Afrika

21.5.2005 | Von:
Alexandra Krause

Die EU als internationaler Akteur in Afrika

II. Das Konzept: Ein hoher Anspruch an die Mitgliedstaaten

Im Mittelpunkt der konzeptionellen Initiative der EU stand eine Mitteilung der Kommission an den Rat zur Konfliktbearbeitung in Afrika von 1996. [2] Darin griff sie eine internationale Debatte über eine Reform der Konfliktbearbeitung auf. Der Konsens in dieser Debatte bestand in der Überzeugung, dass nach den Erfahrungen in Ruanda und zuvor Somalia (siehe unten) zukünftig die Prävention gewaltsamer Konflikte im Zentrum der Aktionen der internationalen Gemeinschaft stehen müsse. Vor diesem Hintergrund formulierte die Kommission ein anspruchsvolles Programm, das als Leitfaden für die EU-Politik gegenüber Afrika dienen sollte. Die Hauptpfeiler der Kommissionsstrategie waren:

- Die Förderung von "effective ownership" der afrikanischen Staaten, also ihrer Fähigkeit, eigene Konflikte selbstverantwortlich zu lösen. Dies sollte in Form einer finanziellen und technischen Hilfe afrikanischer Staaten und Regionalorganisationen beim Ausbau ihrer Frühwarnsysteme geschehen.

- Die Bekämpfung der Grundursachen gewaltsamer Konflikte durch die Förderung "struktureller Stabilität" in den konfliktanfälligen afrikanischen Staaten. [3] Damit bezeichnete die Kommission einen Zustand, der einerseits eine nachhaltige ökonomische Entwicklung und andererseits Demokratie, die Beachtung der Menschenrechte und tragfähige politische und soziale Strukturen umfasst. In diesem Zusammenhang wurde die strategische Rolle von Entwicklungshilfe für die Konfliktbearbeitung betont. [4]

- Eine aktive, alle verfügbaren Instrumente integrierende Politik der EU, die den gesamten Konfliktzyklus umfasst.

- Eine verstärkte internationale Koordination, unter anderem durch einen intensivierten Informationsaustausch der EU mit der UNO und der Organisation für Afrikanische Einheit (OAE).

Die Betonung von "effective ownership" spiegelte die international geteilte Auffassung wider, dass die betroffenen Staaten die Hauptverantwortung für die Lösung ihrer Konflikte tragen. Damit wurde zweifellos nicht zuletzt den Erfahrungen der UNO in Somalia Rechnung getragen: Die gescheiterte Operation "Restore Hope" hatte 28 pakistanischen und 18 US-Soldaten das Leben gekostet - die Folge war eine stark rückgängige Bereitschaft nicht nur der USA, sich sicherheitspolitisch in Afrika zu engagieren.

Die EU hatte zur Förderung von "effective ownership" schon 1994 einen politischen Dialog mit der OAE ins Leben gerufen. Der Mechanismus zur Konfliktbearbeitung, den die OAE 1993 geschaffen hatte, wurde von der EU finanziell und technisch gefördert. Neu und entscheidend war dementgegen am Konzept der Kommission die Forderung, die EU müsse neben der indirekten Komponente der Unterstützung afrikanischer Staaten und internationaler Organisationen auch eigenständig koordinierte politische Strategien entwickeln. In dem Papier wurde zur systematischen Bekämpfung struktureller Konfliktursachen in afrikanischen Staaten aufgerufen. Zudem forderte die Kommission die entschlossene Nutzung aller Kapazitäten der EU, um jede einzelne Konfliktphase angemessen bearbeiten zu können. Eine solche Strategie, die Instrumente der GASP mit entwicklungspolitischen Maßnahmen kombinierte, erforderte eine enge Kooperation zwischen Rat und Kommission. Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, Afrika langfristig auf ihre gemeinsame Agenda zu setzen. Eine fallweise Variation des mitgliedstaatlichen Engagements, je nach Interessenlage innerhalb der EU, wäre damit ausgeschlossen. Vor allem aber erforderte eine Afrikapolitik, wie sie von der Kommission skizziert wurde, eine fundamentale Neubewertung der bilateralen Politiken der Mitgliedstaaten. Der EU-Ansatz sollte den Bezugsrahmen für die verschiedenen nationalen Aktionen bilden - eine hoher Anspruch an die postkolonial motivierten Mitgliedstaaten wie vor allem Frankreich und Großbritannien.

Nun ist ein so weitreichendes Konzept wenig erstaunlich, solange es aus der Feder einer supranationalen Institution stammt, deren Funktion per definitionem darin besteht, die Integration zu fördern. Die Kommission muss weder auf nationale Interessen noch auf politische Handlungszwänge Rücksicht nehmen. Interessanterweise reagierte aber der Rat 1997 mit einem Papier, in das er sämtliche Ziele der Kommission aufnahm. [5] Auch die Außenminister kündigten nun einen umfassenden Einsatz der EU in Afrika unter Einbezug aller geeigneten Instrumente an. Selbst ein militärischer Einsatz wurde nicht ausgeschlossen, obwohl die WEU damals keineswegs für einen solchen Einsatz legitimiert, geschweige denn gerüstet war. Gewaltsamen Konflikten in Afrika, so der Rat, könne die EU schon deshalb nicht tatenlos zusehen, weil Europa durch seine historischen Beziehungen zum Schwarzen Kontinent besondere Verantwortung für dessen Entwicklung trage. Diese Formulierung hebt auf die vielbeschworene Solidarität zwischen Europa und Afrika ab, die auch ein rhetorisch intensiv gepflegtes Motiv der Lomépartnerschaft darstellt.

Mit den beiden Papieren von Rat und Kommission war eine breite Grundlage für die Afrikapolitik der Union geschaffen. 1999 veranlasste schließlich der Krieg in der Demokratischen Republik Kongo, in den mehrere Staaten der Region der Großen Seen involviert sind, die Kommission zu einem weiteren programmatischen Papier. [6] Sie forderte ein entschiedeneres Vorgehen gegenüber Krieg führenden afrikanischen Staaten und kündigte eine differenzierte und zugleich konsequente Nutzung der Sanktionsmöglichkeiten seitens der EU an. Die politische Konditionalität der Entwicklungshilfe für die Loméstaaten hatte 1989 Eingang ins Loméabkommen gefunden und damit den Startpunkt für eine umfassende Demokratie- und Menschenrechtsförderungspolitik der EU markiert. In Reaktion auf den Kongokrieg wurde nun nochmals explizit der enge Zusammenhang zwischen der Beachtung von Demokratie und Menschenrechten auf der einen Seite und dem friedlichen Austrag von Konflikten auf der anderen betont.

Die Messlatte für die EU-Politik war somit hoch angesetzt: Die programmatische Rhetorik der Union ließ eine Afrikapolitik erwarten, die

- schwerpunktmäßig an den Grundursachen afrikanischer Konflikte ansetzt, die aber auch bestehende Konflikte aktiv bearbeitet und sich am Wiederaufbau friedlicher Strukturen beteiligt;

- das gesamte Spektrum des verfügbaren Instrumentariums der Entwicklungspolitik und der Außen- und Sicherheitspolitik im Rahmen kohärenter Einzelfallstrategien einsetzt;

- nationale Aktionen dem EU-Ansatz unterordnet und

- konsequent Staaten sanktioniert, die demokratische Grundsätze und Menschenrechte verletzen.

Dieser hohe Anspruch, der auch seitens der Außenminister an die Politik der EU gestellt wurde, überrascht nicht zuletzt deshalb, weil die Aufmerksamkeit der EU seit Mitte der neunziger Jahre zunehmend durch die Vorbereitung der Osterweiterung absorbiert wird. Zusätzlich muss die Union auf die Forderungen der südlichen Mitgliedstaaten eingehen, die Zusammenarbeit mit der Mittelmeerregion zu intensivieren. 1995 wurde in diesem Zusammenhang der so genannte Barcelona-Prozess initiiert, der die Staaten des nördlichen Afrika und des Nahen Ostens zunehmend enger an die EU bindet. Das Afrika südlich der Sahara scheint hingegen eher ganz unten auf der Prioritätenliste der EU angesiedelt zu sein.

Einiges deutet also darauf hin, dass Skepsis angebracht ist hinsichtlich der Umsetzung der deklaratorischen Äußerungen in die praktische Politik. Schließlich kann das anspruchsvolle Konzept auch die Funktion gehabt haben, von der Marginalisierung Afrikas in der EU-Politik abzulenken. Solche Zweifel werden bestärkt durch einen Blick auf die Vorgeschichte des Konzeptes: Im Zuge der lebhaften afrikapolitischen Diskussionen, die das Ruandadebakel innerhalb der EU hervorgerufen hatte, hatten sich schnell zwei Lager herauskristallisiert: eines, das den Beitrag der EU auf die Unterstützung internationaler Organisationen wie die UNO und die OAE beschränkt sehen wollte, und ein zweites, das eine eigenständige, politisch gehaltvolle Initiative der Union forderte. Naturgemäß führte die Kommission das zweite Lager an, während Großbritannien und Frankreich zu den Befürwortern eines zurückhaltenderen Ansatzes zählten. Zweifellos waren sie an der Bewahrung ihrer Sonderbeziehungen zu einzelnen afrikanischen Staaten interessiert und wehrten sich nun dagegen, ihre bilaterale Afrikapolitik zugunsten eines gesamteuropäischen Vorgehens aufzugeben.

Zwar begannen sowohl Frankreich als auch Großbritannien Mitte der neunziger Jahre, ihre Kräfte zu bündeln: So gründeten sie zusammen mit den USA 1997 die so genannte P3-Initiative, die eine Kooperation der drei Staaten bei der Förderung afrikanischer Peacekeeping-Kapazitäten vorsah. Eine EU-weite Koordination aller mitgliedstaatlichen Afrikapolitiken hätte aber eine Zusammenarbeit mit der integrationswilligen Kommission und womöglich nationale Kompromisse erfordert - daher wollten Frankreich und Großbritannien zunächst den Unionsbeitrag darauf begrenzen, die eigenen nationalen Interessen in Afrika zu befördern. Dies kam deutlich zum Ausdruck in einer Initiative, die die beiden Staaten direkt nach den Ereignissen in Ruanda gestartet hatten. Darin riefen sie die EU zu einer afrikapolitischen Initiative auf; diese sollte aber lediglich in der Unterstützung von afrikanischen Organisationen wie der OAE bestehen. Dies deckte sich mit den Anstrengungen, die sie zur gleichen Zeit auf bilateraler Ebene unternahmen. Die EU sollte weniger als eigenständiger externer Akteur auftreten, sondern in erster Linie eine koordinierend-unterstützende Funktion erfüllen. Eigenständige politische Initiativen der EU fehlten weitestgehend. Die Maßnahmen, die im Rahmen der Union ergriffen werden sollten, konnten den bilateralen Politiken ergänzend hinzugefügt werden, ohne dass die Außenminister sich auf eine "europäische" Diskussion einlassen mussten.

Dass der Rat sich nun 1997 darauf einigte, die weitreichenden Kommissionsziele zum Programm zu erklären, sollte nicht vorschnell mit einer "Läuterung" der Außenminister gleichgesetzt werden. Die Kraft des Kommissionsarguments für eine so weitreichende EU-Initiative gegenüber Afrika lag nicht zuletzt in der Tatsache, dass dieses sich auf einen internationalen Konsens stützte. So hatten die Ziele, die die Kommission 1996 vertrat, schon 1992 Eingang in die "Agenda für den Frieden" gefunden, mit der der damalige Generalsekretär der UNO Boutros Boutros Ghali ein Leitdokument der internationalen Konfliktbearbeitung formuliert hatte. Die Außenminister der EU konnten sich daher einer Übernahme der Rhetorik der Kommission nur schwer entziehen, auch wenn sie deren integrationsfreudige Haltung womöglich nicht teilten. Wie ernst es den Außenministern mit ihrer anspruchsvollen Rhetorik war, konnte sich erst in der praktischen EU-Politik vor Ort zeigen.

Fußnoten

2.
Vgl. Commission of the European Communities, The European Union and the Issue of Conflicts in Africa: Peace-Building, Conflict Prevention and Beyond (Communication from the Commission to the Council), SEC 3 (1996).
3.
Vgl. Martin Landgraf, Peace-Building and Conflict Prevention in Africa: A View from the European Commission, in: Ulf Engel/Andreas Mehler (Hrsg.), Gewaltsame Konflikte und ihre Prävention in Afrika. Hintergründe, Analysen und Strategien für die entwicklungspolitische Praxis, Hamburg (Institut für Afrikakunde) 1998, S. 103 - 117.
4.
Dabei verweist die Kommission darauf, dass beachtet werden muss, wer die Hauptnutznießer der entsprechenden Programme sind. Dieser Hinweis zeigt, dass sie sich der unerwünschten Nebenwirkungen von Entwicklungshilfe wie zum Beispiel der Stärkung klientelistischer Herrschaftsverhältnisse zumindest bewusst ist. Vgl. Tobias Debiel/Martina" Fischer, Krisenprävention und zivile Konfliktbe"arbeitung durch die EU. Konzepte, Kapazitäten und "Kohärenzprobleme, Berghof Report Nr. 4, Berlin 2000, S. 6.
5.
Vgl. Council of the European Union, Common Position Concerning Conflict Prevention and Resolution in Africa, Brüssel 1997. (http://europa.eu.int/comm/develop ... revention/j2-conclusions-1997.htm).
6.
Vgl. Commission of the European Communities, Cooperation with ACP-Countries Involved in Armed Conflicts (Communication of the Commission to the Council and the European Parliament), COM (1999) 240 final, Brüssel 1999.

Vom Kosovo nach Kolumbien, von Somalia nach Süd-Thailand: Weltweit schwelen über 280 politische Konflikte. Und immer wieder droht die Lage gewaltsam zu eskalieren.

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