zunehmend spürbaren Folgen des anthropogenen Klimawandels ist dieser in den letzten Jahrzehnten immer stärker in den Fokus der Politik gerückt. Als wesentliche Ursachen des Klimawandels gelten das Verbrennen fossiler Brennstoffe und die daraus resultierenden Emissionen von Kohlendioxid (CO₂) sowie der Ausstoß weiterer Treibhausgase. Um den Klimawandel zu bekämpfen, ist das vorwiegende Ziel der Politik daher, die vom Menschen verursachte Freisetzung von Treibhausgasen zu reduzieren. Als eines der zentralen politischen Instrumente zur Senkung von Treibhausgasemissionen hat sich mittlerweile der Emissionshandel etabliert. Der Handel von Emissionsrechten ist einerseits als eines von drei flexiblen Mechanismen wesentlicher Baustein zum Erreichen der im Rahmen des Kyoto-Protokolls vereinbarten internationalen Reduktionsziele, auf der anderen Seite haben sowohl die Europäische Union als auch eine Reihe weiterer Länder Emissionshandelssysteme zur Reduktion klimaschädlicher Gase implementiert.

Funktionsweise des Emissionshandels

Der Emissionshandel ist ein marktwirtschaftliches klimapolitisches Instrument, das zum Ziel hat, den Ausstoß klimaschädlicher Gase zu möglichst geringen volkswirtschaftlichen Gesamtkosten zu reduzieren. Dazu wird zunächst entweder durch den Staat oder durch eine andere Körperschaft eine Gesamtmenge an Treibhausgasemissionen festgelegt, die innerhalb eines bestimmten Zeitraums und innerhalb eines bestimmten Territoriums ausgestoßen werden darf. Die festgelegte Gesamtmenge wird den in einem Emissionshandelssystem erfassten Emittenten in Form von Emissionsberechtigungen zugeteilt. Die Anzahl der ausgegebenen Emissionsberechtigungen bemisst sich dabei an den historischen Emissionen des Emittenten – bezogen auf ein bestimmtes Basisjahr – abzüglich einer bestimmten Reduktionsverpflichtung. Die Emissionsberechtigungen können gratis zugeteilt oder versteigert werden.

Ein Emissionsrecht berechtigt zum Ausstoß einer Tonne Kohlendioxid (CO₂) bzw. einer Tonne CO₂-Äquivalente innerhalb der zeitlich festgelegten Verpflichtungsperiode. Am Ende der Verpflichtungsperiode muss jeder Emittent nachweisen, dass die Höhe der eigenen Emissionen durch die Menge an Emissionsberechtigungen gedeckt ist, ansonsten sind Strafzahlungen zu leisten. Innerhalb des Emissionshandelssystems haben Emittenten, die mehr emittieren als ihnen Emissionsrechte zur Verfügung stehen, jedoch die Möglichkeit, fehlende Rechte von anderen Marktteilnehmern zu erwerben, sollten diese weniger emittiert haben und ihre überschüssigen Zertifikate am Markt verkaufen. Daneben haben Emittenten, deren Emissionen unterhalb der festgelegten Obergrenze liegen, neben dem Verkauf der überschüssigen Emissionsberechtigungen auch die Möglichkeit, diese als Guthaben für die nächste Verpflichtungsperiode aufzubewahren.

Emissionshandelshandelssysteme auf der internationalen und europäischen Ebene

Praktische Anwendung findet der Emissionshandel auf verschiedenen Ebenen. Auf der einen Seite existiert der Emissionsrechtehandel zwischen Staaten, wie im Rahmen des Kyoto-Protokolls vereinbart. Auf der anderen Seite besteht eine Reihe von Emissionshandelssystemen, in denen Emissionsberechtigungen zwischen Unternehmen gehandelt werden, wie etwa innerhalb der Europäischen Union.

Der internationale Emissionshandel im Rahmen des Kyoto-Protokolls

Auf der internationalen Ebene ist der Emissionshandel als eines von drei flexiblen Instrumenten innerhalb des Kyoto-Protokolls – neben Joint Implementation (JI) und dem Clean Development Mechanism (CDM) – verankert, welches 1997 im Rahmen der internationalen Klimarahmenkonvention (UNFCCC) verabschiedet wurde. Im Kyoto-Protokoll haben sich 38 Industriestaaten verpflichtet, bis 2012 den Ausstoß von sechs Treibhausgasen (Kohlendioxid, Methan, Lachgas, Fluorkohlenwasserstoffe, Perfluorkohlenwasserstoffe und Schwefelhexafluorid) um insgesamt 5,2 Prozent gegenüber dem Jahr 1990 zu reduzieren. Der zwischenstaatliche Emissionshandel ist in Artikel 17 des Kyoto-Protokolls geregelt, und teilnehmen können all die in der Anlage B des Protokolls genannten Industriestaaten.

Bis 2001 wurden die Modalitäten, Regeln und Richtlinien für den Emissionshandel im Rahmen des Kyoto-Protokolls ausgearbeitet und schließlich in den so genannten Marrakesh Accords festgehalten. Zwar startete der zwischenstaatliche Emissionshandel bereits am 1. Januar 2008, noch kann seine tatsächliche Bedeutung jedoch nicht bewertet werden.

Der Emissionshandel in der Europäischen Union

Das Europäische Emissionshandelssystem (EU EHS) wurde auf Basis der am 13. Oktober 2003 verabschiedeten EU-Emissionshandelsrichtlinie am 1. Januar 2005 gestartet. Es ist das zentrale Politikinstrument der Europäischen Union zur Erreichung des Reduktionsziels aus dem Kyoto-Protokoll, in dem sich die EU verpflichtet hat, den Ausstoß klimaschädlicher Gase bis 2012 um acht Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu verringern. Um dieses Ziel zu erreichen, haben sich die Mitgliedsstaaten der EU im Rahmen der "Lastenteilungsvereinbarung" jeweils zu nationalen Klimaschutzzielen verpflichtet.

Im Gegensatz zum internationalen Emissionshandel im Rahmen des Kyoto-Protokolls sind im EU-Emissionshandelssystem die Marktteilnehmer nicht Staaten sondern Unternehmen bzw. Betreiber bestimmter emissionsintensiver Industrieanlagen, welche gemäß nationaler Regeln (Nationale Allokationspläne) Emissionsberechtigungen zugewiesen bekommen. In den ersten beiden Handelsperioden zwischen 2005 und 2007 sowie zwischen 2008 und 2012 sind von der EU Emissionshandelsrichtlinie CO₂-Emissionen von ausgewählten energieintensiven Industriesektoren (Verbrennungsanlagen, Erdölraffinerien, Koksöfen, Eisen- und Stahlwerke sowie Anlagen der Zement-, Glas-, Kalk-, Ziegel-, Keramik-, Zellstoff- und Papierindustrie) erfasst. Aktuell deckt das europäische Emissionshandelssystem etwa 11.500 Anlagen ab, die zusammen genommen rund 45 Prozent der CO₂-Emissionen bzw. 30 Prozent der Treibhausgasemissionen der EU verursachen. Weitere klimaschädliche Gase und weitere Sektoren (z.B. der Flugverkehr) sollen ab 2013 in das System einbezogen werden. Die Reduktion klimaschädlicher Emissionen von Sektoren, die nicht durch den EU-Emissionshandel erfasst sind (z.B. Verkehr, Haushalte), obliegt den EU-Mitgliedsstaaten durch eigene politische Maßnahmen und Regeln.

Eine Verbindung des europäischen Emissionshandelssystems mit dem Kyoto-Protokoll besteht darin, dass sich Unternehmen Reduktionszertifikate aus Joint Implementation- und Clean Development Mechanism-Projekten anerkennen lassen können, um ihre Verpflichtungen innerhalb des EU-Systems zu erfüllen. Dies ist in der so genannten Linking-Direktive geregelt.

Die Entstehung eines globalen Systems verknüpfter Emissionshandelssysteme

Neben dem unternehmensbasierten Emissionshandelsystem der EU sind jedoch auch in einer Reihe weiterer Industrieländer Emissionshandelssysteme für Unternehmen in der Diskussion bzw. bereits etabliert worden und die miteinander verknüpft werden können. So hat die EU bereits Abkommen mit Norwegen, Liechtenstein und der Schweiz geschlossen. Die Entstehung eines globalen Systems verknüpfter Emissionshandelssysteme könnte durch weitere Abkommen noch weiter voranschreiten. So bestehen beispielsweise bereits in Japan sowie in einigen australischen Bundesstaaten weitere Emissionshandelssysteme. Andere befinden sich in der Planungsphase, etwa in Neuseeland, mehreren Bundesstaaten der USA oder einigen kanadischen Provinzen.

Bewertung des Emissionshandels

Der Emissionshandel räumt Emittenten die Flexibilität ein, ihre Reduktionsverpflichtungen entweder aus eigener Kraft zu erreichen oder diese durch den Zukauf von Emissionszertifikaten zu erfüllen. Im letzteren Fall müssen andere Marktteilnehmer aufgrund der festgelegten Gesamtzahl an Emissionsrechten im System eine entsprechend größere Reduktion realisieren. Gemäß der ökonomischen Theorie stellt der Handel mit Emissionsberechtigungen sicher, dass die Reduktionsleistung dort erbracht wird, wo die Vermeidung von einer Tonne an Schadstoffemissionen am kostengünstigsten erreicht werden kann. Damit minimiert das Instrument unter Ausnutzung des Marktmechanismus die volkswirtschaftlichen Gesamtkosten aller Vermeidungsmaßnahmen.

Der Emissionshandel gilt jedoch nicht nur als ein ökonomisch effizientes, sondern gleichzeitig auch als ökologisch wirksames Instrument. Aus umweltpolitischer Sicht ist die größte konzeptionelle Stärke des Emissionshandels seine "ökologische Zielgenauigkeit", da über die Festlegung der Gesamtzahl auszugebender Emissionsberechtigungen die Menge der Gesamtemissionen gesteuert wird und mit der Zeit kontinuierlich verringert werden kann. Eine Bewertung der praktischen Erfahrungen mit dem Emissionsrechtehandel in der EU kann noch nicht abschließend erfolgen, da das System noch nicht lange genug läuft. Trotzdem lassen sich einige vorläufige Erkenntnisse festhalten. Einerseits haben Treibhausgasemissionen durch den Emissionshandel einen Preis bekommen, den Unternehmen nun in ihre Kostenkalkulationen einbeziehen. Auf der anderen Seite hat der EU-Emissionshandel bisher kaum zu einer Reduzierung klimaschädlicher Gase in der EU beigetragen, so dass viele EU-Mitgliedsstaaten weit davon entfernt sind, ihre im Kyoto-Protokoll vereinbarten Reduktionsziele zu erreichen.

Dies liegt jedoch nicht in der Konzeption des Emissionshandelsinstruments bedingt, sondern ist auf die spezifische Ausgestaltung der EU-Emissionshandelsrichtlinie zurückzuführen. So bildet die EU-Richtlinie zwar einen rechtlich starken Rahmen (z.B. durch Strafzahlungen in Höhe von bis zu 100 Euro pro Tonne CO₂ – im Gegensatz zu Marktpreisen von bisher bis zu 30 Euro), allerdings überlässt sie die Festlegung der Gesamtmenge an auszugebenden Emissionsberechtigungen den EU-Mitgliedsländern, die die Berechtigungen bislang überwiegend zu großzügig vergeben haben. Seine volle Wirksamkeit kann der Emissionshandel jedoch nur dann entfalten, wenn das Volumen der ausgeteilten Emissionsberechtigungen knapp ist. Damit zeigt sich, dass das größte Problem des Emissionshandels im politischen Umsetzungsprozess liegt, und dieser birgt die Gefahr, dass Einzelinteressen gegenüber ökologischen Zielen bevorzugt behandelt werden.

Literatur

Informationsseiten des Bundesumweltministeriums zum Emissionshandel: »http://www.bmu.de/emissionshandel«


Informationen der Europäischen Kommission zum EU-Emissionshandel (auf Englisch): »http://ec.europa.eu/environment/climat/emission.htm«


Ralf Schüle (Hrsg.): Grenzenlos Handeln? Emissionsmärkte in der Klima- und Energiepolitik, München 2008.