Ein schmelzender Eisberg am 19. Juli 2007 vor der Insel Ammassalik in Ostgronland. Nach dem dramatischen Gipfel auf der indonesischen Ferieninsel Bali vor einem Jahr haben die Verhandlungen ueber einen neuen globalen Klimapakt längst die Mühen der Ebene erreicht. Im polnischen Posen (Poznan) versuchen Experten aus aller Welt ab Montag (1.12.) erste Pfloecke einzurammen, um den hoch komplizierten Vertrag bis Ende 2009 fertig zu bekommen.

Ein Ziel, viele Strategien

Klimapolitik in Deutschland


24.5.2013
Von der Enquete-Kommission bis zum Kyoto-Protokoll hat der nationale Klimaschutz eine lange Entwicklung hinter sich. Doch wie engagiert ist Deutschland wirklich in Sachen Klimaschutz?

Raps blüht bei strahlender Sonne und Temperaturen um die 13 Grad Celsius auf einem Feld nahe Panker in der Probstei. Auf Grund des sonnigen Wetters der letzten Zeit ist die Rapsblüte schon sehr weit fortgeschritten.Alternative zum Treibstoff aus Erdöl: Rapsdiesel. (© AP)

Einführung



Deutschland zählt zu den hoch entwickelten Industrieländern mit einer besonderen Verpflichtung, anthropogen bedingte Klimagase zu reduzieren. Auf internationalen Konferenzen hat die deutsche Politik unter den Bundeskanzlern Helmut Kohl und Gerhard Schröder und der Bundeskanzlerin Angela Merkel immer wieder den Anspruch auf eine Vorreiterrolle beim Schutz des Klimas betont. Die deutsche Klimaschutzpolitik hat sich in den letzten 30 Jahren nicht geradlinig, aber kontinuierlich herausgebildet. Deutschland hat das Kyoto-Protokoll unterzeichnet und sich damit verbindliche Reduktionsziele gesetzt. Eine Reihe von Politiken beispielsweise im Energiesektor wurde initiiert, und Deutschland verfügt über ein nationales Klimaschutzprogramm.

Deutsche Klimapolitik im Zeitraffer



Als erste deutliche Zeichen einer nationalen Klimapolitik wurden 1987 die Enquete-Kommission "Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre" einberufen und 1990 die interministerielle Arbeitsgruppe "CO2-Reduktion" (IMA) gegründet. Die Berichte der Enquete-Kommission hatten einen maßgeblichen Einfluss auf die frühe Phase deutscher Klimapolitik: So wurden dort politische Minderungsziele auf der Grundlage technisch machbarer Minderungspotenziale empfohlen. Vor diesem Hintergrund sind die in der damaligen Zeit sehr ambitionierten Minderungsziele von 25 Prozent CO2 bis zum Jahr 2005 zu sehen. Diese wurden von der IMA formuliert und von den jeweiligen Bundesregierungen wiederholt bestätigt. Im Vorfeld der ersten Vertragsstaatenkonferenz zur Klimarahmenkonvention (Conference of the Parties, COP) in Berlin im Jahr 1995 bekräftigte Bundeskanzler Kohl erneut das nationale Minderungsziel.

Um dies zu erreichen, wurden neben dem vorhandenen Maßnahmenpaket ordnungsrechtliche Maßnahmen angekündigt. Die deutschen Wirtschaftsverbände wie beispielsweise der Bundesverband der deutschen Industrie schlugen stattdessen eine freiwillige Selbstverpflichtungserklärung vor. Damit sollten bis 2005 auch ohne ordnungsrechtliche Schritte 20 Prozent der Treibhausgase reduziert werden. Die Erklärung des BDI wurde im Jahr 2000 zu einer Vereinbarung des BDI und 16 weiteren Unternehmensverbänden mit der Bundesregierung erweitert, im Zeitraum zwischen 1990 und 2012 Treibhausgasemissionen um 35 Prozent zu senken. Die Einhaltung der Vereinbarung wird durch das rheinisch-westfälische Institut für Wirtschaftsforschung überwacht. Laut dem Monitoringbericht des Institutes für 2010 erreichte die deutsche Industrie bis zu diesem Zeitpunkt knapp 25 Prozent Reduktionen. Diese kamen jedoch nur zu einem Teil durch klimapolitische Maßnahmen zustande: Ein großer Teil der Minderung der sechs wichtigsten Treibhausgase resultierte aus autonomen Effekten, in erster Linie aus dem weit reichenden Zusammenbruch der energieintensiven ostdeutschen Industrie nach dem Mauerfall (so genannte wallfall profits).

Möglicher Energiemix und CO2-Einsparpotenziale für Deutschland bis 2050. Quelle: aus: Themenheft "Klimafreundlich einkaufen" der Verbraucher Initiative eV.Möglicher Energiemix und CO2-Einsparpotenziale für Deutschland bis 2050. Quelle: aus: Themenheft "Klimafreundlich einkaufen" der Verbraucher Initiative eV. (© BMU )
Im Jahr 1998 wechselte die Regierung, und in dessen Folge kam es zu einer Neuausrichtung der Klimapolitik. Klimaschutz wurde zusammen mit dem Atomausstieg Baustein einer "ökologischen Erneuerung". Zur COP-6 in Bonn wurde ein nationales Klimaschutzprogramm angekündigt, welches im Jahr 2000 im Bundestag verabschiedet wurde. Das Programm bestätigt das nationale Minderungsziel von 25 Prozent und den Beitrag von Deutschland in Höhe einer Minderung von 21 Prozent im Rahmen des Lastenabkommens der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) zum Kyoto-Protokoll. Als sich 2001 die USA aus dem Kyoto-Protokoll zurückzogen, wurden kritische Stimmen aus Politik und Wirtschaft zu den deutschen Verpflichtungen laut.

Nach der Bundestagswahl im Jahr 2002 wurden für den Klimaschutz wichtige Politikbereiche neu geordnet: Die Zuständigkeit für die erneuerbaren Energien wechselte vom Wirtschaftsministerium (BMWi) in das Bundesumweltministerium (BMU). Es wurde die Fortführung des Klimaschutzprogramms von 2000 vereinbart. Die Koalitionsvereinbarung enthält weiterhin die Ankündigung, 40 Prozent Treibhausgase bis zum Jahr 2020 zu reduzieren, falls sich die EU-Staaten auf ein Ziel von minus 30 Prozent einigten. Dieses Ziel gilt inzwischen unabhängig von einer Ambitionserhöhung im europäischen Rahmen. Im Jahr 2005 führte auch Deutschland das europäische Emissionshandelssystem ein, an dem deutsche Unternehmen energieintensiver Branchen teilnehmen. Dazu wurde ein nationaler Allokationsplan (NAP) zur Menge der zu vergebenen Emissionszertifikate erstellt. Im Jahr 2007 – in dem Jahr in dem Deutschland die EU-Ratspräsidentschaft innehatte und den Weltwirtschaftsgipfel ausrichtete – beschloss die Bundesregierung einen 8-Punkte-Plan, welcher in einem integriertes Energie- und Klimaschutzprogramm (IEKP) konkretisiert wurde. Dort sind die Klimaschutzmaßnahmen benannt und deren Minderungspotenziale quantifiziert.

2008 wurde in Deutschland die Klimaschutzinitiative gegründet. Sie wird zu großen Teilen gespeist aus den Umsätzen aus dem Emissionshandelssystem und soll speziell innovative Klimaschutzprojekte (ko-)finanzieren. Die Klimaschutzinitiative ist aufgeteilt in die Nationale Klimaschutzinitiative (NKI) zur Förderung des Klimaschutzes in Deutschland sowie die Internationale Klimaschutzinitiative (IKI), die Projekte in Entwicklungs- und Schwellenländern im Bereich Minderung, Anpassung und Waldschutz unterstützt. Die NKI hat laut der letzten Evaluierungsberichte im Zeitraum von 2008 bis 2011 insgesamt ca. 900 Millionen Euro an Bundesmittel in Projekte und Programme investiert, die IKI rund 717 Millionen. Neben den absoluten Emissionsminderungen sollen speziell die internationalen Projekte auch positive Aspekte auf Biodiversität, Gesundheit und nachhaltige Entwicklung (sog. Co-Benefits) beinhalten.

2010 hat die Bundesregierung zudem ein Energiekonzept vorgelegt, dass Leitlinien für die zukünftige, umwelt- und ressourcenschonende Energieversorgung festlegt. Das Konzept beinhaltet eine bis 2050 reichende Langfriststrategie, die unter anderem einen Ausbau der erneuerbaren Energien zum Hauptenergieträger bis 2050 vorsieht. Ebenfalls enthalten sind Vorgaben zur Emissionsminderung gegenüber 1990: Danach sollen bis 2030 55 Prozent, bis 2040 70 Prozent, und bis 2050 80 bis 95 Prozent weniger Treibhausgase als 1990 pro Jahr ausgestoßen werden. Nach der nuklearen Katastrophe von Fukushima im März 2011 wurde außerdem der völlige Ausstieg aus der Atomenergie bis 2022 beschlossen und in das Energiekonzept integriert. Diese beiden Beschlüsse sind heute als Energiewende bekannt.

Gestalter der nationalen Klimapolitik



Klimapolitik ist kein statischer Prozess: Sie wird von zahlreichen unterschiedlichen, mitunter widerstreitenden Interessensgruppen geprägt. Neben der Politik und den politischen Parteien sind es sowohl zivilgesellschaftliche Gruppen, wie beispielsweise Umweltverbände oder die Kirchen als auch Wirtschaftverbände, die versuchen Einfluss auf politische Klimaschutzstrategien zu nehmen. Neben der nationalen Politikebene betreiben auch die Bundesländer und Kommunen Klimaschutzpolitik.

Viele wichtige Politiken zum nationalen Klimaschutz liegen im Verantwortungsbereich des Bundesumweltministeriums (BMU), das auch hauptamtlich die deutschen Interessen auf den Vertragsstaatenkonferenzen vertritt. In der dem BMU nach geordneten Behörde, dem Umweltbundesamt (UBA), befindet sich beispielsweise die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt). Weitere Ministerien, deren Politik einen direkten oder indirekten Einfluss auf den Klimaschutz haben, sind das Wirtschafts-, das Verkehrs-, das Finanz- und Forschungsministerium.

Große Wirtschaftsverbände wie der Bund der Industrie (BDI) und der Verband Deutscher Automobilhersteller haben eine eigene Programmatik zum Klimaschutz. Aufgrund der hinter diesen Verbänden stehenden für die deutsche Wirtschaft wichtigen Unternehmen, haben diese ein relativ großes Gewicht im politischen Raum. Dem gegenüber stehen nichtstaatliche Organisationen wie der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. (BUND), der Naturschutzbund Deutschland e.V. (NABU), Greenpeace Deutschland und der World Wide Fund For Nature (WWF). Im Gegensatz zu den Wirtschaftsverbänden, die sich vornehmlich für die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen einsetzen und Belastungen der Unternehmen durch Klimaschutzpolitik begrenzen möchten, setzen sich die Umweltorganisationen im Wesentlichen für ökologische Belange ein. In den vergangenen Jahren hat jedoch auch in der Wirtschaft vermehrt ein Umdenken eingesetzt. So wurde beispielsweise von deutschen Unternehmern die Stiftung 2° (www.stiftung2grad.de) gegründet, die die Politik bei der Umsetzung des 2-Grad-Ziels unterstützen möchte.

Ein weiterer Mitspieler im öffentlichen und politischen Diskurs ist die unabhängige Wissenschaft und Forschung: Im Bereich der naturwissenschaftlichen Forschung ist das Max-Planck-Institut für Meteorologie hervorzuheben; an der Schnittstelle zur Politik sind das Potsdam Institut für Klimafolgenforschung (PiK), das Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie GmbH (WI) und das Öko-Institut anzuführen. Die Politik lässt sich auch direkt von Wissenschaftlern zum Klimaschutz beraten: Gutachten mit Handlungs- und Forschungsempfehlungen für die Bundesregierung erstellt beispielsweise der Wissenschaftliche Beirat globale Umweltveränderungen (WBGU). Ein weiteres wissenschaftliches Beratungsgremium, welches zu ausgewählten Umweltproblemen Stellungsnahmen erarbeitet, ist der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU). Nicht zuletzt sind es die Medien und der Wissenschaftsjournalismus, die bestimmte Themen in das Licht der Öffentlichkeit bringen, informieren und dafür eine Sensibilität schaffen.

Die Einbindung Deutschlands in die internationale Klimapolitik



Deutschland hat 1992 die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen unterzeichnet. Die darauf folgende erste Vertragsstaatenkonferenz (COP-1) fand 1995 in Deutschland statt. Mit dem "Berliner Mandat" wurde ein Zusatzprotokoll beschlossen, das auf die Erarbeitung konkreter Verpflichtungen für die Industrieländer, Treibhausgase zu reduzieren, abzielt. Das Kyoto-Protokoll wurde dann 1997 auf der COP-3 in Kyoto verabschiedet. Sämtliche EU-Staaten, darunter auch Deutschland haben das Protokoll im Mai 2002 ratifiziert.

Eine Gruppe von Staaten kann seine Reduktionsziele auch gemeinsam erfüllen. Diese Lastenverteilung (burden sharing) ist speziell für die Europäische Union in das Protokoll mit aufgenommen worden. Die EU hat sich als Verbund der damals 15 Staaten insgesamt zur Reduktion von acht Prozent der sechs im Kyoto Protokoll geregelten Treibhausgase verpflichtet. Im Rahmen des burden sharing gelten wiederum recht unterschiedliche Minderungsziele für die einzelnen Mitgliedsstaaten: Deutschland hat sich verpflichtet, 21 Prozent der Treibhausgase (Vergleichsjahr 1990) bis zum Zeitraum 2008 bis 2012 zu mindern. Eine Studie der OECD kommt zu dem Ergebnis, dass Deutschland sein in diesem Rahmen gestecktes Ziel mit hoher Wahrscheinlichkeit erfüllen wird (oecd.org).

Was Deutschland tut, um die Klimaziele zu erreichen



Die deutsche Politik hat in den letzten Jahren einige neue, für den Klimaschutz wichtige Gesetze und Förderprogramme aufgelegt. Zu nennen sind hier insbesondere das Erneuerbare Energien Gesetz (EEG) und das Gesetz zur Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung (KWK), die Energie-Einsparverordnung (EnEV) sowie die bereits 1999 eingeführte Ökosteuer. Um die Reduktionsziele zu erreichen, sind allerdings noch wesentlich größere Anstrengungen notwendig.

Die Bundesregierung hat deswegen einen 8-Punkte-Plan verabschiedet sowie ein darauf aufbauendes integriertes Energie- und Klimaprogramm (IEKP) beschlossen. Das Programm enthält insgesamt 29 Einzelmaßnahmen und ist ein wichtiger Baustein, um das Ziel Deutschlands zu erreichen, die Treibhausgasemissionen bis 2020 um 40 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren.

Durch das IEKP soll insgesamt eine CO2-Minderung von bis zu 41,3 Prozent bis 2020 erzielt werden. Dies bedeutet, dass im Jahr 2020 etwa 242 Millionen Tonnen CO2 im Vergleich zum Vergleichsjahr 2006 (Ausstoß: 981 Mio. t CO2eq) weniger ausgestoßen werden dürften. Ein besonderer Schwerpunkt der Maßnahmen liegt bei der Stromerzeugung für die vermehrt erneuerbare Energien eingesetzt werden, der Fortführung der Förderung von Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) und bei der Gebäudesanierung. Auch der Verkehrsbereich soll einen Minderungsbeitrag leisten. Dies soll vornehmlich über die Förderung energiesparsamer Fahrzeuge und den Einsatz von Biokraftstoffen erfolgen. Voraussetzung dafür ist, dass die europäische Kommission verbindliche Flottenverbrauchlimits für neue Pkw erlässt.

Eine 2011 erschienene Evaluationsstudie im Auftrag des Umweltbundesamtes (UBA) kommt allerdings zu dem Schluss, dass das IEKP nicht zu den benötigten Minderungsleistungen führen wird. Besonders die Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz im Strom- und Gebäudebereich müssten laut der Studie massiv aufgestockt werden, aber auch Emissionseinsparungen im Verkehrsbereich erreichen das festgelegte Ziel nicht. Insgesamt gehen die Autoren von einer Gesamtminderung von maximal 33 Prozent gegenüber 2006 durch das IEKP aus. Sie empfehlen daher eine Nachsteuerung von Seiten der Bundesregierung, um das Emissionsminderungsziel für 2020 und die weitergehenden Ziele für 2050 von bis zu 95 Prozent Minderemissionen nicht zu verfehlen. Als Hauptsteuerungsinstrument empfehlen die Autoren, sich für eine deutliche Verschärfung der EU-weiten Ziele und der Emissionsbegrenzung im europäischen Emissionshandel einzusetzen, sowie die Potenziale zur effizienten Nutzung von Energie stärker zu erschließen.

Fazit



In den letzten Jahren hat sich Deutschland zunehmend die Position eines Vorreiters in der Klimapolitik erarbeitet. Besonders wegen der Beschlüsse zur Energiewende – starke Förderung erneuerbarer Energien zur Stromerzeugung bei gleichzeitigem Ausstieg aus der Kernenergie – steht Deutschland international im Rampenlicht. Die konsequente Umsetzung des Energiekonzeptes und der Energiewende in Deutschland hat daher Leuchtturmcharakter: nicht nur Industrieländer, sondern auch Entwicklungsländer könnten sie sich zum Vorbild für eine transformative Klima- und Energiepolitik nehmen. So könnte erfolgreiche Klimapolitik in Deutschland auch international zu ambitionierteren Politiken und verbessertem Klimaschutz führen.

Andererseits ist die deutsche Klima- und Energiepolitik auch kritisch zu sehen: In der Abwägung zwischen wirtschaftlichen Interessen und dem Klimaschutz haben sich teils halbherzige Strategien durchgesetzt. Dies gilt gerade in den Bereichen Verkehr und Energieeffizienz, wo Deutschland auf EU-Ebene oft auch zu den Bremsern einer ambitionierten Klimapolitik gehört. Um die hochgesteckten Ziele zu Emissionsminderung insgesamt zu erreichen, müssten die im integrierten Energie- und Klimaprogramm angeführten Maßnahmen auch tatsächlich umgesetzt und gerade in den Bereichen Verkehr und Energieeffizienz ausgeweitet werden. Hierfür braucht es eine entschlossene Politik, die sich gegebenenfalls auch gegen die Interessen anderer Politikfelder oder Verbände durchsetzt.

Literatur



OECD-Umweltprüfberichte: Deutschland 2012 - Highlights.

Online-Informationen des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zu Klima- und Energie

Caroline Klein (2012): Climate Change Policies in Germany: Make Ambition Pay. Paris: OECD Economics Department Working Papers, No. 982, OECD Publishing.

Diana Nissler und Ulrike Wachsmann (2011): Statusbericht zur Umsetzung des Integrierten Energie- und Klimaschutz-programms der Bundesregierung. Dessau Umweltbundesamt.

Stephan Sina und Katharina Umpfenbach (2009): Maßnahmenvorschläge zur Erreichung des 40%-Ziels der Bundesregierung: Vorstudie des Ecologic Instituts für die European Climate Foundation. Berlin: Ecologic.



 

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