Basilius-Kathedrale

19.6.2012 | Von:
Dr. Andreas Heinrich und Dr. Heiko Pleines

Analyse: Die politischen Herausforderungen eines Erdölbooms: Ressourcenfluch und politische Stabilität in Russland

Dieser Beitrag diskutiert die politischen Herausforderungen, die durch den Ölboom in Russland entstanden sind. Dies betrifft besonders die Regulierung von ausländischen Direktinvestitionen, die Rolle staatlicher Energieunternehmen und die Verwaltung der Einnahmen aus den Rohstoffexporten.

Erölraffinerie bei Usinsk, Russland.Erölraffinerie bei Usinsk, Russland. (© picture-alliance/AP, Dmitry Lovetsky)

Zusammenfassung

Dieser Beitrag diskutiert die politischen Herausforderungen, die durch den Ölboom in Russland entstanden sind. Dies betrifft besonders die Regulierung von ausländischen Direktinvestitionen, die Rolle staatlicher Energieunternehmen und die Verwaltung der Einnahmen aus den Rohstoffexporten. Die konkreten Maßnahmen in diesen Bereichen werden abschließend in den Kontext des politischen Regimes eingeordnet.

Einleitung

Gemäß der landläufigen Einschätzung müssten Staaten, die über natürliche Ressourcen in Form von Bodenschätzen verfügen, eine bessere Wirtschaftsentwicklung aufweisen als rohstoffarme Staaten. Trotzdem ist die tatsächliche Wirtschaftsentwicklung von rohstoffreichen Volkswirtschaften eher enttäuschend; Russland bildet hier keine Ausnahme. Die ersten wissenschaftlichen Konzepte, die sich mit diesem Phänomen auseinandersetzten, waren der Rentierstaatsansatz und der Ansatz der »holländischen Krankheit« (Dutch disease). Der Rentierstaatsansatz wurde im Zusammenhang der Entstehung der Erdölstaaten des Mittleren Ostens entwickelt. Die Grundannahme ist, dass im Zuge eines Erdölbooms große externe Renten in eine Volkswirtschaft fließen, d. h. bedeutende Einnahmen (aus dem Export von Erdöl) erzielt werden, ohne dass größere Kapitalinvestitionen notwendig gewesen wären (da in einer Boomphase die Weltmarktpreise für Erdöl bedeutend höher als die Produktionskosten sind). Dieser Ansatz wurde zuerst 1970 von Hossein Mahdavy in einer vergleichenden Studie zum Iran benutzt. Er betonte, dass der große Anteil externer Renten am Staatshaushalt bedeutende Konsequenzen für das politische System eines Landes hat: “A government that can expand its services without resorting to heavy taxation acquires an independence from the people seldom found in other countries. However, not having developed an effective administrative machinery for the purposes of taxation, the governments of rentier states may suffer from inefficiency in any field of activity that requires extensive organizational inputs. In political terms, the power of the government to bribe pressure groups or to coerce dissidents may be greater than otherwise. By the same token, this power is highly vulnerable since the stoppage of external rents can seriously damage the government.” Die negativen makroökonomischen Auswirkungen eines Rohstoffbooms werden unter dem Begriff »holländische Krankheit« zusammengefasst. Dieser Begriff wurde in den 1970er Jahren vom britischen Wochenmagazin »The Economist« geprägt, das die Wirtschaftsentwicklung der Niederlande nach Erdölfunden in der Nordsee untersuchte. Ausgangspunkt dieses Konzepts ist der Zufluss großer Mengen von Petro-Dollars, der zu einem Anstieg des Wechselkurses führt. Dies wiederum hat zwei entscheidende Konsequenzen: eine hohe Inflationsrate und eine verminderte internationale Wettbewerbsfähigkeit des heimischen Nicht-Rohstoffsektors, was potentiell zu einer Deindustrialisierung führen kann. Gleichzeitig beschäftigt die Öl- und Gasindustrie nur eine geringe Anzahl an Menschen und induziert keine Modernisierung oder Innovationsprozesse für die gesamte Volkswirtschaft eines Landes. Seit den späten 1980er Jahren untersuchten viele makro-statistische Studien die Korrelation zwischen Rohstoffboom und vielfältigen länderspezifischen Indikatoren mit dem Ergebnis, dass der Reichtum an Rohstoffen die Wahrscheinlichkeit von negativen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen (z. B. eine schlechte Wirtschaftsentwicklung, steigende soziale Ungleichheit, verbreitete Armut, eine schwach entwickelte Demokratie, weit verbreitete Korruption und sogar die Gefahr von Bürgerkriegen) erhöht. In diesem Zusammenhang wurde in einem 1993 veröffentlichen Buch von Richard Auty der Begriff des Ressourcenfluchs (resource curse) gebraucht. Diese Literatur hat sich als sehr einflussreich erwiesen: die Idee, dass Ressourcenreichtum schlecht für die Entwicklung eines Landes sei, ist heute weitgehend akzeptiert. Nach mehr als zwei Jahrzehnten der Forschung ist es allerdings noch immer nicht gelungen, endgültige Aussagen über die Effekte – geschweige denn über die Kausalmechanismen – des Ressourcenfluchs zu produzieren. Die widersprüchlichen Ergebnisse sind vor allem der sehr unterschiedlichen Qualität des Zahlenmaterials, der Operationalisierung der Variablen und der Konstruktion statistischer Modelle geschuldet. Bei der Analyse regionaler Unterschiede kommt Thad Dunning (2008) zu dem Ergebnis, dass Rohstoffe in vielen Regionen der Welt einen nachteiligen Einfluss ausüben, sich aber ein deutlich positiver politischer Einfluss auf die Entwicklung in Lateinamerika nachweisen lässt. Desweiteren haben einige rohstoffreiche Staaten, allen voran Norwegen, einen Ressourcenboom sehr gut gemeistert und die negativen Auswirkungen abgewendet oder zumindest abgeschwächt.

Das Konzept der resource challenges

Aus diesem Grunde bildet sich in der wissenschaftlichen Literatur zunehmend ein Konsens heraus, wonach schwache Institutionen zentral für die Erklärung der negativen Effekte eines Rohstoffbooms sind. Demnach sind die negativen Konsequenzen eines Ressourcenbooms keineswegs ein unabwendbarer »Fluch«, sondern vielmehr ein Phänomen, das durch adäquate Politikentscheidungen bearbeitet werden kann. Wenn man aber davon ausgeht, dass bestimmte Erscheinungsformen des Ressourcenfluchs durch Politikentscheidungen beeinflusst werden können, dann wird der politische Entscheidungsprozess zu einem wichtigen Erklärungsfaktor. Daher erscheint es angemessen, von resource challenges, verstanden als Herausforderungen eines Rohstoffbooms an Politikgestaltung, anstatt von Ressourcenfluch zu sprechen. So sind mehrere Gruppen von Herausforderungen identifizierbar, die durch einen Erdöl-/Erdgasboom ausgelöst werden können. Um die Vergleichbarkeit der verschiedenen Politikentscheidungen bezüglich ähnlich gelagerter Herausforderungen zu gewährleisten, ist es sinnvoll, die resource challenges nach Politikfeldern zu sortieren und die Entwicklung der Politikentscheidungen im Zeitverlauf zu untersuchen. Natürlich sind diese Politikfelder miteinander verwoben und Entscheidungen in einem Feld beeinflussen die Politikentscheidungen in anderen Politikfeldern.
  • Eine der grundlegendsten resource challenges besteht darin, die Kontrolle über die Bodenschätze sicherzustellen, indem das staatliche Gewaltmonopol und das staatliche Eigentum über die Bodenschätze oder die staatliche Verfügungsgewalt über den Erlös ihres Verkaufes garantiert wird. Diese staatlichen Ansprüche können durch andere Staaten unterwandert werden, die die Rohstoffabbaugebiete zu annektieren suchen, durch separatistische Bewegungen in den Förderregionen oder durch bewaffnete Banden, die mit Gewalt versuchen, Rohstoffrenten zu extrahieren. In Falle von offshore-Vorkommen kann die Regelung von Eigentumsrechten internationalem Recht und internationaler Schiedsgerichtsbarkeit unterliegen.
  • Eine weitere Gruppe von Herausforderungen stellt die Regulierung der Rohstoffproduktion dar, angefangen bei der Vergabe von Eigentums- und Nutzungsrechten über Besteuerung und ausländische Direktinvestitionen bis hin zu Umweltschutzauflagen, sowie die Verhandlungen mit ausländischen Investoren und die Frage der Errichtung eines staatlichen Förderunternehmens.
  • Eine dritte Gruppe umfasst die Errichtung einer Exportinfrastruktur, da sich ein Öl-/Gasboom nur entwickeln kann, wenn ein Großteil der Produktion exportiert wird. Für die meisten erdölproduzierenden Länder beinhaltet dies lediglich die Schaffung von geeigneten Hafenanlagen. Einige Erdölproduzenten verfügen aber nicht über einen Zugang zum offenen Meer; sie sind auf den Bau von Exportpipelines angewiesen. Dasselbe gilt für die meisten Erdgasproduzenten, da Pipelines für Erdgas weiterhin die mit Abstand kostengünstigste Transportmöglichkeit darstellen.
  • Weitere Herausforderungen betreffen die Verwaltung der durch den Rohstoffexport erzielten Einnahmen. Dies umfasst zum einen die Herausforderungen, die mit der »holländischen Krankheit« beschrieben werden, und zum anderen die Entwicklung einer Haushaltpolitik, die festlegt, wie die Einnahmen verwendet werden und welcher Teil unter welchen Bedingungen dem Staatshaushalt zugeführt wird. In autoritären Regimen können die Einnahmen aus dem Rohstoffexport genutzt werden, um die Regimestabilität zu erhöhen, wie dies vom Rentierstaatsansatz beschrieben wurde.
  • Die fünfte Gruppe der resource challenges umfasst die effektive Implementierung der entwickelten Politikkonzepte (unabhängig von ihren spezifischen Inhalten). Das Hauptaugenmerk liegt hier auf Verwaltungsreformen oder Anti-Korruptionsmaßnahmen, da der Zufluss von Petro-Dollars das Risiko von Veruntreuung und Bestechung dramatisch erhöht.
  • Die letzten beiden Gruppen von Herausforderungen, die langfristiger Natur sind, beziehen sich auf eine Industriepolitik zur Diversifizierung der Volkswirtschaft jenseits des Rohstoffsektors und auf die sozioökonomische Entwicklung zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Bevölkerung.
Natürlich sind – abhängig von den länderspezifischen Bedingungen – nicht alle dieser resource challenges relevant und manche sind drängender als andere. Das bedeutet, dass jedes Land, welches einen Ressourcenboom erlebt, mit einer sehr spezifischen Kombination von Herausforderungen und Problemen konfrontiert ist. Zudem reagieren verschiedene politische Akteure zum Teil sehr unterschiedlich auf dieselben Herausforderungen, wodurch sich das Ergebnis von Politikentscheidung verändert. Diese Sachverhalte bringen ein dynamisches Element in das Konzept der resource challenges. Kurzfristig kann ein Wechsel in der Führung eines Landes (oder selbst die Tatsache, dass ein Staatsführer seine Meinung ändert) dazu führen, dass ein Politikwechsel bezüglich der resource challenges eintritt. Langfristig kann sich auch die Kombination der Herausforderungen oder die Dringlichkeit ihrer Bearbeitung ändern.


Resource challenges im post-sowjetischen Raum

Die länderspezifischen Bedingungen für Russland, meist eine Hinterlassenschaft der Sowjetzeit, bestimmen weitestgehend die relevanten resource challenges. Da die Produktion der sowjetischen Erdöl- und Erdgasindustrie im Landesinneren in Westsibirien konzentriert war, erlangte die Sowjetunion nie die Fähigkeiten zur offshore-Produktion. Die Wirtschaftskrise in der Folge des Zusammenbruchs der Sowjetunion führte zu Kapitalengpässen für große Explorations- und Entwicklungsprojekte im Energiesektor. Fehlende Finanzmittel, unzureichende Technologie und mangelnde Erfahrung schufen ein starkes Bedürfnis nach ausländischen Direktinvestionen (FDI). Gleichzeitig existierten keine rechtlichen Regelungen bezüglich Eigentumsrechten und Investitionen. Die resource challenges der Regulierung des Erdöl- und Erdgassektors waren deshalb für Staaten der ehemaligen Sowjetunion von besonderer Wichtigkeit. Die Erfahrungen von Hyperinflation, schwachen Finanzinstitutionen und geringer internationaler Wettbewerbsfähigkeit machten Russland zudem besonders anfällig für die »holländische Krankheit« und von daher die Verwaltung der Finanzflüsse aus den Rohstoffexporten umso wichtiger. Zudem zeichnet sich die weiterhin sowjetisch geprägte Bürokratie durch schwache Verwaltungskapazitäten aus und auch die Bekämpfung der Korruption stellt eine wichtige Herausforderung dar. Die Fördergebiete von Erdöl und Erdgas befinden sich weit entfernt von Verladehäfen und Absatzmärkten, was zur Folge hat, dass Exporteinnahmen nur generiert werden können, wenn ein funktionierendes System von Exportpipelines zur Verfügung steht. Die Nostalgie großer Teile der Bevölkerung für das sowjetische Wohlfahrtssystem hat desweiteren das Potential, Druck auf die politische Führung auszuüben und die Verbesserung der sozioökonomischen Bedingungen oder zumindest die Beibehaltung großer Teile des sowjetischen Sozialsystems zu fordern.


Die Regulierung von ausländischen Direktinvestitionen

Ohne vorhandene rechtliche Regelungen sahen alle post-sowjetischen Staaten Production sharing agreements (PSA) als bevorzugte Regelungen für FDI im Erdöl- und Erdgassektor an. Diese fallspezifischen Abkommen sind von administrativen und legislativen Änderungen im Gastland ausgenommen und bieten Investoren so weitreichende Sicherheiten. Auch wenn Gastland und (ausländischer) Investor komplementäre Interessen haben, beide profitieren von einer steigenden Erdöl-/Erdgasproduktion, haben diese Gemeinsamkeiten ihre Grenzen. Einerseits können große multinationale Unternehmen einen Informationsvorteil haben, da sie oft über bessere Kenntnisse der Förderstätte verfügen und somit die finanziellen und technischen Notwendigkeiten sowie die möglichen Gewinne besser abschätzen können. Andererseits erfordert die Förderung von Erdöl und Erdgas hohe Kapitalaufwendungen. Dadurch ist das Gastland in der Lage, bereits getätigte Investitionen als »Geisel« zu nehmen und einen größeren Anteil an den Gewinnen einzufordern und/oder die Eigentums- und Nutzungsrechte des Investors mittels Enteignung zu verringern. Der russische Staat hat sich als bemerkenswert unentschlossen in Bezug auf ausländische Direktinvestitionen in der Erdöl- und Erdgasindustrie erwiesen, hin und hergerissen zwischen dem dringenden Bedarf an Investitionen zur Modernisierung eines der wichtigsten Wirtschaftssektoren des Landes und der Angst, die Kontrolle über diesen wichtigen Sektor an ausländische Investoren zu verlieren. Welcher dieser beiden Aspekte gerade die Oberhand gewann, hing von der jeweiligen politischen und ökonomischen Situation des Landes ab. Bis 1992, als die Begeisterung für marktwirtschaftliche Reformen noch anhielt, wurden die rechtlichen Grundlagen für die Gründung von Gemeinschaftsunternehmen (joint ventures) gelegt. Als aber die öffentliche Meinung umschwenkte und eine anti-kapitalistische Stimmung um sich griff, wurden die Restriktionen für ausländische Investitionen verschärft. Nach der Finanzkrise von 1998 waren ausländische Investoren allerdings die einzig mögliche Kapitalquelle; daher wurde eine attraktive PSA-Regulierung umgehend eingeführt. Wachsende Einnahmen durch den starken Anstieg des Weltmarktpreises für Erdöl haben das Interesse an ausländischen Direktinvestitionen in Russland in den 2000er Jahren aber wieder abkühlen lassen. Im Zuge eines Ressourcennationalismus hat sich vielmehr die Rolle staatlicher Energieunternehmen wieder erhöht. Russland liegt damit in einem internationalen Trend: die Verlockung enormer Profite hat viele erdölproduzierende Länder dazu veranlasst, zu versuchen, ihren vertraglich festgeschriebenen Anteil an den Einnahmen zu erhöhen, oft unter Verletzung der Rechte der Investoren. Russische Behörden bemühten sich, den Anteil des Landes an den Erdöl-/Erdgaseinnahmen zu erhöhen, indem die Rechte der an den Projekten beteiligten ausländischen Unternehmen unterminiert wurden, z. B. durch Anschuldigungen, die Umweltauflagen verletzt oder vertragliche Verpflichtungen nicht erfüllt zu haben. Sobald aber die Verträge zugunsten der russischen Seite umgeändert waren, wurden diese Anschuldigungen schnell fallengelassen. Dadurch haben russische Unternehmen mittlerweile in allen Erdöl- und Erdgasförderprojekten im Land eine führende Rolle eingenommen.


Opposition activists carry the Ukrainian national flag during an action of protest against the current regime in Kiev, Ukraine, Saturday, May 18, 2013. (AP Photo/Efrem Lukatsky)
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