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Ein Ziel, viele Strategien

Klimapolitik in Deutschland

Deutschland gehört zu den Ländern, die sich im Kyoto-Protokoll zur CO₂-Reduzierung verpflichtet haben. Lange Zeit sprach man von einer internationalen Vorreiterrolle Deutschlands beim Klimaschutz. Doch stimmt das überhaupt noch?

Einführung

Deutschland zählt zu den hoch entwickelten Industrieländern mit einer besonderen Verpflichtung, anthropogen bedingte Klimagase zu reduzieren. Auf internationalen Konferenzen hat die deutsche Politik unter den Bundeskanzlern Helmut Kohl und Gerhard Schröder und der Bundeskanzlerin Angela Merkel immer wieder den Anspruch auf eine Vorreiterrolle beim Schutz des Klimas betont. Die deutsche Klimaschutzpolitik hat sich in den letzten 30 Jahren nicht geradlinig, aber kontinuierlich herausgebildet. Deutschland hat das Kyoto-Protokoll unterzeichnet und sich damit verbindliche Reduktionsziele gesetzt. Eine Reihe von Politiken beispielsweise im Energiesektor wurde initiiert, und Deutschland verfügt über ein nationales Klimaschutzprogramm.

Deutsche Klimapolitik im Zeitraffer

Als erste deutliche Zeichen einer nationalen Klimapolitik wurden 1987 die Enquete-Kommission "Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre" einberufen und 1990 die interministerielle Arbeitsgruppe "CO₂-Reduktion" (IMA) gegründet. Die Berichte der Enquete-Kommission hatten einen maßgeblichen Einfluss auf die frühe Phase deutscher Klimapolitik: So wurden dort politische Minderungsziele auf der Grundlage technisch machbarer Minderungspotenziale empfohlen. Vor diesem Hintergrund sind die in der damaligen Zeit sehr ambitionierten Minderungsziele von 25 Prozent CO₂ bis zum Jahr 2005 zu sehen. Diese wurden von der IMA formuliert und von den jeweiligen Bundesregierungen wiederholt bestätigt. Im Vorfeld der ersten Vertragsstaatenkonferenz zur Klimarahmenkonvention (Conference of the Parties, COP) in Berlin im Jahr 1995 bekräftigte Bundeskanzler Kohl erneut das nationale Minderungsziel.

Um dies zu erreichen, wurden neben dem vorhandenen Maßnahmenpaket ordnungsrechtliche Maßnahmen angekündigt. Die deutschen Wirtschaftsverbände wie beispielsweise der Bundesverband der deutschen Industrie schlugen stattdessen eine freiwillige Selbstverpflichtungserklärung vor. Damit sollten bis 2005 auch ohne ordnungsrechtliche Schritte 20 Prozent der Treibhausgase reduziert werden. Tatsächlich konnten insbesondere in der Industrie enorme Minderungen erzielt werden, derzeit ca. 19 Prozent. Diese kamen jedoch nur zu einem Teil durch klimapolitische Maßnahmen zustande: Ungefähr die Hälfte der Minderung der sechs wichtigsten Treibhausgase resultierte aus autonomen Effekten, in erster Linie aus dem weit reichenden Zusammenbruch der energieintensiven ostdeutschen Industrie nach dem Mauerfall (so genannte wallfall profits).

Im Jahr 1998 wechselte die Regierung, und in dessen Folge kam es zu einer Neuausrichtung der Klimapolitik. Klimaschutz wurde zusammen mit dem Atomausstieg Baustein einer "ökologischen Erneuerung". Zur COP-6 in Bonn wurde ein nationales Klimaschutzprogramm angekündigt, welches im Jahr 2000 im Bundestag verabschiedet wurde. Das Programm bestätigt das nationale Minderungsziel von 25 Prozent und den Beitrag von Deutschland in Höhe einer Minderung von 21 Prozent im Rahmen des Lastenabkommens der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (EU) zum Kyoto-Protokoll. Als sich 2001 die USA aus dem Kyoto-Protokoll zurückzogen, wurden kritische Stimmen aus Politik und Wirtschaft zu den deutschen Verpflichtungen laut.

Nach der Bundestagswahl im Jahr 2002 wurden für den Klimaschutz wichtige Politikbereiche neu geordnet: Die Zuständigkeit für die erneuerbaren Energien wechselte vom Wirtschaftsministerium (BMWi) in das Bundesumweltministerium (BMU). Es wurde die Fortführung des Klimaschutzprogramms von 2000 vereinbart. Die Koalitionsvereinbarung enthält weiterhin die Ankündigung, 40 Prozent Treibhausgase bis zum Jahr 2020 zu reduzieren, falls sich die EU-Staaten auf ein Ziel von minus 30 einigten. Im Jahr 2005 führte auch Deutschland das europäische Emissionshandelssystem ein, an dem deutsche Unternehmen energieintensiver Branchen teilnehmen. Dazu wurde ein nationaler Allokationsplan (NAP) zur Menge der zu vergebenen Emissionszertifikate erstellt. Im Jahr 2007 – in dem Jahr in dem Deutschland die EU-Ratspräsidentschaft innehatte und den Weltwirtschaftsgipfel ausrichtete – beschloss die Bundesregierung einen 8-Punkte-Plan, welcher in einem integriertes Energie- und Klimaschutzprogramm (IEKP) konkretisiert wurde. Dort sind die Klimaschutzmaßnahmen benannt und deren Minderungspotenziale quantifiziert.

Gestalter der nationalen Klimapolitik

Klimapolitik ist kein statischer Prozess: Sie wird von zahlreichen unterschiedlichen, mitunter widerstreitenden Interessensgruppen geprägt. Neben der Politik und den politischen Parteien sind es sowohl zivilgesellschaftliche Gruppen, wie beispielsweise Umweltverbände oder die Kirchen als auch Wirtschaftverbände, die versuchen Einfluss auf politische Klimaschutzstrategien zu nehmen. Neben der nationalen Politikebene betreiben auch die Bundesländer und Kommunen Klimaschutzpolitik.

Viele wichtige Politiken zum nationalen Klimaschutz liegen im Verantwortungsbereich des Bundesumweltministeriums (BMU), das auch die deutschen Interessen auf den Vertragsstaatenkonferenzen vertritt. In der dem BMU nach geordneten Behörde, dem Umweltbundesamt (UBA), befindet sich beispielsweise die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt). Weitere Ministerien, deren Politik einen direkten oder indirekten Einfluss auf den Klimaschutz haben, sind das Wirtschafts-, das Verkehrs-, das Finanz- und Forschungsministerium.

Große Wirtschaftsverbände wie der Bund der Industrie (BDI) und der Verband Deutscher Automobilhersteller haben eine eigene Programmatik zum Klimaschutz. Aufgrund der hinter diesen Verbänden stehenden für die deutsche Wirtschaft wichtigen Unternehmen, haben diese ein relativ großes Gewicht im politischen Raum. Dem gegenüber stehen nichtstaatliche Organisationen wie der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. (BUND), der Naturschutzbund Deutschland e.V. (NABU), Greenpeace Deutschland und der World Wide Fund For Nature (WWF). Im Gegensatz zu den Wirtschaftsverbänden, die sich vornehmlich für die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen einsetzen und Belastungen der Unternehmen durch Klimaschutzpolitik begrenzen möchten, setzen sich die Umweltorganisationen im Wesentlichen für ökologische Belange ein.

Ein weiterer Mitspieler im öffentlichen und politischen Diskurs ist die unabhängige Wissenschaft und Forschung: Im Bereich der naturwissenschaftlichen Forschung ist das Max-Planck-Institut für Meteorologie hervorzuheben; an der Schnittstelle zur Politik sind das Potsdam Institut für Klimafolgenforschung (PiK), das Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie GmbH (WI) und das Öko-Institut anzuführen. Die Politik lässt sich auch direkt von Wissenschaftlern zum Klimaschutz beraten: Gutachten mit Handlungs- und Forschungsempfehlungen für die Bundesregierung erstellt beispielsweise der Wissenschaftliche Beirat globale Umweltveränderungen (WBGU). Ein weiteres wissenschaftliches Beratungsgremium, welches zu ausgewählten Umweltproblemen Stellungsnahmen erarbeitet, ist der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU). Nicht zuletzt sind es die Medien und der Wissenschaftsjournalismus, die bestimmte Themen in das Licht der Öffentlichkeit bringen, informieren und dafür eine Sensibilität schaffen.

Die Einbindung Deutschlands in die internationale Klimapolitik

Deutschland hat 1992 die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen unterzeichnet. Die darauf folgende erste Vertragsstaatenkonferenz (COP-1) fand 1995 in Deutschland statt. Mit dem "Berliner Mandat" wurde ein Zusatzprotokoll beschlossen, das auf die Erarbeitung konkreter Verpflichtungen für die Industrieländer, Treibhausgase zu reduzieren, abzielt. Das Kyoto-Protokoll wurde dann 1997 auf der COP-3 in Kyoto verabschiedet. Sämtliche EU-Staaten, darunter auch Deutschland haben das Protokoll im Mai 2002 ratifiziert. Eine Gruppe von Staaten kann seine Reduktionsziele auch gemeinsam erfüllen. Diese Lastenverteilung (burden sharing) ist speziell für die Europäische Union in das Protokoll mit aufgenommen worden. Die EU hat sich als Verbund der damals 15 Staaten insgesamt zur Reduktion von acht Prozent der sechs im Kyoto Protokoll geregelten Treibhausgase verpflichtet. Im Rahmen des burden sharing gelten wiederum recht unterschiedliche Minderungsziele für die einzelnen Mitgliedsstaaten: Deutschland hat sich verpflichtet, 21 Prozent der Treibhausgase (Vergleichsjahr 1990) bis zum Zeitraum 2008 bis 2012 zu mindern.

Was Deutschland tut, um die Klimaziele zu erreichen

Die deutsche Politik hat in den letzten Jahren einige neue, für den Klimaschutz wichtige Gesetze und Förderprogramme aufgelegt. Zu nennen sind hier insbesondere das Erneuerbare Energien Gesetz (EEG) und das Gesetz zur Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) sowie die bereits 1999 eingeführte Ökosteuer. Um die Reduktionsziele zu erreichen, sind allerdings noch wesentlich größere Anstrengungen notwendig, insbesondere vor dem Hintergrund einer positiven Wirtschaftsentwicklung. Derzeit ist Deutschland noch rund drei Prozent von seinem Kyoto-Ziel für 2008 bis 2012 entfernt. Der Emissionsrückgang verläuft nach dem Umbau Ostdeutschlands in den letzten Jahren eher zögerlich, und 2006 stiegen die Emissionen sogar leicht wieder an. Die Bundesregierung hat deswegen einen 8-Punkte-Plan verabschiedet sowie ein darauf aufbauendes integriertes Energie- und Klimaprogramm (IEKP) beschlossen. Das Programm enthält insgesamt 29 Einzelmaßnahmen und ist ein wichtiger Baustein, um das Ziel Deutschlands zu erreichen, die Treibhausgasemissionen bis 2020 um 40 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren.

Durch das IEKP soll insgesamt eine CO₂-Minderung von bis zu 37 Prozent erzielt werden. Dies bedeutet, dass bis 2020 pro Jahr etwa 220 Millionen Tonnen CO₂ eingespart werden müssen. Ein besonderer Schwerpunkt der Maßnahmen liegt bei der Stromerzeugung für die vermehrt erneuerbare Energien eingesetzt werden, der Fortführung der Förderung von Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) und bei der Gebäudesanierung. Auch der Verkehrsbereich soll einen Minderungsbeitrag leisten. Dies soll vornehmlich über die Förderung energiesparsamer Fahrzeuge und den Einsatz von Biokraftstoffen erfolgen. Voraussetzung dafür ist, dass die europäische Kommission verbindliche Flottenverbrauchlimits für neue Pkw erlässt.

Resümee

Insgesamt konnte Deutschland seiner internationalen Vorreiterrolle auf nationaler Ebene noch nicht gerecht werden. In der Abwägung zwischen wirtschaftlichen Interessen und dem Klimaschutz haben sich teils halbherzige Strategien durchgesetzt. Beispiele dafür sind die Ausnahmeregelungen für einige Branchen und der nur geringfügigen Verknappung des deutschen Emissionsbudgets im Rahmen des Emissionshandels sowie die Verhandlungen zu den Flottenverbrauchslimits von Neufahrzeugen auf europäischer Ebene. Um die für den Klimaschutz so wichtigen im IEKP angeführten Maßnahmen auch tatsächlich umzusetzen, braucht es eine entschlossene Politik, die sich gegebenenfalls auch gegen die Interessen anderer Politikfelder oder Verbände durchsetzt.