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Brasiliens Aufstieg: Möglichkeiten und Grenzen regionaler und globaler Politik


17.3.2010
Brasilien tritt verstärkt als regionale Führungsmacht auf. Doch ist seine Führungsrolle in Lateinamerika umstritten. Und auch die USA haben die neue internationale Position Brasiliens noch nicht eindeutig anerkannt.

Nationalflagge Brasilien vor dem Zuckerhut in Rio Rio de Janeiro, Brasilien, 17.07.2013Die Nationalflagge Brasiliens vor dem Zuckerhut in Rio de Janeiro. (© picture-alliance, JOKER)

Einleitung



Es gibt wenige Länder, die ein so ausgeprägtes Verständnis von ihrer Rolle als Großmacht haben wie Brasilien. Verbunden war damit bis vor wenigen Jahren das Gefühl - vor allem bei den Eliten des Landes - dass Brasilien diese Rolle durch ein ungerechtes internationales System und die Unfähigkeit verschiedener eigener Regierungen allzu lange vorenthalten worden ist. Als Pimentel Gomez 1969 seinen Bestseller über Brasilien unter den fünf Großmächten des ausgehenden 20. Jahrhunderts (USA, UdSSR, China, Indien) veröffentlichte,[1] war dies auch für die Brasilianer nur Zukunftsmusik. Erst seit Ende der 1970er Jahre wurde auch außerhalb Brasiliens über die zukünftige Rolle des Landes im internationalen System spekuliert.[2]

Interne Reformen und externe Entwicklungen - einige politisch gewollt oder zumindest beeinflusst, andere ungewollt bzw. durch die Veränderungen der internationalen Situation nach dem Ende des Kalten Krieges hervorgerufen - haben Brasiliens Weg zur Führungsmacht erheblich erleichtert. Dazu gehörten vor allem eine ganze Reihe wichtiger wirtschafts- und sozialpolitischer Reformen unter den Präsidenten Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) und Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010)[3] und der Erfolg eines demokratisch verankerten Entwicklungsmodells. Aber auch die gewachsenen Energiereserven, eine drastisch veränderte geopolitische Lage in Lateinamerika und politisch wie wirtschaftlich ständig intensivere Süd-Süd-Beziehungen aufgrund einer ungewöhnlich erfolgreichen Diplomatie trugen zu dieser Entwicklung bei. Seit die Investmentbank Goldman Sachs 2003 das BRIC-Konzept der vier aufstrebenden Wirtschaftsmächte (Brasilien, Russland, Indien, China) vorstellte, ist Brasiliens Aufsteigerrolle aus der internationalen Diskussion nicht mehr wegzudenken.

Brasiliens Außenpolitik beruht vor allem auf vier Grundvorstellungen, welche die unterschiedlichen Regierungen den jeweiligen internationalen Rahmenbedingungen anzupassen wussten:[4]
  • die Vorstellung von einem großräumigen Land, dessen Ressourcenausstattung nicht nur eine Grundlage für die eigene Entwicklung, sondern auch für seinen internationalen Einfluss bietet;
  • die Vorstellung von einer multiethnischen tropischen Kultur, die in der Lage ist, die Gegensätze zwischen schwarz und weiß, arm und reich, entwickelt und unterentwickelt zu überwinden;
  • die Vorstellung vom langfristigen Erfolg eines marktwirtschaftlichen Entwicklungsmodells mit einer bedeutenden staatlichen Komponente, die vor allem für die sozialen und infrastrukturellen Fortschritte verantwortlich zeichnet;
  • die Vorstellung von einem pragmatischen Nationalismus, der nur an den jeweiligen nationalen Interessen orientiert ist.
Diese Selbsteinschätzung lässt sich auch an den vier derzeitigen Zielvorstellungen der brasilianischen Außenpolitik ablesen:
  • die Teilnahme an den Entscheidungen aller wichtigen internationalen Organisationen;
  • die Anerkennung durch die Führungsmächte USA, EU, Russland, China und Indien als gleichberechtigter Partner in einer multipolaren Weltordnung;
  • die Akzeptanz als regionale Führungsmacht in Südamerika;
  • die Aufnahme des Landes als ständiges Mitglied in den UN-Sicherheitsrat.
Der aktuelle Präsident und sein Vorgänger waren besonders aktiv in ihren Anstrengungen, diesen Zielvorstellungen näher zu kommen.[5] Sie haben dabei gegenüber den Nachbarstaaten und sonstigen außenpolitischen Partnern vor allem auf Konsens gesetzt und sich bei verschiedenen internationalen Konflikten auch als Vermittler bewährt. Vor allem während der Präsidentschaft von Lula da Silva nahm das Verständnis für und die Rücksichtnahme auf unterschiedliche Entwicklungsmodelle innerhalb und außerhalb Lateinamerikas deutlich zu. Ob Brasilien daher ein historisch, politisch und kulturell westliches Land bleiben wird,[6] ist bereits zu einem innenpolitischen Streitpunkt geworden. Insofern hat der internationale Aufstieg des Landes nicht nur zum nationalen Wohlgefühl beigetragen, sondern auch Kosten verursacht, die in Zukunft noch zunehmen dürften, weil die zentrale Entscheidung Brasiliens, gegebenenfalls in die "Erste Welt" aufgenommen zu werden - etwa durch den Beitritt zur Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) - oder aber sich als eine Führungsmacht des Südens zu etablieren, immer noch aussteht.

Interne Voraussetzungen für den Aufstieg



Außenpolitik ist in Brasilien traditionell Staatsaufgabe und kaum innenpolitischen Auseinandersetzungen ausgesetzt. Brasiliens Diplomaten gelten weltweit als besonders kompetent und einflussreich und spielen bei zahlreichen internationalen Verhandlungen eine herausragende Rolle, die wiederum das Prestige Brasiliens und auch die interne Position des Itamaraty - wie das brasilianische Außenministerium genannt wird - stärkt. Unter Lula da Silvas Präsidentschaft wurden insgesamt 36 neue diplomatische Vertretungen eröffnet, die meisten davon nicht zufällig in Afrika, denn die innenpolitischen Voraussetzungen prägen offensichtlich den außenpolitischen Gestaltungsanspruch eines Landes. Dazu gehört die von Lula da Silva betonte historische Verpflichtung Brasiliens mit seinen 76 Millionen Einwohnern afrikanischer Herkunft zu prioritären Beziehungen mit Afrika.[7] Unter seiner Präsidentschaft hat allerdings auch der parteipolitische Einfluss auf die Außenpolitik erheblich zugenommen und dadurch nach Ansicht brasilianischer Experten zu einer Verringerung des vom Itamaraty dominierten innenpolitischen Konsenses über das Profil der brasilianischen Außenpolitik beigetragen.[8] Dies zeigten etwa die Reaktionen innerhalb Brasiliens auf die Verstaatlichung von Fördereinrichtungen des brasilianischen Energiekonzerns Petrobras in Bolivien im Jahre 2007 und auf den Staatsstreich in Honduras 2009.[9] Die hohe politische Sensibilität in Brasilien hinsichtlich einer außerdemokratischen Rolle der Militärs in Lateinamerika ist nicht nur auf die Erfahrungen im eigenen Lande zurückzuführen, sondern muss auch im Zusammenhang mit Brasiliens Bestrebungen zur Schaffung und Erhaltung einer regionalen politischen Stabilität gesehen werden.

Zu Gunsten dieses Ziels, das in Brasilien auch als Voraussetzung für eine globale Rolle betrachtet wird, hat Präsident Lula da Silva das in Lateinamerika so geheiligte Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates hinter sich gelassen. Das ist ihm umso leichter gefallen, da sein eigenes demokratisch stabiles und ideologisch weniger festgelegtes Entwicklungsmodell weder wirtschaftlich noch sozial den Vergleich mit anderen Modellen in der Region zu scheuen braucht. Dieser Entwicklungserfolg Brasiliens innerhalb der vergangenen 15 Jahre trägt vermutlich mehr zu seiner regionalen Führungsrolle - die freilich von verschiedenen Regierungen Südamerikas bisher nicht akzeptiert wird - bei, als seine zukünftige Rolle als Erdölexporteur mit den derzeit sechstgrößten Erdölvorräten der Welt. Andererseits zeigen Industrieproduktion und Erziehungssystem, aber auch die ungleiche Einkommensverteilung die Schattenseiten des brasilianischen Entwicklungsmodells. Die generelle Stabilität der demokratischen, wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung in dem fünftgrößten Land der Erde mit der zehntgrößten Volkswirtschaft und annähernd 200 Millionen Einwohnern bildet aber sicherlich die entscheidende Voraussetzung für den weiteren Aufstieg Brasiliens.

Nachbarschaftsbeziehungen: Integration oder regionale Kooperation?



Dem "Vater" der brasilianischen Außenpolitik, Baron Rio Branco, gelang es während seiner Amtszeit als Außenminister (1902-1912) ohne eine einzige Kriegshandlung, aber mit sechs verschiedenen Schlichtungsverfahren mit den Nachbarstaaten, das Territorium Brasiliens um ein Gebiet in der Größe Frankreichs zu erweitern. Dieses Modell friedlicher Konfliktlösungen ist für Brasilien zur Richtschnur für seine Regionalpolitik in Südamerika geworden. Die Aussöhnung mit dem Erzrivalen Argentinien begann schon gegen Ende der Militärdiktatur (1964-1985) und wurde zum außenpolitischen Leitmotiv beider Staaten in den ersten Jahren ihrer Redemokratisierung. Ein bilaterales Abkommen über die gegenseitige Inspektion der Nuklearanlagen wurde zur Keimzelle für die Gründung des Mercosur (Gemeinsamer Markt des Südens) 1991, der sich unter Einbeziehung der Nachbarstaaten Paraguay und Uruguay zeitweilig zum erfolgreichsten Integrationsprozess Lateinamerikas entwickelte. Aufgrund der asymmetrischen Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten blieb jedoch der dauerhafte Erfolg aus. Auch hat sich Brasilien weder zum "Zahlmeister" der Integrationskosten hergeben wollen, noch war es bereit, supranationale Institutionen zu akzeptieren, die einen gewissen Ausgleich zur politischen und wirtschaftlichen Asymmetrie im Mercosur hätten bilden können. Dennoch ist der Mercosur in den fast 20 Jahren seines Bestehens zu einem wichtigen Faktor der politischen Stabilität im Cono Sur (südlichen Teil) Lateinamerikas geworden. Durch politische Assoziation zunächst mit Chile und Bolivien sowie später mit Ecuador, Kolumbien, Peru und Venezuela wurde der Mercosur von Brasilien auch als Instrument für die Verbesserung der Nachbarschaftsbeziehungen genutzt. Die politische - aber noch nicht vollzogene wirtschaftliche - Aufnahme Venezuelas in den Integrationsverband stellt angesichts der unterschiedlichen Entwicklungsmodelle und politischen Allianzen Brasiliens Nachbarschaftspolitik vor neue Herausforderungen.

Brasilien bemüht sich schon seit 1994, als es als Antwort auf die von den USA geplante Gesamtamerikanische Freihandelszone (FTAA) seinen Nachbarn eine südamerikanische Freihandelszone (SAFTA) vorschlug, um eine regionale Institutionenbildung, in deren Mittelpunkt aber weniger die wirtschaftliche Integration als vielmehr die regionale Kooperation steht. So wurde auf seine Initiative 2004 die Südamerikanische Gemeinschaft der Nationen (CSN) gegründet, die alle Staaten des Halbkontinents, also auch Surinam und Guayana, einbezieht. Brasiliens geopolitische Entscheidung für eine südamerikanische Identität wurde damit formalisiert, da es vor allem darum ging, in Zukunft eine strategische Rivalität mit anderen Führungsansprüchen in der Region auszuschließen. Insbesondere den USA wurde zwar ein Anspruch auf Einfluss auf Mexiko, Zentralamerika und die Karibik indirekt zugestanden, um ihnen dafür aber möglichst keinerlei Einfluss auf Südamerika einzuräumen.

Brasilien hat auch nach der Umbenennung der CSN in Union der Südamerikanischen Nationen (Unasur) 2007 auf Veranlassung von Venezuelas Präsident Hugo Chávez seinen Führungsanspruch in der Region keineswegs aufgegeben, sondern eher ausgebaut, indem es verschiedene Unterorganisationen des Unasur ins Leben gerufen hat. Darunter stellt der Südamerikanische Verteidigungsrat (CDS) sicherlich das politisch wichtigste institutionelle Kooperationsinstrument dar, weil jetzt zum ersten Mal Verteidigungs- und Außenminister der Region - unter Ausschluss der USA - gemeinsam an der Etablierung einer regionalen Sicherheitsarchitektur arbeiten. Dieser sicherheitspolitische Emanzipationsprozess Brasiliens zeigt am deutlichsten seine Bereitschaft, der Süd-Süd-Kooperation - sei es innerhalb der Region oder auch weltweit - den Vorrang vor der bisher in Sicherheitsfragen weitgehend reibungslosen Zusammenarbeit mit den USA einzuräumen. Dabei stehen freilich nicht nur Überlegungen regionaler Stabilität im Vordergrund, sondern auch der Wunsch nach größerer Unabhängigkeit bei der Rüstungsproduktion, die langfristig von den traditionellen Lieferanten in USA und Europa abgekoppelt und in Brasilien konzentriert werden soll.

Brasiliens Bereitschaft zu größerer sicherheitspolitischer Verantwortung in der Region lässt sich auch an seiner Führungsrolle bei der UN-Stabilisierungsmission (MINUSTAH) in Haiti ablesen. Es war 2004 - auf Wunsch der USA - nicht nur bereit, die militärische Führung mit einem großen Kontingent eigener Truppen zu übernehmen, sondern konnte auch acht weitere lateinamerikanische Länder überzeugen, hier international Flagge zu zeigen. Der relative Erfolg der MINUSTAH beruht deshalb nicht zuletzt auf der erfolgreichen multilateralen Führungsrolle Brasiliens innerhalb der Region. Die dabei gesammelten logistischen Erfahrungen dürften die regionale Sicherheitskooperation im CDS erleichtern und das Land in Zukunft auch für andere internationale Krisenmissionen prädestinieren.

Auf der bilateralen Ebene hat Brasilien gemeinsam mit Argentinien erhebliche Stabilisierungsanstrengungen in der Region unternommen. Dies war sowohl bei innenpolitisch riskanten Entwicklungen in Paraguay, Bolivien und zuletzt in Honduras der Fall, wie auch bei Vermittlungsversuchen zwischen Präsident Chávez und der Opposition in Venezuela 2003 und zwischen Kolumbien und Venezuela 2009. Die ehrliche Absicht, demokratische Regeln im innerstaatlichen wie zwischenstaatlichen Verhalten zu stärken, wird man Brasiliens Regierung dabei nicht absprechen können. Der brasilianische Pragmatismus und das offensichtliche Bemühen, auch schwierige Partner nicht auszugrenzen, ist freilich in der Region selbst und vor allem von Seiten der USA häufig kritisiert worden. Wenn eigene wirtschaftliche Interessen im Spiel waren, wie im Falle der Beziehungen zu Bolivien, Ecuador und Paraguay, ließ sich allerdings oft ein Konflikt mit den politischen Stabilisierungsbemühungen kaum vermeiden, denn positive Wirtschaftsbeziehungen garantieren keineswegs immer harmonische Nachbarschaftsbeziehungen[10] und die angestrebte regionale Führungsrolle Brasiliens wird in Südamerika hin und wieder auch als Hegemonieanspruch kritisiert.[11]


Fußnoten

1.
Vgl. Pimentel Gomes, O Brasil entre as 5 Maiores Pôtencias, Rio de Janeiro 1969.
2.
Vgl. Wolf Grabendorff/Manfred Nitsch (Hrsg.), Brasilien: Entwicklungsmodell und Aussenpolitik, München 1977; William H. Overholt (Hrsg.), The Future of Brazil, Boulder 1978; Wayne A. Selcher (Hrsg.), Brazil in the International System: The Rise of a Middle Power, Boulder 1981; Jordan M. Young, Brazil: Emerging World Power, Malabar 1982.
3.
Vgl. Riordan Roett, How Reform Has Powered Brazil's Rise, in: Current History, (2010) February, S. 47-52.
4.
Vgl. Wolf Grabendorff, Brasiliens Außenpolitik zwischen Erster und Dritter Welt, in: Hanns-Albert Steger/Jürgen Schneider (Hrsg.), Aktuelle Perspektiven Brasiliens, München 1979, S. 193.
5.
Vgl. Rafael Duarte Villa/Manuela Trindade Viana, Política exterior brasileña: nuevos y viejos caminos en los aspectos institucionales, en la práctica del multilateralismo y en la política para el Sur, in: Revista de Ciencia Política, 28 (2008) 2, S. 77-106.
6.
Vgl. Juan de Onis, Brazil's Big Moment, A South American Giant Wakes Up, in: Foreign Affairs, (2008) November-December, S. 110f.
7.
Vgl. Gerhard Seibert, Brasilien in Afrika: Globaler Geltungsanspruch und Rohstoffe, GIGA Focus, (2009) 8.
8.
Vgl. Paulo Roberto de Almeida, Lula's Foreign Policy: Regional and Global Strategies, in: Joseph L. Love/Werner Baer (Hrsg.), Brazil under Lula: Economy, Politics, and Society under the Worker-President, New York 2009.
9.
Oppositionsparteien und ein Teil der Presse bezweifelten ernsthaft, dass die Reaktion der Regierung den nationalen Interessen des Landes angemessen war, da die Regierung dem erzwungenen Verkauf von zwei Petrobras-Raffinerien an Bolivien und der Aufnahme des honduranischen Präsidenten Manuel Zelaya in die brasilianische Botschaft zugestimmt hatte.
10.
Vgl. Marcel Fortuna Biato, La política exterior de Brasil: ¿Integrar o despegar?, in: Política Exterior, (2009) 131.
11.
Vgl. Augusto Varas, Brazil in South America: from indifference to hegemony, FRIDE Comment, (2008) May.

 

Schwerpunkt

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