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Brasilien – Demokratie mit kleinen Fehlern


28.11.2007
Brasilien hat längst den Sprung zur Industrienation geschafft. Auch das politische System wird von stabilen Spielregeln geleitet. Nur die Wohlstandsschere driftet immer stärker auseinander. Mithilfe von Programmen lindert zwar der Staat diese Symptome, die Problematik löst er dadurch allerdings nicht.

Touristen vor der Kathedrale in Brasilia, der Hauptstadt Brasiliens, die vom Architekten Oscar Niemeyer geplant wurde.Touristen vor der Kathedrale in Brasilia, der Hauptstadt Brasiliens, die vom Architekten Oscar Niemeyer geplant wurde. (© AP)
Das heutige Brasilien ist flächenmäßig das fünftgrößte Land der Erde (8,5 Mio. km2). Mit rund 190 Millionen Einwohnern steht es im weltweiten Vergleich ebenfalls auf Rang Fünf. Es ist die zehntgrößte Wirtschaftsmacht - mit einem Sozialprodukt in der Größenordnung Südkoreas. Obwohl Brasilien von teilweise extremen regionalen und sozialen Gegensätzen geprägt ist, wird seine staatliche Einheit jedoch von keiner Seite ernsthaft in Frage gestellt.

Wie konnte diese Nation, die 1808 nur vier Millionen Einwohner zählte, fast aus dem Nichts entstehen? Wie ist die erstaunliche wirtschaftliche Entwicklung, die oft als brasilianisches Wunder (milagre brasileiro) bezeichnet wird, innerhalb weniger Jahrzehnte zu erklären? Welche Faktoren kennzeichnen heute die brasilianische Innenpolitik? Und wie stellen sich die aktuellen Perspektiven Brasiliens im internationalen Rahmen dar?

Exportorientierte Wirtschaft



Brasiliens wirtschaftliche Entwicklung seit der "Entdeckung" durch Pedro Álvares Cabral im Jahre 1500 verläuft stets außengeleitet: Die Exportzyklen des Brasilholzes (ein Farbstoff für die europäische Textilindustrie), des Zuckers (im 17. Jh. in Europa gleichsam Gold wert!), dann von Gold und Diamanten im 18. Jh., des Kaffees im 19. Jh., schließlich von Kautschuk, Baumwolle, Kakao bis zum Orangensaft und Soja von heute werden alle durch die externe Nachfrage bestimmt. Zur Produktion dieser Güter für den europäischen bzw. ab dem 19. Jh. für den Weltmarkt werden bis etwa 1850 Millionen von Afrikanern als Sklaven nach Brasilien verschifft. Und dieses menschenverachtende System hat bis heute seine Spuren hinterlassen. Erst im 19. Jh. folgt dann, parallel zur schrittweisen Sklavenbefreiung bis 1888, die Einwanderung "freier" Europäer, besonders im Süden des Landes, die von der immer weiter expandierenden Kaffeewirtschaft als Arbeitskräfte benötigt werden.

Die territoriale Expansion und Erschließung des heutigen Brasilien erfolgt in ständiger Auseinandersetzung mit Spanien und dessen Kolonialreich in Südamerika. Im Gegensatz zu diesem kann Brasilien aber nach der Unabhängigkeit 1822 seine staatliche Einheit erhalten, zunächst als Kaiserreich (1822-1889), dann als Republik. Mit der Flucht des portugiesischen Hofes nach Brasilien wird Rio de Janeiro (seit 1763 Hauptstadt) von 1808 bis 1821 zum Zentrum des portugiesischen Weltreiches, was 1815 mit der Erhebung Brasiliens zum gleichberechtigten Königreich neben Portugal dokumentiert wird. Die Unabhängigkeit 1822 kann dann ohne Bürgerkrieg vollzogen werden. Mit verantwortlich für die Erhaltung der Einheit des Landes ist aber auch eine machtbewusste Elite, die sich selbst als "modern" und aufgeklärt versteht, und der es bis heute gelingt, sich durch Kooptationsvorgänge weiter an der Macht zu halten. Argumentation und Rhetorik dieser Elite orientieren sich stets am internationalen Diskurs: So gewinnt neben dem Wirtschaftsliberalismus im 19. Jh. der Positivismus entscheidenden Einfluss. In der Zwischenkriegszeit ringen Sozialismus, Kommunismus und Korporatismus konzeptionell miteinander, um nach 1945 von westlich-demokratischer Rhetorik abgelöst zu werden. Die Argumentationsmuster des Ost-West-Konfliktes finden in der Politik ebenso Eingang wie heute der Anti-Globalisierungsdiskurs. Doch sind in Brasilien die Ebenen des politischen Diskurses und die des faktischen Handelns noch weiter voneinander entfernt als anderswo. Woran die Elite durchgehend festhält, ist die Kombination von "Ordnung und Fortschritt" bzw. von "Sicherheit und Entwicklung", so die auf schnelle Industrialisierung zielende Parole des Militärregimes von 1964 bis 1985. Die Elite fühlt sich Fortschritt und Entwicklung verpflichtet, solange die eigene Macht nicht in Frage gestellt wird.

Forcierte Industrialisierung



Und wirtschaftlich gelingt dem korporatistisch organisierten Zentralstaat der Ausbruch aus der außenbestimmten Zyklenfolge. Durch die mit massiven Auslandsinvestitionen schon seit der Präsidentschaft von Juscelino Kubitschek (1956-1961) finanzierte Entwicklung gelingt Brasilien der Aufbau eines eigenen Industriesektors. Brasilien strebt nicht nur eine importsubstituierende Industrialisierung an, es wird erfolgreich zum Exporteur von Industrieprodukten. Der Preis allerdings ist hoch: Die regionalen Disparitäten wachsen weiter an. Während der Süden und der Südosten des Landes (mit São Paulo) größtenteils europäische Standards erreichen, bleiben weite Regionen im Norden und Nordosten auf gleichsam "afrikanischem Niveau" zurück. Und die Entwicklung muss auch anderweitig teuer bezahlt werden - mit Inflation, ja zeitweise Hyperinflation, weil die Finanzierung des Staatshaushalts jahrzehntelang bevorzugt durch "Vorschüsse der Zentralbank" und somit durch Inflation erfolgt. Mit der internationalen Schuldenkrise, die 1982 Brasilien als höchstverschuldetes Entwicklungsland zu zweifelhaftem Ruhm verhilft. Und durch mehrmalige Währungsreformen, die erst 1994 mit der Einführung der neuen Währung Real durch den damaligen Finanzminister Cardoso zu einem erfolgreichen Ende geführt werden. Nach der gelungenen Währungsstabilisierung und der den Export stimulierenden Abwertung von 1999 konnte besonders die Regierung Lula da Silvas in den jüngsten Jahren die Früchte dieser Wirtschaftspolitik ernten: Hohe Außenhandelsüberschüsse, steigende Währungsreserven, und ein nun schon wieder überbewerteter Real, bei fallenden, aber immer noch zu hohen Zinsen. Brasiliens Wirtschaft hat alle Krisen gestärkt überstanden.

"Revolution von oben"



Politisch aber sucht die Elite "Ordnung" und "Sicherheit", keine ungebremste Dynamik. Nicht Revolutionen von unten bestimmen somit die wesentlichen Wenden in dieser Entwicklung, sondern gewissermaßen "Revolutionen von oben": 1822 die Unabhängigkeit, 1889 der Übergang zur Republik, 1930 das Ende der "Alten Republik" (und damit der Vorherrschaft der Kaffeepflanzer aus São Paulo), 1964 der Beginn von zwei Jahrzehnten Militärdiktatur mit forcierter Industrialisierung.

Seit 1985 wird Brasilien wieder von zivilen Regierungen geführt. Die gegenwärtig gültige Verfassung stammt aus dem Jahr 1988, wurde aber seither bereits mehrmals revidiert. Brasilien ist nach dieser Verfassung eine präsidiale Bundesrepublik. Die Wahlperiode für das Abgeordnetenhaus und den Präsidenten dauert vier Jahre, der Präsident und andere Amtsträger können seit 1998 wiedergewählt werden. Das Abgeordnetenhaus hat 513 Mitglieder, der Senat 81 (je drei pro Einzelstaat, die direkt auf acht Jahre gewählt werden). Alle Wahlen in dieser "Neuen Republik" finden ordnungsgemäß statt; Wahlfälschung ist kein Thema mehr. Nachdem bei der Präsidentschaftswahl 1989 noch im zweiten Wahlgang der Rechtskandidat Fernando Collor de Mello gegen den Kandidaten der Linken, Luis Inácio Lula da Silva (PT, Partido dos Trabalhadores), siegt, tendieren die Wähler bei den folgenden Wahlen nach links: 1994 und 1998 setzt sich der "Sozialdemokrat" Fernando Henrique Cardoso vom PSDB (Partido da Social-Democracia Brasileira) durch, und 2002 wie 2006 dann der Sozialist Lula da Silva, mit Siegen gegen PSDB-Mitglieder. Ist nun in Brasilien "die Linke" an der Macht?

Politischer Verschiebebahnhof



Hier sind nun einige Worte zum "Parteiensystem" Brasiliens nötig, um Missverständnisse aus europäischer Sicht zu vermeiden. Das Militärregime, das in Brasilien nach 1964 weiterhin "wählen lässt", löst die bestehenden Parteien auf und formt sie zu einer neuen Regierungspartei namens ARENA (Aliança Renovadora Nacional) und einer quasi institutionellen Oppositionspartei namens MDB (Movimento Democrático Brasileiro) um. Als die "Oppositionspartei" aber bei den Wahlen zur Mehrheitspartei zu werden droht, "öffnet" man das Parteiensystem 1979 wieder, um die Opposition zu zersplittern. Das Gegenteil tritt ein: ARENA löst sich sukzessive auf (aus ARENA wird der PDS, dann der PPR, schließlich 1995 der PP), und die nun PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro) genannte Partei stellt mit Tancredo Neves 1985 den ersten zivilen Präsidenten. Heute ist der PMDB, wohlwollend betrachtet, eine Zentrumspartei, aus linker Sicht jedoch eine Rechtspartei. Es macht somit wenig Sinn, das ständig fluktuierende "Parteiensystem" Brasiliens nach einem Links-Rechts-Schema zu ordnen. Die einzige Massen- und Programmpartei ist gegenwärtig die "Arbeiterpartei" von Lula da Silva, der Partido dos Trabalhadores. Alle anderen "Parteien" sind Bewegungen, denen sich Politiker je nach ihrem momentanen Eigeninteresse anschließen bzw. die sie auch wieder kurzfristig verlassen. In manchen Legislaturperioden wechseln 40 Prozent der Politiker ihre Partei, besonders zwischen Wahltag und Regierungsbildung gibt es immer einen starken Drang zu den wahrscheinlichen "Regierungsparteien". Der Brasilianer weiß dies natürlich und wählt eine Person, weniger die Partei. Alle Versuche, durch gesetzliche Regelungen diesen politischen Verschiebebahnhof zu stoppen, sind bislang gescheitert.

Alle Parteien sind landesweit gesehen Minderheiten, ohne jede Chance, mehr als 50 Prozent der Stimmen zu erhalten. Die Erfolgreichsten kommen auf knapp 20 Prozent der Wählerstimmen bzw. der Abgeordnetenmandate, so der PT, der PSDB, der PMDB. Daraus folgt, dass für eine Regierungsbildung immer eine Vielzahl von Parteien oder besser gesagt: mindestens die Hälfte aller Abgeordneten, die sich auf Parteilisten wählen ließen, "gebündelt" werden müssen. In einem personalistischen und klientelistischen System ist dies die Aufgabe des Präsidenten, der schon vor Antritt seiner Amtsperiode eine Vielzahl von Einzelinteressen ausgleichen muss. Genau genommen muss er dies schon als Präsidentschaftskandidat tun, da er sonst keine Chance hat, überhaupt gewählt zu werden. Ideologen müssen auf diesem "levantinischen Basar" scheitern – und hier liegt auch schon eine Erklärung dafür, warum Lula da Silva die Wahl erst im vierten Anlauf gelingt.

Im Kaiserreich wird die Funktion des Kaisers als "poder moderador" umschrieben: als mäßigende, moderierende Gewalt. Genau diese ausgleichende Funktion schreibt später in der Republik das Militär sich selbst (und seinen Interventionen) zu. Es ist wohl genau diese Funktion, die das Amt des Präsidenten am besten umschreibt. Um Brasilien regieren zu können, müssen immer wieder neue Mehrheiten im Abgeordnetenhaus und im Senat gefunden werden. Es müssen die Interessen der "Regierungsparteien" (derzeit elf!) berücksichtigt werden, aber auch die jedes einzelnen Abgeordneten oder Senators - ein "Fraktionszwang" existiert in dieser politischen Kultur nicht. Die 26 Einzelstaaten und der Bundesdistrikt (bzw. deren Gouverneure) nehmen Einfluss,und dazu jede Menge korporative Interessen und außerparlamentarische Gruppen. Und für die Bildung von Mehrheiten sind weniger die Wahlergebnisse wichtig - Parteiwechsel von Abgeordneten sind immer noch an der Tagesordnung! -, sondern die Überlegung des jeweiligen Abgeordneten, wie er am besten seine Wiederwahl sichern und die Kosten des letzten Wahlkampfes "amortisieren" kann. Denn Wahlkämpfe sind teuer: Für das Präsidentenamt sind umgerechnet dreistellige Millionensummen in US-Dollar nötig. Für einen Senatorenposten immer noch Millionen und für einen "einfachen" Abgeordnetensitz sechs- bis siebenstellige Beträge.

Mit der Infrastruktur eines Amtes, sei es des Präsidenten, Gouverneurs oder auch eines Ministeriums, führt sich der Wahlkampf viel leichter. Man kann sich vorstellen, welche Versuchung in den großen Privatisierungsprozessen der 1990er Jahre lag – und wie wenig die Politik ihnen widerstanden hat. Auch der Zugriff auf elektronische Massenmedien, besonders Rundfunk- und Fernsehsender, ist in diesem Flächenland bei Wahlen sehr hilfreich. Dabei kann es sich um private Medienkonzerne handeln oder auch um die Sender von Kirchen. Zeitungen und Zeitschriften erreichen dagegen nur wenige Hunderttausend Leser. Sie sind zudem meist regional und nicht national verbreitet.

Korruption und Ungleichheit



Der brasilianische Staatspräsident Luiz Inácio Lula da Silva.Der brasilianische Staatspräsident Luiz Inácio "Lula" da Silva. (© AP)
Die Demokratisierung nach 1985 bringt somit nicht zuletzt das Problem der Finanzierung der Wahlvorgänge mit sich. So ist es nicht verwunderlich, dass auch unter der ersten Regierung der Arbeiterpartei, die immer einen Anti-Korruptionsdiskurs führte, 2005 das Land von einem Korruptionsskandal erschüttert wurde, dessen gerichtliche Aufarbeitung noch aussteht. Der – im Grunde nicht bestrittene – Vorwurf lautet, dass von der Regierung zahlreiche Abgeordnete durch regelmäßige "Monatszahlungen" ("mensalão") zu einem konformen Abstimmungsverhalten gebracht wurden. Die hierfür nötigen Gelder wurden über fingierte Staatsaufträge letztlich aus der Staatskasse entnommen. Fast alle wichtigen Funktionsträger der Arbeiterpartei treten nach Aufdeckung des Skandals 2005 zurück – bis auf den Präsidenten Lula da Silva, der völlige Unkenntnis der Vorgänge behauptet. Zwei Jahre später sind fast alle Betroffenen wieder in politischen Funktionen. Doch die vom PT seit 2003 angestrebten Reformen bleiben fast alle unvollendet. Dies erinnert an die Vertreibung des (durchaus korrupten) Präsidenten Collor aus seinem Amt, Ende 1992. Er wird öffentlich gedemütigt, ihm werden für acht Jahre die politischen Rechte entzogen, aber er wird niemals rechtskräftig verurteilt. Heute ist er Senator für seinen Bundesstaat Alagoas und wird vom Präsidenten Lula empfangen, von den Senatskollegen hofiert. Der Abgeordnete Paulo Maluf, kurz vor der Wahl wegen Korruptionsvorwürfen noch in Untersuchungshaft, erhält mit 739.000 die meisten Stimmen aller brasilianischen Abgeordneten.

Die politische Korruption ist folglich Teil des Systems, nicht die Ausnahme. In der Korruptions-Rangliste von Transparency International steht Brasilien im Mittelfeld, 2006 konkret auf Position 70 von 163 Plätzen. Dies ist ebenso schlicht festzuhalten wie die Feststellung, dass Brasilien kein Rechtsstaat ist und nie ein Rechtsstaat war. Weiterhin prägen klientelistische Netzwerke und persönliche Beziehungen die Politik, nicht Gesetze und Transparenz. Der notwendige Interessenausgleich erfolgt nicht gemäß der Verfassung, sondern "informell", bei einem cafezinho.

Der hohe Grad an sozialer Ungleichheit in Brasilien ist die Folge dieser Machtstrukturen. In Brasilien sind, gemessen am Gini-Koeffizienten, die Vermögens- und Einkommensverhältnisse am stärksten ungleich verteilt. Da die Oberschicht nie gewaltsam von der Macht und ihren Einflussmöglichkeiten getrennt wurde, kann sie sich bis heute einen erheblichen Teil des Sozialprodukts sichern. Andererseits hat sie im 20. Jh. realisiert, dass sie neue politische "Mitspieler" an der Macht und damit am Sozialprodukt beteiligen muss, damit die Strukturen nicht ins Wanken geraten. Also wurde die städtische Arbeiterschicht durch Sozialgesetze schon unter Präsident Vargas (1930-45, 1950-54) relativ privilegiert. Und in den jüngsten Jahren wird durch Maßnahmen wie das "Null-Hunger-Programm" oder die "bolsa famila" den Ärmsten das Existenzminimum gesichert. Diese Politik beginnt schon unter Präsident Fernando Henrique Cardoso und wird unter Lula da Silva fortgesetzt. Es handelt sich allerdings eindeutig um das System stabilisierende, nicht um das System sprengende Maßnahmen.

International kann Brasilien auch unter der gegenwärtigen Regierung seine langfristige Machtprojektion fortführen, ja sogar ausbauen. Brasilien sieht sich als selbständige industrialisierte Großmacht und strebt zunächst einen permanenten Sitz im UN-Sicherheitsrat an. Dem dient seine starke Beteiligung an der UN-Blauhelmtruppe auf Haiti. Dem dient ebenfalls der Ausbau der Beziehungen zu China, Indien und Südafrika. Brasilien sieht und geriert sich bewusst als Gegenpol zu den USA, sei es in den Welthandelsrunden (Doha-Runde), sei es bei den Verhandlungen um die von den USA angestrebte gesamtamerikanische Freihandelszone. Es betrachtet dabei Lateinamerika als natürliche Einflusszone. Der 1991 begonnene Versuch, die Länder des Cono Sur im MERCOSUR, dem Gemeinsamen Markt des Südens, zu einen, liegt genau auf dieser Linie. Ziel dieser Politik sind aber nicht Integration und Abgabe von Souveränität (wie im europäischen Modell), sondern die Verhinderung einer Blockbildung gegen Brasilien. Diese Außenpolitik wird seit Jahrzehnten von Berufsdiplomaten des (nach seinem früheren Palais in Rio de Janeiro) Itamaraty genannten Außenministeriums vertreten. Schwankungen der Tagespolitik haben nur einen geringen Einfluss auf diese langfristige Zielsetzung. Brasiliens Außenpolitik ist weitgehend ideologiefrei, mit einem hohen Maß an Konstanz, Verlässlichkeit und Professionalität. Brasilien betreibt dabei bewusst keine militärische Machtprojektion. Grenzkonflikte mit den Nachbarländern wurden schon vor Jahrzehnten – meist zu seinen Gunsten – geregelt. Es hält sich andererseits alle Optionen offen, selbst auf dem nuklearen Sektor, wie die Realisierung der Urananreicherung in Resende belegt.

Um die Entwicklung der letzten Jahrzehnte kurz zusammenzufassen: Brasilien hat durch alle Krisen seine wirtschaftlichen Entwicklungsziele verfolgt. Es hat im 20. Jh. erfolgreich den Sprung zur Industrienation geschafft. Brasilien hat sich relativ stabile politische Spielregeln geben können, die gegenwärtig, anders als früher, auch vom Militär respektiert werden. Die verfassungsmäßige Regierung steht nicht in Frage. Doch dieses System funktioniert nach anderen Regeln, als sie in der Verfassung stehen. Nicht bewältigt ist jedoch die soziale Exklusion des größten Teils der Bevölkerung. Die in den letzten Jahren vom Staat erhöhten Transferzahlungen lindern nur die Symptome, sie lösen die Problematik nicht. Das weiterhin höchst defizitäre Bildungssystem verwehrt breiten Bevölkerungsschichten den sozialen Aufstieg. Der Staat finanziert sich primär durch Besteuerung der Mittelschicht, nicht der Oberschicht. Und dieser Staat kann den Bürgern selbst die einfachsten Sicherheiten nicht gewähren, wie das Recht auf körperliche Unversehrtheit: Brasilien hat eine der höchsten Mordraten der Welt. Herrschen auf dem Land rechtlich teils noch vormoderne Verhältnisse, so hat sich die Polizei vielfach aus den Problemvierteln der Megastädte zurückziehen müssen und de facto vor den Drogenbanden kapituliert. Nach der in den jüngsten Jahren gelungenen wirtschaftlichen Stabilisierung steht mit der Verwirklichung der gesellschaftlichen inclusão der Mehrheit die nächste Reformaufgabe an. Auch der wirtschaftliche Erfolg des Landes und sein internationales Ansehen werden langfristig davon abhängen, wie die Elite die soziale Frage des Landes löst.

Links und Zusatzinformationen



Eine kurze Schilderung der Geschichte Brasiliens von 1889-1985, verfasst von Frau Dr. Ursula Prutsch (Universität Wien), sowie ausführliche Literaturhinweise finden Sie auf der folgenden Website: www.lateinamerika-studien.at

Aktuelle Daten zur Statistik (in Brasilien werden noch regelmäßig alle zehn Jahre statistische Erhebungen durchgeführt) finden Sie beim IBGE, dem Institut für Geographie und Statistik: www.ibge.gov.br

Verlässliche Daten zur Wirtschaft liefern außerdem die Fundação Getúlio Vargas (www.fgv.br), die Nationale Entwicklungsbank BNDES (www.bndes.gov.br) und das Forschungsinstitut für angewandte Wirtschaftsforschung IPEA (www.ipea.gov.br). Über die Websites dieser Institutionen können Sie auch die aktuelle wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Diskussion in Brasilien, teils sogar in englischsprachigen Beiträgen, verfolgen.

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