Afrika

21.5.2005 | Von:
Alexandra Krause

Die EU als internationaler Akteur in Afrika

IV. Perspektiven für die EU-Politik

Der Befund ist also ernüchternd - und das, obwohl die Entwicklung der Konfliktbearbeitungskapazitäten der EU einer offenkundigen Dynamik unterliegt, vor allem was den institutionellen und operativen Bereich anbelangt. Die Ambitionen der EU beschränkten sich bisher aber weitgehend auf Konflikte in der eigenen Nachbarschaft oder in politisch-strategisch bzw. ökonomisch relevanten Regionen.

Die Hindernisse, die einer kohärenten gemeinsamen Politik gegenüber dem Schwarzen Kontinent im Wege stehen, scheinen, wie vermutet, der mangelnde politische Wille der Mitgliedstaaten zu einem Engagement in Afrika sowie innergemeinschaftliche Interessendivergenzen zu sein. Allerdings muss auch bedacht werden, dass sich durch die Komplexität der politischen Strukturen und Probleme in vielen afrikanischen Staaten eine externe Einflussnahme überaus schwierig gestaltet. Im Falle des Kongo gelang es keinem der beteiligten externen Akteure, die Konfliktparteien zur Beilegung der Gewalt zu bewegen. Die meisten der Vermittlungsversuche von UNO, OAE und auch einzelnen afrikanischen Politikern blieben erfolglos. Dies sollte keine Rechtfertigung dafür sein, Afrika als Partner der Konfliktbearbeitungspolitik der EU einer ernsthaften Bewertung zu entziehen. Letztlich wäre es aber voreilig, aus der derzeitigen Diskrepanz zwischen Rhetorik und Realität in der europäischen Afrikapolitik zu schließen, dass auch in Zukunft keinerlei Aussicht auf ein ambitioniertes gemeinsames Vorgehen der Mitgliedstaaten gegenüber Afrika besteht. Die innergemeinschaftliche konzeptionelle Diskussion hat immerhin den Anstoß zu einem Umdenken seitens der beteiligten Akteure gegeben. Zeichen eines Wandels sind nicht zuletzt in der französischen Afrikapolitik zu sichten. Die postkolonialem Habitus verpflichtete Politik früherer Zeiten kann längst nicht mehr finanziert, geschweige denn innenpolitisch legitimiert werden. Zudem hat Frankreich seit Mitte der neunziger Jahre einen nicht unerheblichen Teil seines Einflusses in Afrika an die USA abtreten müssen. 1997/98 wurde schließlich eine Reform angestoßen, die unter anderem eine Verringerung der französischen Militärpräsenz in Afrika um 40 Prozent einleitete und im Zuge derer das berüchtigte Kooperationsministerium - früher für die Beziehungen zu Afrika verantwortlich - im Außenministerium aufging. Die französische Präsenz südlich der Sahara beschränkt sich zunehmend auf die wichtigsten frankophonen Staaten wie Kamerun, Elfenbeinküste, Gabun und Senegal.

Ob diese Entwicklung mittelfristig zu einer Europäisierung der französischen Afrikapolitik führen wird, muss (noch) offen bleiben und weiterverfolgt werden. Zwar gibt es im französischen Außenministerium nach wie vor Afrikapolitiker der "alten Garde", die die Bedeutung Frankreichs in der Weltpolitik durch die Weiterführung der traditionellen Klientelbeziehungen zu Afrika befördern wollen. Grundsätzlich scheint aber in Paris langsam die Erkenntnis Einzug zu halten, dass eine kolonial geprägte und nationalstaatlichem Machtdenken verpflichtete Einflusspolitik nicht mehr zeitgemäß ist. [11]

Für Frankreich und auch die anderen ehemaligen Kolonialmächte sollte es zukünftig selbstverständlich werden, bilaterale Aktionen mit den EU-Partnern abzustimmen. Das bedeutet aber nicht, dass die Alleingänge dieser Staaten in Afrika von vornherein zu verurteilen sind: Die französische Intervention in Ruanda 1994 geriet zwar wegen der Frankreich unterstellten Parteinahme für die Hutu-Völkermörder stark in die Kritik; letztlich fanden aber durch die "Operation Turquoise" 1,9 Millionen Flüchtlinge im Südwesten des Landes Unterschlupf. [12] Währenddessen verharrte die EU bekanntlich angesichts der grausamen Massenmorde in weitgehender Passivität. EU-Mitgliedstaaten mit Sonderinteressen in Afrika waren in der Vergangenheit eher bereit, sich im eigenen Interesse auch in kostspieligen Einsätzen zu engagieren [13] - und solange sich die EU nicht auf ein gemeinsames substanzielles Vorgehen einigen kann, sind diese bilateralen Aktionen durchaus von hohem Wert. Langfristig sollte aber europäisch koordinierten Aktionen der Vorzug gegeben werden: Einerseits sind sie besser zu legitimieren als (möglicherweise) postkolonial motivierte Einsätze, und andererseits bieten sie die Möglichkeit, Ressourcen zu bündeln.

In einem Grundsatzdokument, das der Rat im Mai 2001 veröffentlichte, erwogen die Außenminister, die operativen Mittel der EU zur Konfliktbearbeitung auch südlich der Sahara einzusetzen. Damit ist ein Einsatz des inzwischen verfügbaren Polizeikontingents und der im Aufbau befindlichen Schnellen Eingreiftruppe auf dem Schwarzen Kontinent zumindest nicht ausgeschlossen. Der Hohe Vertreter der GASP, Javier Solana, und französische Regierungsmitglieder äußerten sich ebenfalls in diese Richtung. Allerdings steht zu erwarten, dass sich infolge des "11. September 2001" die regionalen Prioritäten hinsichtlich der Einsatzgebiete der Truppe nochmals verschieben werden. Immerhin ist aber wieder eine verstärkte Diskussion über die Afrikathematik erkennbar. Das innergemeinschaftliche Bild einer europäischen Afrikapolitik unterliegt derzeit einem Wandel, der langsam weg von der rein entwicklungspolitischen und hin zur Übernahme einer politischen Verantwortung für den Schwarzen Kontinent führt. In diese Richtung weist auch das Gipfeltreffen der EU mit 52 afrikanischen Staaten vom 3. und 4. April 2000 in Kairo, das auf eine Initiative Portugals zurückging. Dort wurde ein politikfeldübergreifender Aktionsplan für die künftige Zusammenarbeit zwischen der EU und Afrika verabschiedet. Das Treffen war, nicht zuletzt auf symbolischer Ebene, ein wichtiges Signal der EU-Mitgliedstaaten hinsichtlich einer zukünftig zu stärkenden solidarischen Partnerschaft mit Afrika. Zwar blieben viele der in Kairo aufgestellten Ziele vage in ihrer Formulierung; auffällig ist aber der große Raum, der im Aktionsplan der Demokratie- und Menschenrechtsthematik eingeräumt wurde. Nicht zuletzt wurden die hohen Militärausgaben einiger afrikanischer Staaten offen kritisiert.

Der Politik der Union fehlt es derzeit zweifellos noch an Kohärenz und Kontinuität. Die von der Kommission angekündigten Länderstrategien, die mit den Konzepten der Mitgliedstaaten abgestimmt werden sollen, wären ein wichtiger Schritt, um diesen Mangel zu beheben. Diese Strategien sollten, wie schon in den konzeptionellen Dokumenten angekündigt, außen- und sicherheitspolitische Maßnahmen mit der gezielten Nutzung von Entwicklungshilfe im Rahmen der Konfliktprävention verknüpfen. Prädestiniert für einen solchen integrativen, auf die jeweiligen Bedürfnisse einzelner Staaten/Regionen abgestimmten Ansatz ist das Instrument der Gemeinsamen Strategie, das mit dem Amsterdamer Vertrag 1999 geschaffen wurde. In der Kombination verschiedenster instrumenteller Komponenten, die eine umfassende Konfliktbearbeitung ermöglichen, liegt die Stärke der EU. Um von afrikanischen Staaten als internationaler Akteur ernst genommen zu werden, muss sie aber auch auf diplomatischer Ebene stärkere Präsenz zeigen als bisher. Die Entsendung von Sonderbeauftragten ist dabei grundsätzlich sinnvoll; allerdings sollte die internationale Gemeinschaft sich stärker dessen bewusst sein, dass ein inflationärer Einsatz solcher Vermittler nicht nur unnötig, sondern kontraproduktiv sein kann. Eine internationale Abstimmung ist auch in dieser Hinsicht vonnöten. Daneben wäre im Sinne der Wirksamkeit einer europäischen Politik ein Auftreten des Hohen Vertreters der GASP, Solana, empfehlenswert. Die Reputation, die er sich in der letzten Zeit durch Erfolge auf dem Balkan und im Nahen Osten erwerben konnte, kann für eine Einflussnahme der EU auf afrikanische Konflikte nur förderlich sein. Jedoch sollte die Führungsrolle der Vereinten Nationen auf dem Schwarzen Kontinent keinesfalls angetastet werden, im Gegenteil: Politische Legitimation ist mindestens genauso relevant für einen erfolgreichen Einsatz in afrikanischen Krisengebieten wie materielle und strukturelle Kapazitäten. Die Aktionen der EU sollten deshalb mit der UNO abgestimmt und gegebenenfalls in ein Gesamtkonzept der Völkergemeinschaft integriert werden. Wichtige Schritte in Richtung einer intensivierten Kooperation mit der UNO hat die EU bereits während der schwedischen Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2001 gemacht. Als vorrangige Bereiche der Zusammenarbeit wurden neben dem westlichen Balkan und dem Nahen Osten auch die Region der Großen Seen, das Horn von Afrika und Westafrika benannt.

Neben der Tatsache, dass die EU an Legitimität und Glaubwürdigkeit verliert, wenn sie ihre oft beschworene und vertraglich verankerte Vision eines demokratischen Ideals und humaner Lebensbedingungen nur vor der eigenen Haustür aktiv fördert und humanitäre Katastrophen im Rest der Welt schweigend betrachtet, sollten die Mitgliedstaaten künftig zwei Erwägungen berücksichtigen:

Erstens könnte ein verstärktes Engagement zur Bearbeitung afrikanischer Konflikte enorm zur Stärkung des außenpolitischen Profils der Union beitragen, um das sie spätestens seit dem Maastrichter Vertrag bemüht ist. Die Konfliktbearbeitungskapazitäten werden zur Zeit nicht zuletzt deshalb ausgebaut, um den Status der EU als internationaler Akteur zu konsolidieren. Will die EU wirklich ein "global player" sein, so muss sie die neuen operativen Fähigkeiten auch außerhalb des weiteren europäischen Umfeldes einsetzen.

Hinzu kommt, dass die maßgeblichen afrikanischen Regionalorganisationen - allen voran die OAE - allenfalls langfristig die nötigen Kapazitäten für eine effiziente Konfliktbearbeitung haben werden. Afrikanischen Akteuren wurde darüber hinaus in der Vergangenheit mehrfach der Vorwurf gemacht, parteiisch zu sein, wie zum Beispiel im Fall der nigerianischen Dominanz bei der ECOWAS-Intervention in Liberia. [14] Die EU ist als Alternative eine realistische und sinnvolle Option. Sie besitzt durchaus das Potenzial, in Afrika auf politischer Ebene etwas zu bewirken, und erste Schritte in diese Richtung wurden auch schon getan. Der Weg hin zu einer Afrikapolitik, die eine Bezeichnung der EU als internationaler Akteur in der Weltpolitik rechtfertigt, ist jedoch lang - und nicht begehbar ohne den politischen Willen der 15 Mitgliedstaaten zu einer fundamentalen Neuordnung ihrer Politik gegenüber dem Schwarzen Kontinent.

Fußnoten

11.
Vgl. Stefan Brüne, Unter Reformdruck: Die französische Afrikapolitik südlich der Sahara, in: Rolf Hofmeier (Hrsg.), Afrika Jahrbuch. Politik, Wirtschaft und Gesellschaft in Afrika südlich der Sahara, Hamburg 1991, S. 37 - 46, hier S. 45.
12.
Vgl. Oliver Furley/Roy May (Hrsg.), Peacekeeping in Africa, Aldershot 1998.
13.
Vgl. auch die britische Intervention in Sierra Leone 2000.
14.
ECOWAS = "Economic Community of West African States".

Vom Kosovo nach Kolumbien, von Somalia nach Süd-Thailand: Weltweit schwelen über 280 politische Konflikte. Und immer wieder droht die Lage gewaltsam zu eskalieren.

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