Dossierbild Polen

Das Zweikammer-Parlament

Sejm und Senat


13.7.2009
Das Parlament setzt sich aus den zwei Kammern Sejm und Senat zusammen. Im Sejm dominiert die Gesetzgebund das Selbstverständnis der Abgeordneten. Der Senat gilt hingegen als "Kammer der Reflexion", in der Gesetze verändert werden.

Blick auf das polnische Parlament im Juli 2006.Blick auf das polnische Parlament im Juli 2006. (© AP)

Die wichtigere der beiden Kammern des Parlaments, der Sejm, zählt 460 Abgeordnete. Sie werden auf vier Jahre in allgemeinen, gleichen, direkten und geheimen Wahlen gewählt, wobei die Verfassung (Art. 96, Abs. 2) Verhältniswahlen vorschreibt, das genaue Wahlsystem allerdings offen lässt. Der Sejm besitzt in Polen traditionell ein hohes Ansehen. Er war nach dem Wortlaut der Verfassung der Volksrepublik Polen das höchste Staatsorgan, das alle Kompetenzen in sich vereinigte. Dass in der Wirklichkeit die Polnische Vereinigte Arbeiterpartei (Polska Zjednoczona Partia Robotnicza, PZPR) die in allen politischen Bereichen ausschlaggebende Instanz war, war erst durch die Verfassungsänderung von 1976, die die PZPR als führende Kraft der Gesellschaft bezeichnete, in die Verfassung aufgenommen worden.

Der damit in die Verfassung eingebaute Widerspruch zwischen dem Prinzip Volkssouveränität ("Die höchste Macht im Staate gehört dem werktätigen Volk in Stadt und Land") und dem Führungsanspruch der Partei wurde zwar durch die Verfassungsänderungen vom 29. Dezember 1989 beseitigt. Doch blieb die Dominanz des Sejm über die anderen staatlichen Institutionen, die dem Prinzip der Gewaltenteilung zuwider lief, bis zur Verabschiedung der "Kleinen Verfassung" von 1992 im Verfassungstext erhalten. Das hat möglicherweise das Verfassungsverständnis einiger polnischer Politiker bis heute geprägt.

Die interne Organisation des Sejm entspricht der anderer westlicher Parlamente. Der Parlamentspräsident trägt den aus der Adelsrepublik (Rzeczpospolita) überkommenen Namen "Sejm-Marschall". Die Zahl seiner Stellvertreter, welche zusammen mit ihm das Sejm-Präsidium bilden, ist in der Sejm-Geschäftsordnung nicht festgelegt. Sie lag seit 1989 zwischen drei und fünf und betrug in der verkürzten V. Kadenz (2005–2007)[1] vier. [...]

Inzwischen hat sich der Brauch eingespielt, dass der Sejm-Marschall von der stärksten Fraktion gestellt wird und die übrigen Fraktionen bis zu einer gewissen Stärke bei der Wahl der stellvertretenden Parlamentspräsidenten berücksichtigt werden. [...]

Für die Koordinierung der Arbeit des Sejm spielt neben dem Präsidium auch sein Ältestenrat (Konwent Seniorów) eine wichtige Rolle. Ihm gehören außer den Mitgliedern des Präsidiums auch die Fraktionsvorsitzenden an. Ferner kann an den Sitzungen des Ältestenrats ebenso wie an denen des Sejm-Präsidiums mit beratender Stimme auch der Chef der Sejm-Kanzlei teilnehmen. Der Ältestenrat koordiniert vor allem die Plenarsitzungen des Sejm sowie die entsprechenden Ausschusssitzungen. Die Plenarsitzungen finden am Dienstag und Mittwoch statt, die Sitzungen der Ausschüsse am Donnerstag und Freitag, während der Montag der Wahlkreisarbeit der Abgeordneten vorbehalten ist. Eine Fraktion umfasst mindestens 15 Abgeordnete, ein Abgeordnetenkreis mindestens drei. Rechte bei der Mitgestaltung der Parlamentsarbeit besitzen nur die Fraktionen. Die Mitglieder von Abgeordnetenkreisen können – allerdings nur in Zusammenarbeit mit einer Fraktion – ebenfalls einen Vertreter in den Ältestenrat entsenden. Dieser hat im Laufe der Zeit immer mehr Kompetenzen gegenüber dem Sejm-Präsidium gewonnen.

Der Sejm ist ein Arbeitsparlament, innerhalb dessen die Ausschüsse schon zu Zeiten der Volksrepublik eine bemerkenswerte Rolle spielten. Bereits zu Beginn der 1980er Jahre nahmen sie ein Anhörungsrecht bei der Ernennung von Ministern wahr, was schon damals – in politisch freilich untergeordneten Ressorts wie dem Gesundheitswesen – zum Sturz mehrerer Kandidaten führte. Diese Funktion des Screenings eines künftigen Ministers ist den zuständigen Ausschüssen bis heute erhalten geblieben, ebenso die hohe Bedeutung der Arbeit der Ausschüsse insgesamt.

Ständige Ausschüsse des Sejm werden in der Regel entsprechend der Organisation der Ministerien gebildet. Ihre Zahl belief sich im 2005 gewählten Parlament wie schon in den Wahlperioden zuvor auf 28, seit den Wahlen von 2007 sind es 25. Die Zahl der Mitglieder liegt bei den meisten Ausschüssen zwischen 20 und 40. Ein Abgeordneter kann maximal zwei Ausschüssen angehören. Deren parteipolitische Zusammensetzung entspricht proportional in etwa der Zusammensetzung des Sejm. Inzwischen hat sich die Praxis herausgebildet, dass die politisch wichtigsten Ausschüsse von Angehörigen der Regierungsfraktionen geleitet werden, die eher weniger bedeutenden von Mitgliedern der Oppositionsfraktionen. Die Vorsitzenden der Ausschüsse werden in der ersten Sitzung mit einfacher Mehrheit bei offener Abstimmung gewählt und können nach demselben Verfahren auch wieder abgewählt werden. Da die stellvertretenden Ausschussvorsitzenden nach dem im Sejm-Plenum geltenden Proporz gewählt werden, kann in der Regel keine Partei einen Ausschuss ganz allein kontrollieren.

Neben den ständigen werden auch außerordentliche Ausschüsse gebildet, deren Funktion mit der Bewältigung einer bestimmten Aufgabe (z. B. eines Gesetzgebungsprojekts) in der Regel erlischt. Während der dritten Wahlperiode des Sejm gab es 18 außerordentliche Ausschüsse, während der vierten zehn, zwischen 2005 und 2007 gab es fünf außerordentliche Kommissionen, die ihre Tätigkeit abschlossen, weitere vier arbeiteten bis zum Ende der (verkürzten) Wahlperiode.

Die Gesetzesinitiative steht den Abgeordneten (und zwar einem Sejm-Ausschuss oder einer Gruppe von mindestens 15 Abgeordneten), dem Senat als Ganzem, dem Staatspräsidenten sowie der Regierung zu. Dieses Recht können auch Initiativen von mindestens 100 000 Wahlberechtigten wahrnehmen. Die Gesetzesinitiatoren müssen dabei die finanziellen Folgen ihres Projektes offen legen. Ebenso muss die Konformität des Vorhabens mit der EU-Gesetzgebung von Experten der Sejm-Kanzlei bestätigt werden. Der Sejm befasst sich in drei Lesungen mit einem Gesetzesvorhaben. Der angenommene Text wird dem Senat übermittelt. Nimmt dieser binnen 30 Tagen dazu nicht Stellung, gilt das Gesetz in der vom Sejm verabschiedeten Fassung als angenommen. Einen Senatsbeschluss, der das Gesetz zurückweist oder verändert, kann der Sejm mit absoluter Mehrheit bei Anwesenheit von wenigstens der Hälfte seiner gesetzmäßigen Mitglieder überstimmen. Die Regierung kann einen Gesetzentwurf außer in bestimmten Fällen[2] für eilbedürftig erklären. Dann verkürzt sich die Frist, binnen derer der Senat dazu Stellung nehmen muss, auf 14 Tage und der Präsident muss das Gesetz innerhalb von sieben (sonst 21) Tagen unterzeichnen.

Im Selbstverständnis der Abgeordneten dominiert, wie eine Erhebung aus der II. Sejm-Kadenz (1993–1997) zeigt, mit 76,5 % die Gesetzgebung ganz eindeutig vor der Kontrolle der Exekutive (8,5 %).[3] Gleichwohl besitzen die Abgeordneten eine Reihe von Instrumenten, um die Regierungstätigkeit zu kontrollieren. Zu ihnen zählen schriftliche Interpellationen (Fragen grundsätzlicher Natur an die Regierung) sowie Anfragen zu nationalen wie internationalen Problemen, die binnen 21 Tagen beantwortet werden müssen. Ferner kann eine Gruppe von mindestens 15 Abgeordneten in jeder Sejm-Sitzung mündlich kurze Fragen zur laufenden Regierungsarbeit stellen. Werden Interpellationen (in der vierten Wahlperiode 10 600) zu fast 90 % von einzelnen Abgeordneten formuliert, so haben Sejm-Ausschüsse das Recht, Desiderata[4] an die Regierung zu richten.

Zu den schärfsten Kontrollinstrumenten, über die das Parlament verfügt, zählen Untersuchungsausschüsse. Gab es zuvor nur sehr wenige solcher Ausschüsse (1989 zur Klärung politischer Mordfälle aus der Zeit der Volksrepublik und im Dezember 1995 gegen den amtierenden Ministerpräsidenten Oleksy wegen Vorwürfen, selbst in den 1990er Jahren noch mit dem russischen Geheimdienst zusammengearbeitet zu haben), die inhaltlich im Sande verliefen, so fanden direkte Rundfunk- und Fernsehübertragungen von den Sitzungen des 2003 gebildeten Untersuchungsausschusses, der Vorwürfe gegen den Medienzaren Lew Rywin klären sollte, größte Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit. Rywin wurde vorgeworfen, er habe gegen geforderte 17,5 Mio. US-Dollar dem Verlag Agora, bei dem unter anderem die größte Tageszeitung Gazeta Wyborcza (Chefredakteur bis 2007: Adam Michnik) erscheint, angeboten, ein in Vorbereitung befindliches Gesetz so formulieren zu lassen, dass Agora zu ihm genehmen Bedingungen den größten privaten Fernsehsender Polsat übernehmen könne. [...]

Ein großes Problem für die interne Arbeit des Parlaments wie für seine Darstellung nach außen ist die noch immer, aber vor allem zu Beginn der 1990er Jahre extrem hohe Fluktuation in der Zusammensetzung der Fraktionen. Im 1989 gewählten Parlament wechselten 28 % der Abgeordneten mindestens einmal im Laufe der gut zwei Jahre dauernden Wahlperiode die Fraktion. In der folgenden Wahlperiode (I. Kadenz) waren es binnen ebenfalls zweier Jahre 25 %, in der II. Kadenz immerhin noch 6 %.[5] In der verkürzten V. Kadenz (2005–2007) verließen 24 Abgeordnete oder 5,2 % die Fraktion, in die sie gewählt worden waren.[6] Die Fraktionswechsel waren zu Beginn der III. Republik vor allem durch die ständige Teilung und Neubildung von Parteien bedingt. Heute liegt dem Verlassen der Fraktion häufig ein Ausschluss zugrunde, etwa wenn Abgeordnete der Korruption überführt oder aus sonstigen disziplinarischen Gründen aus der Fraktion ausgeschlossen werden. In der Regel gibt es rechtsnationale Abspaltungen von Parteien, die ohnehin weit im rechten Spektrum angesiedelt sind. Hinzu kamen in den letzten beiden Wahlperioden deutliche Einbußen bei der Fraktion der Samoobrona aufgrund unterschiedlicher Faktoren, nicht zuletzt staatsanwaltschaftlicher Untersuchungen gegen mehrere ihrer Parlamentarier.

Diese "frei schwebenden", im politischen Jargon als "Plankton" bezeichneten Abgeordneten, die bei Neuwahlen um ihre Wiederwahl fürchten müssen, versuchen sich zum Teil in Abgeordnetenkreisen, teilweise – wie von 2001 bis 2005 mit allerdings nur kurzfristigem Erfolg – sogar in Fraktionen zu organisieren, um die Effizienz ihres parlamentarischen Wirkens, aber auch die Chancen ihrer Wiederwahl zu erhöhen. Im Zweifelsfall kann eine Minderheitsregierung auf Stimmen aus dem "Plankton" rechnen, da diese Abgeordneten vorzeitige Neuwahlen vermeiden wollen.

Der Senat

Der 1947 abgeschaffte Senat wurde 1989 als Zweite Kammer wiederhergestellt. Im Gegensatz zu dem in seiner parteipolitischen Zusammensetzung "ausgehandelten" Sejm waren die Wahlen zum Senat bereits im Juni 1989 frei. Sinn der Zweiten Kammer war es somit vor allem, den tatsächlichen Volkswillen zu repräsentieren. Ferner bildete sie – wie in der Zwischenkriegszeit – zusammen mit dem Sejm die Nationalversammlung, die 1989 den Staatspräsidenten wählte (General Jaruzelski, der dieses Amt übernehmen sollte, hätte in allgemeinen Wahlen keine Chance gehabt). Der Preis, den die damalige Opposition am Runden Tisch für die Schaffung des Senats zahlte, bestand darin, dass dessen Kompetenzen deutlich geringer als die des Sejm sind. Er gilt als "Kammer der Reflexion", in der vom Sejm verabschiedete Gesetze ggf. verändert werden. Diese Änderungen kann der Sejm mit absoluter Mehrheit (bis zur "Kleinen Verfassung" von 1992 mit Zweidrittelmehrheit) zurückweisen.

Die 100 Senatoren werden ebenso wie der Sejm in allgemeinen Wahlen auf vier Jahre gewählt. Dabei ist die Wahlperiode des Senats an die des Sejm geknüpft. Kommt es also zu vorzeitigen Neuwahlen zum Sejm, wird automatisch auch der Senat aufgelöst und neu gewählt. Die interne Organisation des Senats ist analog der des Sejm gestaltet (Marschall, Präsidium, Ältestenrat, Fraktionen, Ausschüsse etc.). Jeder Senator hat mindestens einem Ausschuss anzugehören, deren Zahl mit 14 nur halb so groß ist wie beim Sejm.

Von den Parlamentswahlen 1991 an, seit auch die Wahlen zum Sejm frei waren, wurde über die weitere Existenzberechtigung des Senats diskutiert, da Senatoren und Abgeordnete dieselbe Wählerschaft repräsentieren und nur in unterschiedlichen Wahlkreisen sowie nach unterschiedlichem Wahlsystem gewählt werden (s.u.). Für die Abschaffung der Zweiten Kammer werden unter anderem Kostengründe ins Feld geführt. So forderte die SLD vor den Parlamentwahlen von 2001 die Auflösung des Senats. Nachdem sie in den Wahlen 75 der 100 Sitze gewonnen hatte, verstummten solche Forderungen allerdings.

Der Senat wird zunehmend als integraler Teil des polnischen Parlaments akzeptiert, der sich nicht zuletzt dadurch legitimiert, dass er die vielfach unzureichend formulierten Gesetzesvorlagen des Sejm überprüft und oft korrigiert. Dass seine politische Bedeutung jedoch als deutlich geringer wahrgenommen wird als die des Sejm, wurde unter anderem sichtbar, als der neue SLD-Chef Olejniczak nach Bekanntwerden zahlreicher Korruptionsskandale, in die bekannte SLD-Führer verwickelt waren, 2005 innerhalb der SLD durchsetzte, dass bisherige Spitzenpolitiker, wie die ehemaligen Ministerpräsidenten Józef Oleksy und Leszek Miller, nur noch für den Senat, nicht aber mehr für den Sejm kandidieren konnten.[7] In Meinungsumfragen zur Akzeptanz der betreffenden Institution führt der Senat fast regelmäßig vor dem Sejm, wenn auch nur mit wenigen Prozentpunkten.[8]


[1] Da 1989 der Sejm nur "halbfrei" gewählt wurde (die parteipolitische Zusammensetzung war mit 65 % der Sitze zugunsten der bisherigen von der PZPR dominierten Regierungskoalition bereits am Runden Tisch entschieden worden), wurde bei der Zählung der Wahlperioden ("Kadenzen") für den Sejm die Zählung der Volksrepublik fortgesetzt ("X. Kadenz"). Erst mit den ersten freien Wahlen zum Sejm wurde 1991 eine neue Zählung eingeführt ("I. Kadenz"). Der 2005 gewählte Sejm ist demnach der Sejm der V. Kadenz, während beim Senat, der bereits 1989 frei gewählt wurde, die neue Zählung 1989 begann. Der Senat ist daher bei der Zählung dem Sejm um eine Kadenz voraus.

[2] Die Eilbedürftigkeit gilt nicht für Steuergesetze, Gesetze zur Wahl des Präsidenten, des Sejm, des Senats und der territorialen Selbstverwaltung sowie Gesetze, die Verfassung und Kompetenzen der öffentlichen Gewalten regeln, und für Gesetzbücher (Verf. Art. 123, Abs. 1).

[3] Irena Jackiewicz/Ania van der Meer-Krok-Paszkowska, Parliamentary Committees in the Context of Democratic Transition: The Case of Poland, in: Lawrence D. Longley/Attila Ágh (Hrsg.), Working Papers on Comparative Legislative Studies II, The Changing Roles of Parliamentary Committees, Appleton 1997, S. 289–304, hier S. 295.

[4] Desiderata (Forderungen in bestimmten Angelegenheiten) sind eine Art Rechtsakt in Form einer offiziellen Forderung oder eines Wunsches einer Institution gegenüber einer anderen Institution. Sejmausschüsse können in bestimmten Angelegenheiten Desiderata unter anderem an den Ministerrat oder bestimmte Minister, den Präsidenten der Obersten Kontrollkammer und den Nationalbankpräsidenten richten. Der Adressat hat keine rechtliche Verpflichtung, die in Desiderata formulierten Forderungen zu erfüllen, muss aber innerhalb von 30 Tagen dazu Stellung nehmen.

[5] Vgl. Klaus Ziemer/Claudia-Yvette Matthes, Das politische System Polens, in: Wolfgang Ismayr (Hrsg.), Die politischen Systeme Osteuropas, 2. Aufl., Opladen 2004, S. 206.

[6] Vgl. die Aufstellung auf der Homepage des Sejm: http://www.sejm.gov.pl/archiwum/kluby/kadencja5/kluby.htm (Zugriff am 20. Mai 2008). In der Aufstellung werden zwar 26 nicht in Fraktionen organisierte Abgeordnete erwähnt, doch sind darunter auch die beiden Abgeordneten der Deutschen Minderheit, die von Anfang der Kadenz an keiner Fraktion oder keinem Abgeordnetenkreis angehörten.

[7] Einige bisherige Spitzenpolitiker wie Leszek Miller verzichteten empört auf eine Kandidatur für den Senat. Wer dagegen trotz vorherigen Protests antrat, wie Józef Oleksy, fiel durch.

[8] Siehe die Angaben von CBOS (www.cbos.pl), verschiedene Jahrgänge.


Auszug aus: Klaus Ziemer, "Die politische Ordnung", in: "Länderbericht Polen", hrsg. von Dieter Bingen und Krysztof Ruchniewicz (Schriftenreihe der Bundeszentrale für Politische Bildung Bd. 735), Bonn 2009.



 

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