Dossierbild: USA (Freiheitsstatue)
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6.10.2008 | Von:
Prof. Dr. Peter Lösche

Kongress - fragmentierte Legislative

Welche Aufgaben und Rechte hat der amerikanische Kongress, der aus Repräsentantenhaus und Senat besteht? Wie wird er gewählt, aus welchen Mitgliedern setzt er sich zusammen?

Luftaufnahme des Kapitols, Sitz des Kongresses, der Legislative der Vereinigten Staaten von Amerika, in Washington, D.C. In ihm finden Sitzungen des Senats und des Repräsentantenhauses statt.Das Kapitol in Washington, Sitz des US-amerikanischen Kongresses. (© AP)

Artikel I, Absatz 1 der US-amerikanischen Verfassung bestimmt: Die "gesetzgebende Gewalt ruht im Kongress der Vereinigten Staaten, der aus einem Senat und einem Repräsentantenhaus besteht". Im US-amerikanischen Gewaltenteilungssystem ist der Kongress weitgehend autonom. In der Politikwissenschaft der USA wird daher auch vom "halbsouveränen Kongress" gesprochen. Souverän deswegen, weil der Kongress der Gesetzgeber ist. Halbsouverän, weil punktuell und indirekt andere Gewalten - der Präsident durch sein suspensives Veto, der Supreme Court durch seine Entscheidungen über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen - an der Gesetzgebung beteiligt sind. Den Kongress unterscheidet von Abgeordnetenhäusern in parlamentarischen Regierungssystemen, dass er der Gesetzgeber, der Legislateur ist, während zum Beispiel in Deutschland die Exekutive wesentlich an der Gesetzgebung, häufig als deren Initiatorin, beteiligt ist. Dagegen ist es formal dem Präsidenten nicht einmal möglich, selbst Gesetzentwürfe in den parlamentarischen Beratungsprozess in Washington einzubringen. Will die Regierung einen Gesetzentwurf auf den Weg bringen, dann muss sie in beiden Häusern Abgeordnete suchen, die für sie initiativ werden. Verfassungsrechtlich ist der Präsident auf Botschaften an den Kongress beschränkt, in die er Gesetzesvorschläge aufnehmen kann, er leitet dem Parlament den Haushaltsentwurf zu. In der Verfassungswirklichkeit sind allerdings - mit der Herausbildung des Sozialstaates und des Aufstiegs der USA zur Weltmacht - Kompetenzen von der Legislative auf die Exekutive übergegangen. Gerade in Krisenzeiten - wie der Weltwirtschaftskrise und dem New Deal - sind diese dem Präsidenten regelrecht aufgedrängt worden.

Zusammensetzung und Aufgabenstellung

Der Kongress besteht aus zwei Kammern, Senat und Repräsentantenhaus. Im Senat sitzen je zwei Senatoren aus jedem Einzelstaat, ungeachtet der jeweiligen Bevölkerungszahl. Er umfasst bei heute 50 Einzelstaaten also 100 Mitglieder. Alle zwei Jahre wird ein Drittel der Senatoren neu gewählt. Das Repräsentantenhaus hingegen besteht aus 435 Mitgliedern. Die Mandate werden auf die Einzelstaaten entsprechend ihrer Einwohnerzahl verteilt. Nach jeder Volkszählung, die alle zehn Jahre stattfindet, werden die Abgeordnetensitze neu zugewiesen und die Wahlkreise im Fall von Veränderungen neu zugeschnitten. Die Bevölkerungswanderung nach Süden bzw. nach Westen kommt dann in der steigenden oder sinkenden Zahl von Repräsentanten eines Staates zum Ausdruck. So hatte der Staat New York 1981 34, 2001 nur noch 29 Abgeordnete, Kalifornien hingegen 1981 45, 2001 53, Florida 1981 19, 2001 aber 35 Abgeordnete. Das Repräsentantenhaus wird alle zwei Jahre neu gewählt. Eine Legislaturperiode des Kongresses dauert mithin zwei Jahre.

Drei zentrale Aufgaben nimmt der Kongress wahr:
  • Gesetzgebung;
  • Haushaltsberatung und -beschlussfassung (power of the purse);
  • Kontrolle des Präsidenten und der Exekutive (oversight).

Gesetzgebung

Gesetzesvorlagen werden in den Ausschüssen und Unterausschüssen beider Häuser beraten und bedürfen der Zustimmung beider Kammern. Weichen die von beiden Häusern beschlossenen Vorlagen voneinander ab, dann findet eine Angleichung in einer Art Vermittlungsausschuss, einem Conference Committee statt. Dies ist kein ständiger Ausschuss (wie bei uns der Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat), vielmehr wird er ad hoc zu jeder miteinander abzugleichenden Gesetzesvorlage neu eingesetzt. Erst durch die Unterschrift des Präsidenten wird eine Vorlage zum Gesetz.

Über die Gesetzgebung kann der Präsident kontrolliert, in seiner Macht eingeschränkt werden. Dies war beispielsweise das Ziel der so genannten War Powers Resolution. Nach der Verfassung ist der Präsident zwar Oberbefehlshaber der Streitkräfte, aber nur der Kongress hat das Recht, Krieg zu erklären. Dieses Recht des Kongresses ist im 20. Jahrhundert zunehmend ausgehöhlt worden. Der Präsident hat das Militär in den Kampf geschickt, ohne dass es eine Kriegserklärung gegeben hätte - zum Beispiel nach Vietnam.

Um derartige nicht-erklärte Kriege zu verhindern, sieht die War Powers Resolution vor, dass für den Fall eines Angriffs auf die Vereinigten Staaten, auf amerikanisches Eigentum oder auf amerikanische Streitkräfte, der Präsident ohne ausdrückliche Zustimmung des Kongresses für 60 Tage (unter besonderen Bedingungen auch für 90 Tage) Truppen zu entsenden vermag. Dann muss der Präsident jedoch den Kongress konsultieren und ihn über weitere Entwicklungen informieren. Präsidenten umgehen den War Powers Act, indem sie sich auf eine andere Art, nämlich durch eine zustimmende Resolution des Kongresses anstatt durch formelle Kriegserklärung, das Recht verschaffen, Truppen einzusetzen - so unter George W. Bush beim Krieg gegen den Irak.

Haushaltsberatung und -beschlussfassung

Erfolgreicher in der Einschränkung präsidentieller Macht war der Kongress im Bereich des Haushalts. Die power of the purse ist zentrales Recht eines jeden Parlaments, denn durch die Vergabe von Mitteln werden politische Prioritäten gesetzt. Es wird durch die US-Verfassung ausdrücklich dem Kongress zugewiesen. Diese Kompetenz wurde von verschiedenen Präsidenten dadurch ausgehöhlt, dass sie Gelder, die in den Haushalt eingestellt worden waren, um nach dem Willen des Kongresses bestimmte Programme zu finanzieren, stillschweigend nicht ausgegeben haben. Durch den Budget and Impoundment Control Act von 1974 ist diese Praxis untersagt worden. Heute muss der Präsident das Parlament offiziell davon in Kenntnis setzen, wenn er bewilligte Gelder nicht auszugeben gedenkt - und der Kongress kann mit einfacher Mehrheit diese Absicht zunichte machen. Zudem wurde mit diesem Gesetz der bis dahin höchst komplizierte und unübersichtliche Prozess der Haushaltsberatung im Kongress gestrafft. Und als Gegengewicht zum Office of Management and Budget, das im Executive Office den Haushaltsplan entwirft, der dann vom Präsidenten dem Kongress zugeleitet wird, hat sich der Kongress im Haushaltsbereich eine eigene Bürokratie geschaffen, das Congressional Budget Office, in dem über 200 Fachleute arbeiten.

Kontrolle der Exekutive

Die zeitraubendste Aufgabe des Kongresses ist die Kontrolle der Exekutive, die Untersuchung der einzelnen Behörden und auch wichtiger Akteure darauf hin, wie sie die Gesetze ausführen. Oversight kann dabei in unterschiedlichster Art und Weise stattfinden. Das beginnt mit Gesetzen wie dem War Powers Act und dem Budget and Impoundment Control Act, die die Macht der Exekutive eingrenzen. Gefürchtet sind auch Anhörungen vor Ausschüssen und Unterausschüssen, bei denen prominente Politiker der Exekutive in aller Öffentlichkeit verhört werden können. Jeder Ausschuss oder Unterausschuss des Kongresses kann sich in einen Untersuchungsausschuss verwandeln. Es ist aber auch möglich, spezielle Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Diesen stehen - ähnlich Gerichten - Zwangsmittel zur Verfügung. Sie können nicht nur Zeugen vorladen und befragen, sondern die Auslieferung von Dokumenten und Akten der Exekutive verlangen und im Fall der Aussageverweigerung sogar die Bestrafung wegen Missachtung des Kongresses beantragen. Lediglich der Präsident und sein Mitarbeiterstab im White House Office sind vor derartigen Anhörungen und Untersuchungen aufgrund des so genannten executive privilege geschützt.

Um seiner Gesetzgebungstätigkeit und Kontrollfunktion nachzukommen, stehen dem Kongress wissenschaftliche Dienste und Untersuchungsbehörden zur Verfügung. Dazu gehören die größte Bibliothek der Welt, die Library of Congress mit über 4.000 Beschäftigten, der Congressional Research Service mit über 700 wissenschaftlichen Assistentinnen und Assistenten sowie das General Accounting Office, eine Art Rechnungshof des Parlaments mit über 3.000 Beschäftigten. Der Kongress hat also auch im Bereich Gesetzgebung und Kontrolle als Gegengewicht zur Regierungsbürokratie eigene Bürokratien geschaffen.

Die Fragmentierung als Charakteristikum des US-amerikanischen politischen Systems zeigt sich auch am Kongress. Anders als ein übersichtlich strukturiertes Fraktionenparlament, in dem es, wie in Großbritannien oder in Deutschland, eine Mehrheit und eine Minderheit gibt, ist der Kongress auf dreifache Weise fragmentiert: Auf der einen Ebene agieren die Mitglieder des Senats und des Repräsentantenhauses als Individuen, als politische Unternehmer. Auf einer zweiten Ebene gibt es Dutzende und Aberdutzende von Ausschüssen und Unterausschüssen, also Untergliederungen des Kongresses. Und auf der dritten Ebene findet sich die Führung des Kongresses. Obwohl dieser in den letzten Jahrzehnten Macht zugewachsen ist, lässt sie sich in ihren Kompetenzen und ihrem tatsächlichen Einfluss nicht mit den Fraktions- und Parlamentsführungen in parlamentarischen Regierungssystemen vergleichen.

Tätigkeiten der Abgeordneten

Die Fragmentierung des Kongresses setzt an bei den einzelnen Senatoren und Repräsentanten, alle ausgeprägte Individualisten. Sie vertreten im fernen Washington vor allem und zunächst ihren Einzelstaat oder ihren Wahlkreis, ihren Congressional District, in dem sie gewählt worden sind. Für dessen Einwohnerschaft versuchen sie möglichst Vergünstigungen und Privilegien zu erlangen. Ihre Abstimmungen und politischen Entscheidungen im Kongress werden also nicht zuvorderst von einem abstrakten nationalen Gemeinwohl bestimmt, sondern primär von den lokalen und regionalen Bedürfnissen ihrer Wahlkreise. Sie betreiben Politik aus der Perspektive des Kirchturms. Der immer wieder gegen das Parlament erhobene Vorwurf lautet: "Lokalismus und Provinzialismus". Aber die Abgeordneten stehen zu ihrem Verhalten. So hat Tip O'Neill, legendärer Mehrheitsführer und Parlamentspräsident aus Boston im Repräsentantenhaus (1977-1986), einmal formuliert: "All politics is local". Wie ein Kleinunternehmer betreibt der einzelne Abgeordnete sein politisches Geschäft, sucht Macht und Einfluss zu nutzen, um seinen Wahlkreis zu fördern - und seine Wiederwahl.

Dabei hat er manche Unterstützung. Dazu gehört in der Regel jedoch nicht zwingend die Partei, unter deren Etikett er gewählt worden ist. Denn Parteien sind in den Vereinigten Staaten im Vergleich zu Deutschland relativ schwach. Sie finanzieren und organisieren anders als bei uns nicht die Wahlkämpfe ihrer Kandidatinnen und Kandidaten für Senat und Repräsentantenhaus. Diese müssen das vielmehr selbst tun. Um nominiert und gewählt zu werden, baut ein politischer Aspirant seine persönliche Wahlkampforganisation auf und treibt Spenden ein, um sie finanzieren zu können.

Wahlkreisbetreuung

Einmal gewählt stehen für ein Senatsmitglied und einen Kongressabgeordneten Wahlkreisarbeit und Betreuung der Wählerschaft im Mittelpunkt ihrer Tätigkeit. Möglichst oft versuchen die Abgeordneten, sich in ihrem Wahlkreis aufzuhalten, führen Bürgersprechstunden im Wahlkreisbüro durch, besuchen Veranstaltungen lokaler Vereine, lassen sich bei den Mitgliedern des Stadtrates und beim Bürgermeister sehen, besichtigen die neuesten Industrieanlagen oder Problemnachbarschaften. Selbst in Tagungswochen versuchen einige Kongressmitglieder, abends noch schnell in den Wahlkreis zu fliegen. Und wenn sie das wegen der großen Entfernungen in den USA nicht schaffen, dann lassen sie sich back home wenigstens am Wochenende sehen. Und in den Wahlkreisbüros sitzen die Mitarbeiter der Abgeordneten. Jedes Mitglied von Senat oder Repräsentantenhaus verfügt über eine Zahl von Mitarbeitern, angesichts derer Bundestagsabgeordnete nur neidisch werden können. Im Repräsentantenhaus sind heute etwa 7.200 persönliche Mitarbeiter der Repräsentanten angestellt, das heißt jedem Parlamentarier arbeiten zwischen 15 und 20 Helfer zu, 40 Prozent von ihnen in den Wahlkreisen. Im Senat gibt es knapp 4.000 persönliche Mitarbeiter, pro Senator also durchschnittlich 40, wobei Senatoren aus einem großen Einzelstaat wie Kalifornien durchaus auf 100 Helfer kommen. Natürlich stehen diese Mitarbeiter auf den Gehaltslisten des Kongresses, denn letztendlich arbeiten sie ja für das Parlament.

Case work

Zu den wichtigsten Aufgaben der Mitglieder von Senat und Repräsentantenhaus gehört die so genannte Case Work. Wie an einen Ombudsmann wenden Bürgerinnen und Bürger sich an ihren Abgeordneten. Es geht um den Rentenbescheid, um Fragen der Krankenversicherung oder auch um den Straßenbau oder die Schließung einer Militärbasis im Wahlkreis. Das Senatsmitglied eines großen Einzelstaates und seine Mitarbeiter haben im Jahr bis zu 50.000 solcher Einzelfälle zu bearbeiten. Umfragen zeigen immer wieder, dass die einzelnen Abgeordneten und Senatoren in ihren Wahlkreisen höchst populär sind, auch wenn die Wählerinnen und Wähler gleichzeitig auf "die da oben in Washington", auf den Kongress oder auf den Präsidenten schimpfen.

Lobbyisten machen sich heute die Verankerung der Parlamentarier in ihren Wahlkreisen zu Nutze. Sie gehen selbst in die Wahlkreise und mobilisieren dort für ihre Interessen die Wählerinnen und Wähler in der Hoffnung, dass diese dann Druck auf ihren Abgeordneten ausüben. Dieses Grass Roots Lobbying ist teuer, aber es lohnt sich offensichtlich.

In ihrem Abstimmungsverhalten im Kongress lassen sich die Mitglieder von Senat und Repräsentantenhaus vor allem von den Interessen ihres Wahlkreises leiten, erst dann von der Position ihrer Partei oder von den Wünschen des Präsidenten. Ohne ihre Mitarbeiter wären die Parlamentarier verloren. Da es keine Fraktion wie im deutschen Bundestag gibt, an der sie sich ausrichten und deren Leitlinien sie folgen könnten, bedürfen sie des sachverständigen Ratschlags "ihrer Leute", ihrer Staffer. Die gehen ihnen nicht nur zur Hand, sondern sie beeinflussen ihre Chefinnen bzw. Chefs auch politisch. Leiter des Mitarbeiterstabes eines Senators von Kalifornien oder Texas zu sein, ist eine politisch gewichtige Position. Die Mitarbeiter bereiten ihre Abgeordneten auf Ausschusssitzungen vor, sie führen selbst Untersuchungen durch und flüstern den Abgeordneten bei Anhörungen zuweilen die Fragen ins Ohr, die diese dann laut stellen. Sie erarbeiten Gesetzentwürfe, die ihre Abgeordneten einbringen. Jedes Senatsmitglied legt in einer Legislaturperiode um die 33 Gesetzentwürfe vor, jedes Mitglied des Repräsentantenhauses um die 14. Die meisten haben eine lokale oder regionale Bedeutung, sollen den Wählerinnen und Wählern zuhause zeigen, dass ihr Vertreter sich um sie kümmert. Insgesamt werden im Repräsentantenhaus fast 6.000, im Senat an die 3.300 Gesetzentwürfe eingebracht. Von diesen werden aber nur circa 16 bzw. 24 Prozent verabschiedet.

Eins wird deutlich: Um Senator oder Repräsentant zu werden, reicht es nicht aus, über politisches Naturtalent zu verfügen, sondern es gilt wie im Management eines mittleren Unternehmens in der Lage zu sein, Kompetenzen zu delegieren, Arbeitsabläufe zu organisieren und zu koordinieren. Die soziale Zusammensetzung der Kongressmitglieder entspricht denn auch diesen Erfordernissen. Die beiden größten Berufsgruppen sind Juristen und Unternehmer bzw. Manager, gefolgt von Personen, die aus dem Bildungsbereich oder dem Journalismus kommen. Fast alle Parlamentarier haben einen College-Abschluss, die meisten darüber hinausgehend auch eine Berufsausbildung. Industrie- oder Landarbeiter sowie Gewerkschafter sind nicht vertreten.

Ausschüsse und Unterausschüsse

Wie dezentralisiert Macht im Kongress ist, zeigt sich an der Tätigkeit der Ausschüsse und Unterausschüsse. In diesen werden die Gesetzesvorlagen beraten, und sie sind es, die die Exekutive kontrollieren. Mehr als die Hälfte der Sitzungsdauer wird mit Oversight verbracht. Wird über Misswirtschaft oder gar einen Skandal in den Medien berichtet oder auch nur in der politischen Klasse Washingtons darüber geraunt, dann kann ein Ausschuss- oder ein Unterausschussvorsitzender umgehend eine Anhörung festsetzen. Diese Anhörungen sind fast immer öffentlich und im Vergleich zu solchen des Bundestages von ungewöhnlicher Schärfe.

Mitte der siebziger Jahre wurde das Repräsentantenhaus (und ähnlich der Senat) grundlegend reformiert, das heißt weiter dezentralisiert und demokratisiert. Macht wurde von den Ausschüssen in die Unterausschüsse verlagert. Im Repräsentantenhaus gab es 1975 204, im Senat 205 Ausschüsse und Unterausschüsse, ein Repräsentant gehörte durchschnittlich 6,2 Ausschüssen und Unterausschüssen an, ein Senator 17,6. Da die Mehrheitspartei automatisch den Vorsitz in allen Ausschüssen und Unterausschüssen übernimmt, war jeder zweite Abgeordnete der Mehrheitspartei Vorsitzender eines solchen Gremiums, jeder Senator der Mehrheitspartei nahm zwei Vorsitze wahr. Es war der Höhepunkt der Fragmentierung im Kongress. Was fehlte, war zentrale Führung. Dies änderte sich, als die Republikanische Partei 1994 erstmals seit 40 Jahren wieder eine Mehrheit im Repräsentantenhaus errang. Unter dem Republikanischen Parlamentspräsidenten und Mehrheitsführer Newt Gingrich wurden die Reformen teilweise wieder zurückgenommen, das Repräsentantenhaus zu Gunsten des Parlamentspräsidenten zentralisiert, die Zahl der Ausschüsse reduziert. Die Abschaffung der Senioritätsregel, Teil der Reformen Mitte der siebziger Jahre, blieb allerdings unverändert gültig: Danach war nicht mehr automatisch der von der Amtszeit her älteste Parlamentarier Vorsitzender eines Ausschusses oder Unterausschusses, sondern die Vorsitze konnten auch durch Wahl vergeben werden. Gingrich ging hier sogar noch einen Schritt weiter: Vorsitzende wurden nur noch auf drei Legislaturperioden gewählt, ihr Mandat läuft also automatisch nach sechs Jahren aus. Diese organisatorische Straffung des Ausschusswesens im Kongress war nur aufgrund einer politisch entschlossenen konservativen Republikanischen Führung durchsetzbar. 2002 gab es im Repräsentantenhaus dann nur noch 116, im Senat 91 Ausschüsse und Unterausschüsse.

Trotz der Gingrich-Reformen ist die Macht der Ausschüsse und Unterausschüsse und ihrer jeweiligen Vorsitzenden nach wie vor beachtlich, viel größer als in parlamentarischen Regierungssystemen. Zur Fragmentierung des Kongresses trägt bis heute bei, dass jeder Ausschuss und Unterausschuss mit einer kleinen Bürokratie ausgestattet ist. 2002 gab es im Repräsentantenhaus 1.177 Ausschussassistenten, im Senat 805. Diese Zahlen beziehen sich nur auf die ständigen Ausschüsse. Dabei ist die Zahl der Mitarbeiter je nach Ausschuss verschieden, reicht im Repräsentantenhaus von 148 beim Haushaltsausschuss bis zu elf beim Ethikausschuss, beim Senat von 91 beim Haushaltsausschuss bis zu 16 beim Ausschuss für Angelegenheiten der Kriegsveteranen.

Auch um die Ausschüsse und Unterausschüsse legen sich wiederum Politiknetzwerke, issue networks, zu denen außer den Parlamentariern Abgesandte exekutiver Behörden, Vertreter von Interessengruppen und die verschiedensten Fachleute gehören. Jeder Ausschuss und Unterausschuss bildet demnach für sich einen eigenen kleinen Politikkosmos. Der Kongress insgesamt stellt sich somit als fast unübersichtliches System vielfältigster Politikarenen dar.

Fraktionen und Fraktionsführungen

Im Unterschied zu westeuropäischen parlamentarischen Regierungssystemen gibt es im Kongress kaum Fraktionsdisziplin. Im Grunde können die Abgeordneten ihrem Gewissen folgen - oder den Interessen ihres Wahlkreises. Wenn sie mögen, können aber auch ihre Partei oder der Präsident Richtschnur ihres Verhaltens werden. Lediglich in einem Punkt gibt es Abstimmungsdisziplin entlang der Parteizugehörigkeit, dann nämlich, wenn das Parlament sich geschäftsordnungsmäßig konstituiert und seinen Präsidenten und die Ausschussvorsitzenden wählt. In politikinhaltlichen Fragen existiert dagegen kein Fraktionszwang. Ein US-amerikanischer Abgeordneter kann sich nicht hinter seiner Fraktion verstecken, wie dies gelegentlich Bundestagsabgeordnete tun, wenn sie im Wahlkreis oder von Verbandsvertretern kritisiert werden. Der Hinweis auf die geforderte Fraktionsdisziplin hilft in Washington D.C. überhaupt nicht. Der schützende Filter der Fraktion fehlt. Der Einfluss des Wahlkreises und der Interessengruppen wirkt direkt auf den US-amerikanischen Parlamentarier ein.

Seit Mitte der neunziger Jahre ist die Abstimmungskohärenz in beiden Häusern des Kongresses allerdings deutlich gestiegen. Dies hat seine Ursache in der politischen und gesellschaftlichen Polarisierung zwischen den Parteien, in ihrer zunehmenden Ideologisierung. Der Höhepunkt wurde auch hier unter Newt Gingrich erreicht, der mit seinem Contract with America ein prägnantes konservatives Programm für die Republikaner formuliert hatte. Die parteiliche Geschlossenheit ist heute soweit gediehen, dass fast 90 Prozent der Abgeordneten ihrer Parteilinie folgen. Im Impeachmentverfahren gegen Clinton stimmten sogar 92 Prozent mit ihrer Partei. Nach der Berücksichtigung der Interessen des Wahlkreises ist die Parteizugehörigkeit heute der zweitwichtigste Faktor bei Entscheidungen der einzelnen Abgeordneten.

Dabei spielen die "Fraktionen" - bei den Demokraten caucus, bei den Republikanern conference genannt - durchaus eine gewisse Rolle. Sie sind zunächst nichts anderes als Diskussionsforen zu aktuellen, zur Entscheidung anstehenden politischen Fragen. Empfehlungen zur Abstimmung können ausgesprochen werden, sie sind aber nicht verpflichtend. Früher tagten caucus und conference unregelmäßig und in größeren Abständen, heute sind wöchentliche Treffen nicht ungewöhnlich, was wiederum die gewachsene Bedeutung der Parteien im Parlament illustriert.

Der caucus bzw. die conference wählt die Fraktionsführung. Der Führer der Mehrheitspartei im Repräsentantenhaus bekommt das Amt des Parlamentspräsidenten, des Speakers, und führt es durchaus parteilich aus. Im Senat ist bekanntlich der Vizepräsident formal Parlamentspräsident, so dass von der Mehrheitspartei der Majority Leader gekürt wird. Die Minderheit wählt die Minority Leaders. Den Fraktionsspitzen stehen whips zur Seite, Fraktions-"Einpeitscher", deren Aufgabe darin besteht, die Parteikollegen möglichst auf die von caucus oder conference vorgegebene Parteilinie einzuschwören.

Der Speaker of the House, der Parlamentspräsident des Repräsentantenhauses, hat die größte Autorität. Er übt entscheidenden Einfluss darauf aus, wer Vorsitzender eines Ausschusses oder Unterausschusses wird oder was auf die Tagesordnung des Repräsentantenhauses gesetzt wird. Gehört er der gleichen Partei wie der Präsident an, dann versteht er sich in der Regel als Verbindungsmann zum Weißen Haus und versucht, die Politik des Präsidenten im Parlament durchzusetzen. Gehört er der Gegenpartei an, sieht er sich als den eigentlichen Gegenspieler des Präsidenten. So fand 1994/95 ein medieninszeniertes Duell zwischen dem Republikanischen Speaker Newt Gingrich und dem Demokratischen Präsidenten Bill Clinton statt. Trotz der Stärkung der Fraktionsspitze sind ihr dennoch Grenzen gesetzt, denn die Abgeordneten fühlen sich, wie gesagt, primär - auch aus Gründen ihres politischen Überlebens und ihrer Wiederwahl - den Wählerinnen und Wählern ihres Wahlkreises verpflichtet, nicht ihrer Partei.

Nach dem Zweiten Weltkrieg gehörten der Präsident und die Mehrheiten im Kongress häufig unterschiedlichen Parteien an. Der Chef der Exekutive bekam in einer solchen Situation stärkeren politischen Widerstand zu spüren. Genau das ist aber im US-amerikanischen System der Gewaltenteilung so gewollt, Machtanhäufung soll vermieden werden. Die Wählerinnen und Wähler in den USA haben diese Tendenz durch ihr Wahlverhalten befördert. Durch ihre Stimmabgabe sind die Verfassungsorgane häufig an verschiedene Parteien gefallen. Dies wird mit dem Begriff split government bezeichnet. Unified government, die Situation in der ersten Amtszeit von George W. Bush, in der Präsidentenamt und beide Häuser in der Hand der Republikaner lagen, ist eher untypisch.

Es entspricht ebenfalls diesem Verständnis von Gewaltenteilung, dass der Präsident - Krisen- und Kriegszeiten ausgenommen - größte Mühe hat, seine von ihm geförderten und unterstützten Gesetzesvorlagen durch den Kongress zu bekommen, in beiden Häusern Mehrheiten für sie zu finden. Reagan war nachgerade ein Genie darin, im Kongress Abstimmungskoalitionen für sich zu zimmern. So hat er 1981, im ersten Jahr seiner Amtszeit, 82,3 Prozent "seiner" Gesetze durchgebracht, 1986 aber sackte die Erfolgsquote auf 27,6 Prozent ab. George Bush sen. hat insgesamt nur eine Erfolgsquote von 51,6 Prozent vorzuweisen gehabt, Bill Clinton immerhin 57,6 Prozent. Diese Daten messen allerdings nicht, welche Gesetzentwürfe ein Präsident nicht einbringen lässt oder zu welchen Vorlagen er sich nicht äußert, weil er für seine Position im Kongress sowieso keine Mehrheit erwarten kann.

Informelle Zusammenschlüsse

Der Kongress wird auch durch die höchst unterschiedlichen Interessen fragmentiert, die entweder von außen auf ihn einwirken oder unter seinen Abgeordneten vertreten sind. So haben sich Abgeordnete mit gleichen regionalen, ethnischen oder wirtschaftlichen Interessen zu informellen Gruppen zusammengeschlossen, zu so genannten caucuses. Da gibt bzw. gab es im Repräsentantenhaus den New England Congressional Caucus, die Conference of Great Lakes Congressmen und den Congressional Sunbelt Caucus, ferner den Black Caucus, den Hispanic Caucus und den Womens Caucus, schließlich den Steel Caucus, den Textile Caucus oder den Mushroom Caucus (ein Zusammenschluss jener Abgeordneten, in deren Wahlkreis Champignons gezüchtet werden, deren Produktion dort also einen ökonomischen Faktor darstellt). Bis 1994 waren derartige Gruppen als Legislative Service Organizations anerkannt, sie erhielten Räume und Mitarbeiter vom Kongress. Die Republikanische Mehrheit untersagte 1994 derartige Unterstützung. Einige Gruppen existieren aber informell weiter und werden von den einzelnen Parlamentsmitgliedern finanziert. Die Interessengruppen, die von außen auf die Abgeordneten einwirken, haben die Zahl ihrer Lobbyisten in den letzten Jahrzehnten enorm erhöht. Sie wirken in jenen Netzwerken mit, die oben als issue networks, als nach außen relativ abgeschottete Politikarenen beschrieben wurden. Zudem gehen die Verbände in die Wahlkreise, betreiben Grass Roots Lobbying, üben Druck von unten auf die Parlamentarier aus. Außerdem haben Unternehmen, Unternehmensverbände, Gewerkschaften und andere Interessengruppen und Vereine Wahlkampfkomitees eingerichtet, Political Action Committees, deren Ziel das Einwerben und Verteilen von Wahlkampfspenden ist, um so bestimmte Kandidierende finanziell und organisatorisch zu unterstützen oder zu bekämpfen. Die Abgeordneten stehen zuweilen vor der schier unlösbaren Herausforderung, den Bedürfnissen ihrer Wahlkreise und zugleich den Interessen der Verbände nachzukommen, von denen sie Spenden für ihre Wahlkämpfe erhalten haben.

Heillos fragmentiert?

Ist der Kongress heillos fragmentiert, zur Politikformulierung unfähig? Dies mag zuweilen der äußere Anschein sein. In der politischen Wirklichkeit jedoch wird innerhalb des Kongresses und zwischen Kongress und Präsidentenamt bzw. Exekutive permanent verhandelt, wird nach Kompromissen und Konsens gesucht, wird argumentiert, überzeugt, Druck und Gegendruck ausgeübt. Das Ergebnis dieser permanenten Auseinandersetzung, dieses ständigen Machtkampfs ist dann die Bundespolitik, die zuweilen widersprüchlich erscheint und dies auch ist, da Ergebnis gegensätzlicher Einflüsse. Der Kongress kann dem Präsidenten Gesetze zur Ausführung aufzwingen, die seinen eigenen politischen Absichten widersprechen.

Es sei wiederholt: Der Kongress ist halbsouverän, er stellt eine vom Regierungschef klar abgetrennte Institution dar. Und nur punktuell sind die Gewalten miteinander verschränkt. Exekutive und Legislative sind aber voneinander abhängig. Die Zusammenarbeit von Kongress und Präsident findet dabei unter dem Vorbehalt jederzeit möglicher Aufkündigung, Blockade und gegenseitigen Vetos statt - bis hin zum Politikstillstand.

Und der einzelne Senator und Repräsentant muss die unterschiedlichen Einflüsse, Interessen und Bedürfnisse bedenken und berücksichtigen, wenn er entscheidet und abstimmt. Da sind die Wählerinnen und Wähler in seinem Wahlkreis oder im Einzelstaat; der Präsident tut seinen Willen und seine Absicht kund; die Partei meldet ihre Ansprüche an; die Interessengruppen üben Druck aus; die eigenen Mitarbeiter reden auf ihren Boss ein. Und schließlich gilt es, den politischen Sachverhalt selbst zu würdigen, nämlich eine Gesetzesvorlage, einen Haushaltsentwurf, einen Personalvorschlag oder die Kritik an einer Behörde. Da gibt es keine Parteien im Parlament, die die Abgeordneten unter das sanfte Joch der Fraktionsdisziplin zwingen - und auch keine Partei, die Präsidentenamt und Kongressmehrheit zu einer politischen Akionseinheit verbinden würde. Der einzelne Abgeordnete und Senator ist ganz auf sich gestellt.
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