Das Taj Mahal in Agra ist das Wahrzeichen Indiens.

Indiens umweltpolitische Herausforderungen

Ist das Wirtschaftswachstum des Landes nachhaltig?


6.6.2014
Die indische Wirtschaft wächst, das Land entwickelt sich. Der Energiebedarf steigt. Immer mehr Menschen leben in Städten, immer mehr Fahrzeuge rollen auf den Straßen. Infrastruktur und Umweltgesetzgebung allerdings hinken der Entwicklung hinterher, weshalb Indien vielerorts mit massiver Umweltproblem zu kämpfen hat. Die Folgekosten davon könnten gigantisch sein, wenn es dem Land nicht gelingt, das notwendige Miteinander von wirtschaftlicher Entwicklung und Umweltschutz unter einen Hut zu bringen.

Dichter Verkehr im Smog auf der Ringstraße in Neu Delhi.Smog in Neu Delhi. Die Luftverschmutzung in Indien gehört zu den schlimmsten weltweit. (© picture-alliance/dpa)

Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hat Indiens Hauptstadt Neu-Delhi im Mai 2014 in einem Bericht als die am stärksten von Luftverschmutzung betroffene Metropole der Welt eingestuft, noch vor dem chinesischen Peking. Zu demselben Ergebnis war ein paar Monate vorher auch der jährliche Environmental Performance Index der amerikanischen Yale Universität gekommen. Nach Angaben des indischen Central Pollution Control Board, der für Umweltfragen zuständigen Behörde, werden in den Großstädten des Landes regelmäßig die Grenzwerte für Feinstaub überschritten. Dabei wird meist nur der PM10-Standard ermittelt (Teilchen mit Durchmesser kleiner als 10 Mikrometer). Der weitaus gefährlichere PM2,5-Standard (kleiner als 2,5 Mikrometer) wird vielerorts überhaupt nicht gemessen.   Ungeachtet dessen ist es nicht schwer, Luftverschmutzung zu sehen und zu spüren. Wer etwa nach Delhi fliegt, taucht beim Landeanflug in eine gelbliche Smog-Glocke ein, die in den Wintermonaten besonders dicht ist. Nach dem Aussteigen beißt die schwere rauchige Luft in Nase und Augen. In der Stadt selbst sind die Straßen mit Autos und Motorrädern verstopft. Staus sind an der Tagesordnung, was den Ausstoß giftiger Abgase weiter verstärkt. Nach offiziellen Angaben gibt es allein in der 17-Millionen-Einwohner-Metropole rund 7,45 Millionen Fahrzeuge. Rechnet man Delhis Vorstädte hinzu, den steigt die Zeit der Bewohner der Hauptstadtregion auf 25 Millionen Menschen – und damit die Zahl Zwei- und Vierräder.

Hohe Kosten durch Umweltzerstörung



Indien verändert sich rasant, und mit Industrialisierung und Verstädterung steigt auch die Umweltbelastung. Nach Regierungsangaben sind in den vergangenen Jahren 30 Prozent der 1,2 Milliarden Inder auf der Suche nach Arbeit vom Land in die Städte gezogen. Bis 2030 soll diese Zahl auf 40 Prozent steigen. Die Metropolen sind Zentren des Wachstums und haben im Jahr 2011 mit ihrer Wirtschaftsleistung 58 Prozent zum Bruttoinlandsprodukt beigesteuert, bis 2030 sollen es 70 Prozent werden. Aber lässt es sich in den Städten gesund leben?   Luftverschmutzung ist dabei nicht das einzige Problem. Indische Städte leiden unter Tonnen giftiger Industrieabfälle und Massen an Haushaltsmüll. Die Flüsse sind verschmutzt, da Abwässer ungeklärt eingeleitet werden. Immer wieder gibt es Berichte über mit Schwermetallen verseuchtes Gemüse, denn viele Bauern bewässern ihre Felder mit dem verunreinigten Flusswasser. Die Weltbank bezifferte 2013 in dem Bericht Diagnostic Assessment of Select Environmental Challenges in India die jährlichen Kosten von Umweltzerstörung mit rund 5,7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts.

"Umweltverschmutzung, Ausbeutung natürlicher Ressourcen, unzureichende Maßnahmen für den Umweltschutz wie die mangelhafte Abwasser- und Abfallentsorgung, bürden der Gesellschaft massive Folgekosten in Form von Gesundheitsrisiken und steigender Armut auf", heißt es in dem Weltbank-Bericht. So seien 22 Prozent der Todesfälle bei Kindern im Alter von unter fünf Jahren auf die Folgen von Umweltzerstörung zurückzuführen.

Gefahren durch Klimawandel



Zudem sieht sich Indien mit Gefahren durch den Klimawandel konfrontiert. Obwohl der Pro-Kopf-Ausstoß von Treibhausgasen (jährlich 1,7 Tonnen) bei nur ein Bruchteil des Pro-Kopf-Ausstoßes der Vereinigten Staaten (jährlich 17 Tonnen) liegt, ist Indien aufgrund seiner Bevölkerungsgröße hinter China, den USA und der Europäischen Union der viertgrößte Luftverschmutzer der Welt. In einem Regierungspapier heißt es, "der Klimawandel hat Auswirkungen auf das Ökosystem und es werden erhebliche Beeinträchtigungen erwartet, vor allem für die Landwirtschaft". Vor allem die Bewässerung könnte in Zukunft zum Problem werden. So speisen sich viele Flüsse Nordindiens aus Himalaja-Gletschern, die aufgrund des Klimawandels abschmelzen. Das könnte langfristig zu weniger Wasser in den Flüssen führen, was wiederum Auswirkungen auf die Grundwasserspiegel haben würde.   Ohnehin gehört Indien schon heute zu den Weltregionen, die stark von Naturkatastrophen betroffen sind. Viele der 1,2 Milliarden Inder, vor allem Angehörige aus armen Bevölkerungsschichten, leben in Gebieten, in denen das Risiko von Wirbelstürmen, Überschwemmungen und Dürren sehr groß ist. Würde etwa als Folge der Erderwärmung der Meeresspiegel nur um einen Meter ansteigen, wären nach Schätzungen rund 7,1 Millionen indische Küstenbewohner bedroht. Hinzu kommen die Auswirkungen des Klimawandels auf die Versorgung mit Lebensmitteln und Wasser sowie auf die Gesundheit der Menschen.

Eine der Hauptursachen für den Klimawandel ist die Stromerzeugung mit Hilfe fossiler Brennstoffe wie Kohle, bei der neben Treibhausgasen auch Schwefeldioxid und andere giftige Stoffe freigesetzt werden. Auf der anderen Seite haben mehr als 400 Millionen Inder keinen Zugang zu Elektrizität, weshalb die Kohleverstromung als kostengünstigste Lösung für das Problems gilt. Im ländlichen Indien nutzen zudem 80 Prozent der Menschen Holz zum Heizen und Kochen, wodurch ebenfalls großen Mengen Kohlenstoff in die Luft gelangen. Auch die weit verbreitete Praxis des Abrennens abgeernteter Felder ist ein Problem. Die Städte leiden vor allem unter Abgasen. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass Umweltmanagement eine gewaltige Herausforderung ist, die fast alle Bereich der indischen Wirtschaft betrifft.


Umweltverschmutzung als Verletzung des Rechts auf Leben



Dabei hat Indien den Umweltschutz bereits im Jahr 1972 auf die politische Tagesordnung gesetzt, als die damalige Premierministerin Indira Gandhi eine Rede vor der weltweit ersten Konferenz der Vereinten Nationen über die Umwelt des Menschen in Stockholm hielt. Die dort gegebene Versprechen führten 1974 zur Verabschiedung eines Wasserschutzgesetzes (Water Prevention and Control of Pollution Act) und zur Einrichtung einer entsprechenden Regulierungsbehörde. Im Jahr 1981 folgte ein Gesetz zum Schutz der Luft (Air Prevention and Control of Pollution Act).

Die Chemiekatastrophe von Bhopal im Jahr 1984, der rund 20.000 Menschen zum Opfer fielen und die als größter Industrieunfall der Geschichte gilt, führte 1986 zur Verabschiedung eines übergreifenden Umweltschutzgesetzes (Environmental Protection Act). Gleichzeitig ist Indien an allen multinationalen Umweltabkommen im Rahmen der Vereinten Nationen beteiligt und hat diese in nationales Recht überführt – von der Basler Konvention (Regelungen zur grenzüberschreitende Abfallentsorgung) über das Stockholmer Übereinkommen (Umgang mit langlebigen organischen Schadstoffen) bis zum Minimata Abkommen (Umgang mit Quecksilber).

Ungeachtet dessen eskalierte die Umweltkrise in Indien nach der wirtschaftlicher Liberalisierung Anfang der 90er Jahre, denn mit der wachsenden Wirtschaftsleistung konnten weder bestehende Umweltgesetze noch Regulierungs- und Kontrollmechanismen Schritt halten. Die zunehmenden Umweltprobleme und deren Auswirkungen auf die Gesundheit der Bevölkerung führten bald zu einer Klagewelle vor den Gerichten. Zahlreiche Betriebe wurden daraufhin von der Justiz geschlossen, Industrieprojekte auf Eis gelegt.

In einem bahnbrechenden Urteil hat Indiens Oberste Gericht Umweltverschmutzung als Verletzung von Artikel 21 der Indischen Verfassung eingestuft, der das Rechts auf Leben (Right to Live) garantiert. Zudem wurde ein Sondergericht zu Umweltfragen (National Green Tribunal) mit Kammern in fünf Landesteilen eingerichtet, um die gewaltige Anzahl von Verfahren im Umweltbereich aufzufangen, die vor normalen Gerichten anhängig sind. Trotzdem ist das Umweltschutzsystem in Indien bis heute de facto kaum funktionsfähig.

Widerstand der Wirtschaft



Als Weg aus der Krise wurde 2006 ein umfangreiche Richtlinie zur Umweltpolitik – National Environmental Policy – auf den Weg gebracht, die Bedürfnisse von wirtschaftlicher Entwicklung und Umweltschutz unter einen Hut bringen soll. Im Jahr 2010/2011 regte der damalige Umweltminister Jairam Ramesh zudem die Gründung einer neuen unabhängigen Regulierungsbehörde an. Das scheiterte jedoch am Widerstand der für Wirtschaftsfragen zuständigen Ministerien, die Umweltauflagen als Hindernis für Investitionen ansahen und die ihre eigenen Kontrollinstrumente im Umweltbereich nicht aus der Hand geben wollten. 

Verschärft wurden die Probleme durch die Ineffizienz bestehender Regulierungsbehörden, denen neben Missmanagement auch eine lückenhafte Erhebung von Umweltdaten vorgeworfen wird. So wird die Luftqualität in nur zwölf Städten in Echtzeit gemessen, darunter in Delhi, Mumbai, Bangalore und Chennai. Darüber hinaus erhebt das Central Pollution Control Board gerade einmal in 24 weiteren Städten Daten zur Verschmutzung, wobei der gesundheitsschädliche PM2,5-Feinstaub-Standard nur an wenigen Messstationen erhoben wird. Auch auf das krebserregende Benzol wird die Luft nicht regelmäßig getestet.

Produktion erneuerbarer Energie als Schlüsselaufgabe



Im Bereich der Fahrzeugemissionen hat Indien im internationalen Vergleich zwar besonders strenge Normen verabschiedet. Vielerorts – etwa in Delhi – wurde der öffentliche Nahverkehr zudem auf Ergasbetrieb umgestellt. Das Transportgewerbe mit seiner riesigen Lastwagen-Flotte setzt allerdings weiterhin auf Diesel. Dessen Preis wird staatlich subventioniert, um die Kosten für die Transportunternehmer niedrig zu halten. Eine Folge davon ist, dass in Indien inzwischen auch immer mehr Personenwagen mit Dieselmotoren gekauft werden, die im Vergleich zu Benzinmotoren mehr Abgase und Feinstaub emittieren.

Problematisch ist auch die Abfallentsorgung, denn nur ein kleiner Teil des städtischen Mülls wird gesammelt. Dieser wird dann allerdings zumeist auf ungesicherten Deponien entsorgt, aus denen Giftstoffe ungehindert ins Grundwasser sickern können. Problematisch sind auch die schlechte Abwasserinfrastruktur und fehlende Kläranlagen, weshalb Abwässer aus Industrie und Haushalten direkt in Flüsse und Seen geleitet werden oder ins Grundwasser sickern. Hinzu kommen die zahlreichen Hinterhofbetriebe, die für rund 90 Prozent des städtischen Recyclings verantwortlich sind und Giftstoffe aus alten Elektrogeräten, Kunststoffe oder Autobatterien nicht sachgerecht entsorgen. Giftstoffe wie Quecksilber, Blei oder Dioxine gelangen ungehindert in Luft und Boden. Unter den Folgen der Verschmutzung leiden vor allem die Armen, die in er Umgebung der Betriebe leben und arbeiten.

Wichtig wäre daher die Einführung umweltfreundlicher Prozesse und Technologien, um Verschmutzung von vornherein zu vermeiden bzw. zu verringern. So gehört Luftreinhaltung in den Städten nicht nur die Emissionskontrolle, sondern auch der Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs, um den Individualverkehr und damit die Zahl der Autos auf den Straßen zu verringern. Dem allerdings wurde in Indien bislang zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt.

Der Ausbau der Produktion erneuerbarer Energien ist eine weitere Schlüsselaufgabe. So werden die tatsächlichen Kosten der Kohleverstromung in Indien bislang nicht bei der Preiskalkulation berücksichtigt. Dazu gehören neben den Umweltschäden durch Emissionen auch die negativen Auswirkungen von Flugasche auf die Landwirtschaft oder die Schäden durch die unsachgemäße Entsorgung von Hinterlassenschaften aus dem Bergbau. Ohne die Einbeziehung dieser negativen Effekte hat jedoch etwa die Solarenergie kaum eine Chance, sich gegen die Kohle durchzusetzen. Alle genannten Punkte gehen über den Umweltbereich hinaus, denn sie betreffen Stadtplanung, Transportgewerbe, Energieerzeugung, Industrie und Verbraucherrechte. Es geht also vielmehr um die Frage eine nachhaltige Wirtschafts- und Entwicklungspolitik und weniger um klassische Umweltpolitik.

Politik hat die umweltpolitische Herausforderungen erkannt



Nun ist es nicht so, dass die indische Politik die Herausforderungen nicht erkannt hätte. Dem Aktionsplan gegen den Klimawandel (National Plan on Climate Change) steht niemand Geringeres als der Premierminister vor. Zudem gibt es acht weitere Aktionspläne, mit denen die sektorübergreifenden Auswirkungen des Klimawandels anerkannt werden und die sich mit Fragen wie Energieerzeugung, Lebensraum (Habitat) oder Landwirtschaft auseinandersetzen. Seit mehr als zwei Jahrzehnten gibt es außerdem ein eigenständiges Ministerium für Neue und Erneuerbare Energie (Ministry for New and Renewable Energy, MNRE).   Derzeit haben erneuerbare Energien einen Anteil von 12 Prozent an der Stromerzeugung. Das entspricht einer Produktionsmenge, mit der im Jahr 2012/13 rund 60 Millionen Menschen mit Strom versorgt werden konnten. Allerdings sind die Investitionen in diesem Bereich von umgerechnet 9,5 Milliarden Euro in 2011 auf 4,8 Milliarden Euro in 2012 zurückgegangen. Beobachter führen das auf politisches Versagen innerhalb des MNRE zurück.

Auch in anderen Ministerium gibt es Umweltinitiativen. So finanziert das Ministerium für Stadtplanung über einen Fonds in Höhe von umgerechnet 14,7 Milliarden Euro Public-Private-Partnership-Projekte im Bereich Infrastruktur wie Wasser, Transport und Abfallmanagement. Das Ministerium für Umwelt und Wälder hat neue Regelungen für den Umgang mit Batterien, Kunststoffen und Elektroschrott verabschiedet, die Produzenten dazu verpflichten, Sonderabfälle zurückzunehmen und umweltgerecht zu entsorgen. Schon 1984 wurde eine Behörde zum Schutz der Flüsse (National Rivers Conservation Directorate) eingerichtet, um die Ströme wie den Ganges zu reinigen und Kläranlagen zu errichten. Die Ergebnisse sind jedoch in allen Bereichen bislang nicht zufriedenstellend.

Fehlender politischer Wille um Umweltgesetze durchzusetzen



Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage: Sind Gesetze und getroffene Maßnahmen ausreichend? Die Antwort darauf lautet nein. Deutlich wird das auch daran, dass die indische Volkswirtschaft, die das Ziel hat, jährlich um mehr als acht Prozent zu wachsen, und in der es rund 50 Städte mit mehr als einer Million Einwohnern gibt, gerade einmal 0,012 Prozent des Bruttoinlandsprodukts mit einer Gesamthöhe von umgerechnet 1,3 Billionen Euro für den Umweltschutz aufwendet. Denn trotz der zahlreichen ambitionierten Programme, fehlt es an politischem Willen, die Umweltgesetze im Sinne von nachhaltigen und langfristigen Problemlösungen auch durchzusetzen.

Ein Grund dafür ist, dass Umweltaspekte als "weich" gelten und von den politische Verantwortlichen nicht als Kernaufgaben wahrgenommen werden. Auch die Umweltgesetze und Vorschriften müssen überarbeitet werden, um den Problemen des 21. Jahrhunderts gewachsen zu sein. Bislang folgt Indien bei der Armutsbekämpfung, der Schaffung von Arbeitsplätzen und bei industriellen Wachstem dem klassischen Entwicklungsmodell. Um auf einen nachhaltigen Weg umzuschwenken, bedarf es nicht nur neuer Politikansätze und Investitionen, sondern das Land muss auch begreifen, dass es vor allem die Armen sind, die am Ende besonders unter Umweltzerstörung leiden.


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Autor: Ravi Agarwal für bpb.de
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