Jerusalem mit Klagemauer und Tempelberg, vom dem aus die goldene Kuppel der Al-Aqsa-Moschee in den Himmel ragt.

Staatsaufbau und politisches System


10.6.2008
Israel ist die einzige Demokratie im Nahen Osten mit einem vielschichtigen Parteiensystem. Welche rechtlichen Grundlagen gibt es und wie funktioniert das parlamentarische System in Israel?

Die Knesset, das israelische Parlamentsgebäude.Die Knesset, das israelische Parlamentsgebäude. (© AP)

Anders als alle westlichen Demokratien hat Israel weder eine geschriebene noch eine ungeschriebene Verfassung. Dies war das Ergebnis einer heftigen, kontrovers geführten Debatte in den ersten Jahren nach der Staatsgründung, in der sich die Gegner einer Verfassung durchsetzen konnten.

Rechtliche Grundlagen



Die Befürworter einer Verfassung argumentierten mit der Notwendigkeit, durch eine Verfassung die Grundrechte zu sichern, für Recht, Ordnung und Stabilität zu sorgen, die Regierungsmacht zu begrenzen sowie ein Symbol der Einheit zu errichten. Außerdem entfalte eine Verfassung erzieherische Wirkung, da in ihr die Werte des Staates niedergelegt seien. Demgegenüber meinten die Gegner einer Verfassung, die Zeit sei noch nicht reif, da erst eine Minderheit des jüdischen Volkes in Israel sei. Die Mehrheit sei noch in der Diaspora und werde in Zukunft nach Israel einwandern; ihr müsse die Chance zur Mitwirkung bei der Gestaltung des Staates gegeben werden. Ein weiteres Argument war, dass eine Verfassung die Souveränität des Parlaments begrenzen und die Bevölkerung polarisieren würde.
Die orthodoxen Parteien betonten, die Thora sei das höchste Gesetz des jüdischen Volkes und deshalb sei jedes andere "höhere Gesetz" abzulehnen. Vor allem aber befürchteten sie, dass eine liberal-demokratische Verfassung den labilen Kompromiss in der Frage des Verhältnisses von Staat und Religion gefährden würde (etwa durch die Einführung der Zivilehe).
Außerdem war Staatsgründer und Ministerpräsident David Ben Gurion nicht gewillt, seine Macht und die der Regierungspartei durch eine Verfassung begrenzen zu lassen.

Als Ersatz für die Verfassung gelten die so genannten Grundgesetze (nicht zu verwechseln mit dem deutschen Grundgesetz, das einer Verfassung entspricht), die laut Knessetbeschluss von 1950 künftig in einer Verfassung zusammengefasst werden sollen. Mehr als 50 Jahre nach diesem Beschluss ist dies aus den genannten Gründen bislang nicht geschehen. Außerdem fehlt es noch an Grundgesetzen zu den meisten Grundrechten.

Eine Schlüsselfrage ist, in welcher Weise die Unabhängigkeitserklärung vom 14. Mai 1948 als Verfassungsersatz gelten kann. Sie besteht aus drei Teilen: einem historisch-ideologischen Kapitel, das die moralische, ideelle und rechtliche Erklärung für die Staatsgründung enthält, einem operativen Teil, in dem der neue Staat proklamiert und sein Name bestimmt wird, und einem dritten Teil, in dem die Grundwerte des neuen Staates festgelegt werden. Im letzteren ist die Rede von der Verpflichtung des neu gegründeten Staates unter anderem zur Freiheit, zu Gerechtigkeit und Frieden, zur völligen sozialen und politischen Gleichheit aller Bürgerinnen und Bürger ungeachtet ihrer Rasse, Religion oder ihrem Geschlecht, zur Glaubens- und Gewissensfreiheit sowie zur Freiheit der Sprache, Erziehung und Kultur.

Urteile des israelischen Obersten Gerichtshofs haben jedoch festgelegt, dass die Unabhängigkeitserklärung weder eine Verfassung sei noch über den einfachen Gesetzen stehe. Trotzdem hat die Proklamation rechtliche und sogar verfassungsrechtliche Bedeutung. So haben sich die Gerichte immer wieder auf ihre Prinzipien (zum Beispiel "Freiheit") gestützt, wenn es in Grundfragen keine konkreten Gesetze gab. Eine weitere rechtliche Bedeutung erhielt die Unabhängigkeitserklärung, als in den neuen Grundgesetzen "Menschenwürde und Freiheit" und "Berufsfreiheit" ausdrücklich davon die Rede war, dass die Grundrechte im "Sinne der Prinzipien der Unabhängigkeitserklärung" respektiert werden. Dennoch sind bisher alle Versuche gescheitert, die Unabhängigkeitserklärung in ihrer Gesamtheit in eine Verfassung zu verwandeln.

Bis heute hat die Knesset elf Grundgesetze zu verschiedenen Aspekten des Staatswesens verabschiedet:
  • Nr. 1: Gesetz über das israelische Parlament, die Knesset (1958);
  • Nr. 2: Gesetz über die öffentlichen Böden, das heißt Böden, die dem Staat bzw. dem Jüdischen Nationalfonds gehören (1960);
  • Nr. 3: Gesetz über den Staatspräsidenten (1964);
  • Nr. 4: Gesetz über die Regierung (1968, 1992, 2001);
  • Nr. 5: Gesetz über den öffentlichen Haushalt (1975);
  • Nr. 6: Gesetz über das Militär (1976);
  • Nr. 7: Gesetz über den Status Jerusalems als Hauptstadt Israels (1980);
  • Nr. 8: Gesetz über das Gerichtswesen (1984);
  • Nr. 9: Gesetz über die Staatskontrolle (1988):Zu den Aufgaben des Staatskontrolleurs, der vom Staatspräsidenten auf Vorschlag der Knesset ernannt wird und nur dieser verantwortlich ist, gehören beispielsweise die Kontrolle aller Ministerien, der Nationalbank, des staatlichen Rundfunks und Fernsehens, der staatlichen Unternehmen, der religiösen Räte auf kommunaler Ebene sowie der Universitätsverwaltungen;
  • Nr. 10: Gesetz über Menschenwürde und Freiheit (1992);
  • Nr. 11: Gesetz über die Berufsfreiheit (1992, 1994).
Eine demokratische Verfassung hat im Allgemeinen drei wesentliche Aufgaben. Sie muss die Grundordnung des Staates festlegen, insbesondere die Staatsform sowie Einrichtung und Aufgaben seiner obersten Staatsorgane. Außerdem enthält sie Grundsätze und Grundwerte des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Lebens sowie zur Rechtsstellung seiner Bürgerinnen und Bürger einschließlich der Garantie der Menschen- und Bürgerrechte. Und schließlich muss eine Verfassung über normalen Gesetzen stehen und darf nur in einem besonderen Verfahren (zum Beispiel Zweidrittelmehrheit im Parlament) geändert werden können.

Von diesen Wesensmerkmalen einer Verfassung erfüllen Israels Grundgesetze nur die erste. Sechs der Grundgesetze (Nr. 1, 3, 4, 6, 8 und 9) legen die institutionellen Grundlagen des Staates fest. Weitere drei Gesetze (Nr. 2, 5 und 7) befassen sich indirekt mit institutionellen, "formalen" Aspekten.

Das Grundgesetz "Menschenwürde und Freiheit" hat zwar das Recht des Menschen auf Eigentum, Privatleben und Briefgeheimnis sowie die Freiheit der Ein- und Ausreise zum Inhalt. Das Grundgesetz "Berufsfreiheit" garantiert die Freiheit des Berufs und jeder wirtschaftlichen Tätigkeit. Beide Gesetze handeln jedoch nicht von den klassischen Menschen- und Bürgerrechten (wie Meinungsfreiheit, Pressefreiheit, Religionsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Demonstrationsrecht, Gleichheit vor dem Gesetz). Damit erfüllen die Grundgesetze nicht die Voraussetzungen, die an eine liberal-demokratische Verfassung gestellt werden.

Außerdem können sie, von einigen Ausnahmen abgesehen, fast alle mit einfacher Mehrheit, wie jedes andere Gesetz, geändert werden. So bedarf es der absoluten Mehrheit (61 von 120) der Knessetabgeordneten, um das Grundgesetz "Berufsfreiheit" und einzelne Paragraphen in einigen anderen Grundgesetzen (zum Beispiel Paragraph vier im Grundgesetz Nr. 1, der das Wahlsystem behandelt) zu ändern. Aber dies ist auch nur eine minimale "besondere" Mehrheit, über die jede Regierung in der Regel verfügt. Wegen dieses einfachen Verfahrens wurden im Laufe der Jahre viele Paragraphen der Grundgesetze geändert. Zwei von ihnen - die Grundgesetze Nr. 4 und 11 - wurden sogar völlig neu verabschiedet.

Die beiden letzten Grundgesetze Nr. 10 und 11 haben in der Fachwelt eine heftige Diskussion ausgelöst. Zum einen wird behauptet, bei beiden neuen Gesetzen handele es sich um eine "konstitutionelle Revolution", da es um Grundrechte gehe und da in dem Grundgesetz "Menschenwürde und Freiheit" nicht ausdrücklich genannte Rechte (zum Beispiel auf Gleichheit) ebenfalls geschützt seien.

Die gegenteilige Meinung spielt deren Bedeutung herunter, da klassische Grundrechte nicht ausdrücklich genannt und alle bestehenden Gesetze und Verordnungen geschützt seien, selbst wenn sie der Würde und Freiheit des Menschen sowie der Berufsfreiheit entgegenstünden.

Parlamentarisches System



Israels Parlament, die Knesset (hebr.; Versammlung) in Jerusalem, hat 120 Sitze. Diese Zahl geht auf die "Knesset Gdola" zurück - eine parlamentsähnliche Versammlung von Juden zur Zeit der griechischen Besatzung vor über 2000 Jahren. Die Abgeordneten werden in einer reinen Verhältniswahl - mit einer Sperrklausel von zwei Prozent (bis 1992 ein Prozent) - alle vier Jahre gewählt. Die Wahlen sind direkt, gleich, geheim, allgemein und landesweit (das heißt, das gesamte Land ist ein Wahlkreis). Wahlberechtigt sind alle israelischen Staatsangehörigen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben (passives Wahlrecht mit 21 Jahren) und sich am Wahltag in Israel befinden. Die Möglichkeit einer Briefwahl besteht nicht. Gewählt werden Parteilisten. Die Knesset übernimmt wie jedes andere Parlament Funktionen der Repräsentation, der Gesetzgebung und der Regierungsaufsicht. Außerdem wählt sie den Staatspräsidenten.

Das dominierende Staatsorgan des israelischen politischen Systems ist jedoch die Exekutive. Anders als etwa in den USA kann die Regierung existenzielle Entscheidungen über Krieg und Frieden treffen, ohne das Parlament zu befragen. Sie muss auch nicht die Zustimmung des Parlaments einholen, um internationale Verträge zu unterzeichnen oder Notstandsverordnungen zu erlassen. Auch die Gesetzesinitiativen haben zum Teil ihren Ursprung in der Exekutive und nicht in der Legislative. Obwohl bislang alle israelischen Regierungen aus Koalitionsregierungen bestanden, waren und sind es meist "starke" Regierungen, in denen in der Regel ein informelles Kabinett alle wichtigen Entscheidungen traf und trifft.

Der Premier hat eine starke Stellung innerhalb der Regierung. Er ist zwar formell primus inter pares, denn alle Regierungsentscheidungen werden mit Mehrheit bestimmt, doch in der Realität fällt der Ministerpräsident alle wichtigen Entscheidungen. Ihm unterstehen Organe und Institutionen wie der Auslandsgeheimdienst Mossad, der Inlandsgeheimdienst Schabak und die Atomenergiekommission. Der Premier kann Minister ernennen und entlassen.

Seit 2002 hat er im Einverständnis mit dem Staatspräsidenten die Befugnis, das Parlament aufzulösen und Neuwahlen auszurufen. Eine weitere Reform von 2002 ist das konstruktive Misstrauensvotum, bei dessen Einführung das deutsche Modell Pate gestanden hat. Mit diesen Änderungen sollte das parlamentarische System an Effektivität und Stabilität gewinnen.

Staatspräsident

Dem von der Knesset für eine Amtszeit von sieben Jahren gewählten Staatspräsidenten kommt vor allem eine repräsentative Bedeutung zu - ähnlich wie dem deutschen Bundespräsidenten. Formal unterzeichnet er unter anderem von der Knesset verabschiedete Gesetze und internationale Abkommen, ernennt Richter und hat die Vollmacht zu begnadigen, aber er ist nicht autonom in diesen Funktionen. Der Staatspräsident beauftragt das Knessetmitglied mit der Regierungsbildung, dem er nach Beratungen mit den Parlamentsfraktionen die besten Erfolgsaussichten einräumt. Dabei gilt, dass er nur einen Kandidaten benennen kann, der der Knesset angehört.

Der Staatspräsident kann auch durch seine moralische Autorität politischen Einfluss nehmen. Staatspräsident Jizchak Navon (1978-1983) hat zum Beispiel 1982 mit Rücktritt gedroht, um eine staatliche Untersuchung zur Aufklärung der Massaker von Sabra und Schatila im Libanonkrieg zu erzwingen. (In den Flüchtlingslagern Sabra und Schatila wurden während des Libanonkrieges und der israelischen Besatzung im September 1982 hunderte von Palästinensern von christlich-libanesischen Milizen ermordet. Die israelische Untersuchungskommission befand die israelische Militärführung indirekt für dieses Massaker verantwortlich und erzwang den Rücktritt des damaligen Verteidigungsministers Ariel Scharon.) Später hat Präsident Ezer Weizman (1993-2000) mit seiner Autorität den Zusammenbruch des Friedensprozesses durch die Politik von Premier Benjamin Netanjahu (1996-1999) zu verhindern versucht. Auch der 2007 gewählte Staatspräsident Schimon Peres hat schon in den ersten Tagen seiner Amtszeit zu erkennen geben, dass er kein unpolitischer Präsident sein wird. Er betonte, dass er eine Friedenspolitik aktiv unterstützen werde und veröffentlichte sogar einen Friedensplan, der einen Rückzug aus allen besetzten Gebieten vorsieht.

Auszug aus: Informationen zur politischen Bildung (Heft 278) Israel, überarbeitete Neuauflage 2008.



 

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