Dossierbild: USA (Freiheitsstatue)
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Macht und Ohnmacht der Exekutive


2.10.2008
Die Verfassung der Vereinigten Staaten ist die älteste und wohl auch die erfolgreichste geschriebene Verfassung in der Geschichte der Neuzeit. Sie trat 1789 in Kraft und wurde 1791 durch die Bill of Rights ergänzt. Seitdem ist die Constitution in ihrem Wesenskern nicht verändert worden. Die Kontinuität gilt prinzipiell auch für die Verfassungsorgane, für den Kongress, für das Präsidentenamt und für die richterliche Gewalt.

Eine undatierte Fotografie der "Bill of Rights". Diese am 27. März 1790 in Kraft getretene Urkunde umfasst die ersten zehn Zusatzartikel der US-amerikanischen Verfassung (Grundrechte auf der Basis der Werte der Aufklärung).Die "Bill of Rights" vom 27. März 1790. (© AP)

Seitdem ist die Constitution in ihrem Wesenskern nicht verändert worden. Die Kontinuität gilt prinzipiell auch für die Verfassungsorgane, für den Kongress, für das Präsidentenamt und für die richterliche Gewalt mit dem Obersten Bundesgerichtshof an der Spitze. Allerdings hat so etwas wie ein stiller Verfassungswandel stattgefunden - allein schon dadurch, dass die USA territorial expandierten, womit die Zahl der Einzelstaaten von ursprünglich 13 auf heute 50 wuchs. Auch die Industrialisierung, die Urbanisierung und im letzten Halbjahrhundert die Hightechentwicklung bewirkten fundamentale Veränderungen der Gesellschaft und damit des politischen Systems und seiner Institutionen. Dieser Wandel lässt sich an der Geschichte des Präsidentenamtes illustrieren.

Befugnisse des Präsidenten



Ursprünglich und auch noch lange im 19. Jahrhundert residierte der Präsident ohne Hilfskräfte im Weißen Haus, in 1600 Pennsylvania Avenue. Von den Präsidenten wurde erwartet, dass sie ihre Reden selbst schrieben und ihre Korrespondenz selbst erledigten. Dazu stellten die meisten Amtsinhaber Bürokräfte ein, die sie aber aus eigenen Mitteln bezahlen mussten. Erst im achten Jahrzehnt der Geschichte der Republik stimmte der Kongress einem Haushaltstitel zu, aus dem das Gehalt eines persönlichen Sekretärs des Präsidenten finanziert wurde. Im 20. Jahrhundert stieg dann die Zahl der Mitarbeiter, insbesondere während des Ersten Weltkrieges (1914-1918) und der Weltwirtschaftskrise (ab 1929), als Kriegs- und Notstandsbehörden eingerichtet wurden, die direkt dem Präsidenten zugeordnet waren. Immerhin arbeiteten Herbert Hoover, Präsident von 1929 bis 1933, also in Zeiten der auf den Einbruch der Weltwirtschaft folgenden "Großen Depression", schon vier persönliche Sekretäre zu, und insgesamt gab es 40 Schreibkräfte, Angestellte und Boten.

Dennoch kam eine Kommission, die von seinem Amtsnachfolger Franklin D. Roosevelt (1933-1945) eingesetzt worden war, um über die Reorganisation der Exekutive nachzudenken, zu dem Ergebnis: "The President needs help", der Präsident benötigt zur Erledigung seiner Aufgaben dringend Hilfe. Daraufhin wurde das Executive Office of the President eingerichtet, eine Art Staatskanzlei. Damit entstand eine präsidentielle Bürokratie mit einer wechselnden Zahl von Mitarbeitern und Ämtern. Die Mitarbeiterzahl ist nicht genau ermittelbar, da viele dort Tätige von anderen Ämtern abgeordnet worden sind und auf deren Gehalts- und Personallisten geführt werden. Ihre Zahl dürfte heute zwischen 1.500 und 2.000 liegen.

Das Amt des Präsidenten steht in den modernen Zeiten des 20. und 21. Jahrhunderts immer wieder im Mittelpunkt des allgemeinen Interesses, hoher Erwartungen und scharfsinniger politik- und geschichtswissenschaftlicher Analysen. Das ist kein Zufall, denn im US-amerikanischen politischen System ist es die einzige nationale Institution, die über Wahlmänner bzw. -frauen von den Bürgerinnen und Bürgern der ganzen Nation gewählt wird. Zugleich stellt der Präsident - nicht zuletzt als Staatsoberhaupt - ein die nationale Identität (mit)stiftendes Symbol dar, er ist in den US-Medien stets präsent. Außerdem ist er nach dem Ende des Kalten Krieges und dem Zerfall der Sowjetunion der Führer der einzig verbliebenen militärischen, ökonomischen und politischen Weltmacht in einer "unipolaren Welt". In der Verfassung heißt es am Beginn des Artikels II: "Die vollziehende Gewalt liegt bei dem Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika." Oder sinngemäß interpretiert und zugespitzt formuliert: Der Präsident ist die Exekutive. Niemand kann leugnen, dass der Präsident der USA über Macht verfügt, zuweilen auch von seiner Machtfülle gesprochen werden kann, gerade im letzten Jahrhundert. Dabei haben die Präsidenten nicht einfach Macht und Kompetenzen, die vorher etwa beim Parlament, bei den Einzelstaaten oder den Kommunen lagen, auf Grund ihrer Willenstärke oder ihres Charismas an sich gerissen.

Verantwortlich für ihren Machtzuwachs waren vielmehr soziale, wirtschaftliche und politische Veränderungen, die Entfaltung des US-amerikanischen Sozialstaates und der Aufstieg der USA zur Weltmacht, Entwicklungen, die sich in einem langen Prozess vollzogen und eine direktere Einflussnahme des Staates erforderten. So entstanden seit dem 19. Jahrhundert ein bundesweiter Markt und ein entsprechendes Verkehrssystem, die alte regionale und einzelstaatliche Grenzen durchbrachen. Gleichzeitig fand eine Konzentration des Kapitals statt, und Großunternehmen wie das Rockefeller-Imperium bildeten sich. Die Frontier, das im Westen und Südwesten unbesiedelte, offene Land, bevölkerte sich, das Staatsterritorium erweiterte sich um neue Bundesstaaten. Schließlich entstand als Reaktion auf die schreiende Armut und das horrende soziale Elend in der Weltwirtschaftskrise - wenn auch im Vergleich zu Europa um Jahrzehnte verzögert - der US-amerikanische Sozialstaat: Mit der New Deal-Gesetzgebung wurden die Arbeitslosen- und die Rentenversicherung sowie die Arbeitsgesetzgebung eingeführt.

Aktive Eingriffsmöglichkeiten



Mit dem Präsidentenamt war im Regierungssystem der USA institutionell jener Ort vorgegeben, von dem aus aktiv, direkt, augenblicklich und bundesweit in Wirtschaft und Gesellschaft eingegriffen werden konnte. Angesichts der "Nationalisierung" wirtschaftlicher und sozialer Probleme und des Eintritts der Vereinigten Staaten als Großmacht in die internationale Politik spätestens mit dem Ersten Weltkrieg konnten eine kontinuierliche Struktur-, Sozial- und Konjunktur- sowie Außenpolitik nur aus dem Weißen Haus betrieben werden. Allein der Präsident vermochte in Wirtschaft, Gesellschaft und das internationale System regulierend einzugreifen. Die beiden anderen Gewalten, die Judikative und die Legislative, waren und sind hierfür ungeeignet. Das Oberste Bundesgericht ist prinzipiell auf eine passive Rolle verwiesen, es kann nur jene Fälle aufnehmen und entscheiden, die es nach einem langen Instanzenweg erreichen. Und auch dann kann das Gericht nur "ja" oder "nein" sagen, nicht aber politisch gestalten. Und in beiden Häusern des Kongresses, im Senat wie im Repräsentantenhaus, dominieren lokale, einzelstaatliche und regionale bzw. wirtschaftliche Einzelinteressen, steht aber nicht unbedingt das nationale Gemeinwohl im Vordergrund.

Krisenmanagement



Natürlich ist die zentrale, machtvolle Stellung des Präsidenten in Krisenzeiten verstärkt worden, so im Ersten und Zweiten Weltkrieg, in der Weltwirtschaftskrise und nach den Terrorangriffen auf die Vereinigten Staaten am 11. September 2001. In Krieg und Krise scharen sich - wenigstens anfangs - alle US-Amerikanerinnen und -Amerikaner um ihren Präsidenten, um den Oberbefehlshaber und das Staatsoberhaupt, um das personifizierte Symbol der Nation. Die Meinungsforschung misst dann nie zuvor gekannte Höhenflüge in der Popularität des Präsidenten, so bei George Bush sen. im zweiten Golfkrieg und bei George W. Bush im Krieg gegen die Taliban und am Beginn des Feldzuges gegen den Irak. Gegenüber dem Kongress scheinen die Präsidenten dann in einer fast allmächtigen Position zu sein. Sie drücken in solchen Zeiten innerhalb weniger Tage Gesetzesvorlagen durch, für die sie sonst Jahre gebraucht hätten - wenn denn überhaupt von Senat und Repräsentantenhaus die Zustimmung erfolgt wäre.

So erreichte George W. Bush nach den Terrorangriffen 2001 auf New York und Washington, dass sechs Wochen nach den Anschlägen ein Anti-Terror-Gesetzespaket verabschiedet wurde, der PATRIOT-Act (engl.: Provide Appropriate Tools Required to Interrupt and Obstruct Terrorism, Sorge für angemessene Hilfsmaßnahmen zur Hinderung und Bekämpfung des Terrorismus). Danach können des Terrorismus verdächtigte Personen in Haft genommen und Bibliotheken, Banken, Geschäfte und Universitäten durchsucht werden, wenn sich daraus relevante Informationen zur Terrorismus-Bekämpfung gewinnen lassen. Kritische Stimmen haben die Frage aufgeworfen, ob damit nicht der IV. Zusatzartikel zur US-Verfassung aufgehoben werde, der bestimmt, dass "das Recht auf Sicherheit der Person und der Wohnung, der Urkunden und des Eigentums vor willkürlicher Durchsuchung, Verhaftung und Beschlagnahme" nicht verletzt werden darf.

Für die innere Sicherheit wurde eine neue Riesenbehörde geschaffen, das Department of Homeland Security. Dessen heutige Aufgaben waren vorher auf über 100 verschiedene Ämter aufgeteilt. 27 Behörden wurden in dem neuen Amt für Heimatschutz zusammengefasst. Es hat 172.000 Beschäftigte und verfügt über einen Haushalt von 37 Milliarden US-Dollar. Die frühere Einwanderungsbehörde, die Grenzpolizei und die Küstenwacht wurden integriert.

Internationales Aufsehen erregt die Internierung von rund 650 - nicht-amerikanischen, vorwiegend arabischen und muslimischen - Häftlingen auf dem US-amerikanischen Luftwaffenstützpunkt Guantanamo Bay auf Kuba, die nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 als mutmaßliche Terroristen festgenommen wurden. Sie galten zunächst nicht als Kriegsgefangene, sondern als "illegale Kämpfer" (unlawful combattants) und fielen demnach nicht unter die Genfer Konvention von 1949, die diesen Begriff nicht kennt. Inzwischen ist durch eine Entscheidung des Supreme Court klar, dass sie unter US-amerikanischem Recht stehen.

Autoritäre Tendenzen



Nach einer Welle des Patriotismus im Gefolge der Terroranschläge ist in der US-amerikanischen Öffentlichkeit zunehmend kritisch gefragt und diskutiert worden, ob durch die Notstands- und Sicherheitsgesetze nicht bestimmte, in der Verfassung festgelegte Prinzipien verletzt worden sind und werden.

Auch geht die Debatte darum, ob dem Präsidenten nicht unkontrollierte Macht zugefallen ist und sich wiederum das entwickelt, was unter den Präsidenten Lyndon B. Johnson und Richard Nixon als "imperiale Präsidentschaft" bezeichnet worden ist. Der Schöpfer dieses Begriffs, der Historiker Arthur M. Schlesinger, verstand darunter mehreres:

  • dass Kompetenzen, die eigentlich der Legislative zustehen, vom Präsidenten usurpiert worden seien, insbesondere das Recht, Krieg zu erklären;
  • dass es durch die Vertraulichkeit von Entscheidungen an der für die Demokratie notwendigen Transparenz mangele;
  • dass Notstandsgesetze gegen das Volk, insbesondere gegen oppositionelle Gruppen, eingesetzt würden;
  • so dass insgesamt das System von checks and balances zugunsten der Exekutive aus dem Gleichgewicht geriete.



 

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