Ein syrischer Soldat mit einer AK-47 an einem Checkpoint In Damaskus, 21.08.2013.

Fragile Staatlichkeit als Konfliktursache und Möglichkeiten der Bearbeitung


11.2.2014
Innerstaatliche Konflikte entstehen vor allem dort, wo der Staat zu schwach ist. "Fragil", "zerfallen" oder "kollabiert" nennt man solche Staaten, die ihre zentralen Aufgaben nicht mehr wahrnehmen können. Doch der Wiederaufbau von Staaten ist eine schwierige Aufgabe.

Sgt. Kelly Gaskey, 51, aus Cleveland, Tennessee trägt seinen Rucksack während sich seine Firma vorbereitet einen Kampf Außenposten in Bagdad, Irak, zu verlassen.Amerikanischer Soldat in Bagdad, Irak. (© picture-alliance/AP)

Eine aktuelle Interpretation innerstaatlicher Konflikte besagt, dass diese dort entstehen, wo der Staat nicht fähig ist, der Gewalt konkurrierender Akteure Einhalt zu bieten (z.B. Schneckener 2006). Nach der klassischen Definition des Soziologen Max Weber ist der Staat ein "politischer Anstaltsbetrieb, wenn und insoweit sein Verwaltungsstab erfolgreich das Monopol legitimen physischen Zwanges für die Durchführung der Ordnungen in Anspruch nimmt" (Weber 1972: 29). Dieses Gewaltmonopol bedeutet einerseits, dass der Staat den Schutz der Bevölkerung durch die umfassende Kontrolle der Gewalt sicherstellen kann. Andererseits entsteht dadurch jedoch auch die Gefahr, dass der Staat die Gewalt zur Unterdrückung der Bürger einsetzt. (Derartige Fälle sind zur Genüge aus NS-Deutschland und anderen Diktaturen bekannt.)

Fragile Staatlichkeit als zentrale Konfliktursache



Innerstaatliche Konflikte entstehen jedoch in der Regel nicht dort, wo der Staat zu stark, sondern wo er zu schwach ist. Diese Staaten werden als "fragil" (oder als "zerfallen", "kollabiert") bezeichnet, da sie zentrale staatliche Aufgaben nicht (mehr) erfüllen können. Das bedeutet, dass in weiten Teilen oder im gesamten Staatsgebiet die öffentliche Sicherheit nicht gewährleistet, kaum Dienstleistungen (z.B. in den Bereichen Bildung oder Gesundheit) angeboten und die Verordnungen der Regierung unzureichend oder überhaupt nicht durchgesetzt werden können.

Wo der Staat unfähig ist, das Überleben seiner Bürger sicherzustellen, treten andere Autoritäten und Herrschaftsstrukturen an seine Stelle. Stammesfürsten, religiöse Führer oder Dorfälteste sorgen für Sicherheit, erlassen Gesetze, erheben Steuern und sitzen zu Gericht. Dies verhindert die Konsolidierung des formellen Staatswesens, eventuell trägt es zu dessen weiterer Erosion bei. Für die Bevölkerung ist das ein ambivalenter Prozess. Einerseits verfügen diese nicht-staatlichen Autoritäten über beträchtliche traditionelle Autorität und sind mit der Situation vor Ort vertraut. Andererseits sind sie auch nicht gegen Korruption und Machtmissbrauch gefeit – und da sie keine öffentlichen Ämter bekleiden, gibt es auch keine Prozeduren für Beschwerden oder Abwahl. Hinzu kommen die so genannten Warlords, die sich durch Waffengewalt lokale Kriegsfürstentümer erstreiten und meist nur an deren Erhalt und wirtschaftlichem Gewinn interessiert sind.

Das Beispiel Somalia



Der Zerfall des Staates ist seit über zwei Jahrzehnten im ostafrikanischen Somalia zu beobachten. Dort eskalierte ein Aufstand gegen die Diktatur Mohammed Siad Barres in den 1980er Jahren so sehr, dass eine Koalition von Rebellen zwar den Despoten vertreiben, sich danach aber nicht auf eine neue politische Ordnung einigen konnte. Die Koalition zerfiel und die verschiedenen Milizen kontrollierten einen Flickenteppich aus lokalen, clanbasierten Fürstentümern. Die Clanältesten haben in vielen Landesteilen wichtige Aufgaben übernommen, indem sie z.B. die Einhaltung informeller Rechtssysteme überwachen und bei Konflikten als Vermittler agieren. Im Norden Somalias, in den Regionen Somaliland und Puntland, kam es sogar zur Bildung leidlich funktionierender para-staatlicher Ordnungen. Trotz signifikanter Verbesserungen in den letzten Monaten ist das Land als Ganzes noch weit von einer Befriedung und Konsolidierung entfernt. Die massive Unterstützung der Zentralregierung durch die Vereinten Nationen und die Afrikanische Union zeitigt nur schrittweise Wirkung.

Gegenstrategien und Dilemmata



Die Politik zur Bekämpfung fragiler Staatlichkeit wird als Staatsbildung (englisch "state-building", oft missverständlich auch "nation-building") bezeichnet. Diese umfasst den Aufbau bzw. die Stärkung der zentralen staatlichen Institutionen, z.B. Polizei, Justiz, Verwaltung und Militär. Mit diesem Maßnahmenkatalog wird entweder präventiv dem Zerfall des Staates vorgebeugt oder reaktiv seine Wiedererrichtung angestrebt. Der (Wieder-)Aufbau von Staaten ist in den vergangenen Jahren zu einem wichtigen Feld der humanitären Nothilfe und der Entwicklungszusammenarbeit geworden. Einschlägige Maßnahmen sind die Bereitstellung von Ausrüstung und Infrastruktur, Finanzhilfen sowie Ausbildung und Training von Personal (s. Text zum Institutionenaufbau).

Bei der Unterstützung des (Wieder-)Aufbaus von Staaten sieht sich die internationale Gemeinschaft jedoch nicht selten strategischen und moralischen Dilemmata gegenüber. So muss sie zwischen ihrem Interesse an innenpolitischer und regionaler Stabilität auf der einem Seite und der Wahrung der Menschen- und Bürgerrechte auf der anderen Seite abwägen. Angenommen in einem autokratisch regierten Land ist die Stabilität des Staates (und seines regionalen Umfeldes) gefährdet, sollten dann, um eine gewaltsame Zuspitzung des inneren Konflikts zu vermeiden, Maßnahmen zur Stärkung des Staates von außen unterstützt werden? Denn entsprechende Maßnahmen könnten zwar die Stabilität wieder herstellen, aber zugleich die autoritäre Regierung in die Lage versetzen, die so geschaffenen Kapazitäten zur weiteren Unterdrückung der Bevölkerung zu missbrauchen.

Aufgrund derartiger Zielkonflikte muss Staatsbildung immer in Relation zu anderen Zielen wie z.B. Menschenrechtsschutz, Armutsbekämpfung und Demokratisierung gedacht und implementiert werden. Zugleich müssen sich Interventen über ihre Prioritäten klar sein, wenn es zu Zielkonflikten kommt. Dies war in Afghanistan offenkundig ausgeblieben, wo die internationale Gemeinschaft ohne strategischen Kompass zwischen den Zielen der Demokratisierung, des State-building und der Bekämpfung der Taliban hin- und herlavierte.

Die bisherigen Erfahrungen mit von außen unterstützter Staatsbildung sind gemischt – entsprechende Maßnahmen erreichen oft nur Teilziele und schüren politische Konflikte. Vielfach liegt dies an einer zu "technokratischen" und kurzatmigen Herangehensweise: Externe Akteure unterschätzen die Dauer und den Ressourcenaufwand des Institutionenaufbaus und machen sich oft nicht ausreichend bewusst, dass derartige Reformen neben Gewinnern auch Verlierer erzeugen, die die Umsetzung dieser Reformen blockieren können.

In der Praxis zeigt sich auch, dass die formellen Institutionen letztlich immer von informellen, gesellschaftlichen Praktiken und Institutionen, wie z.B. traditionellen Formen der Rechtsprechung, beeinflusst werden und sich in der Folge eine hybride politische Ordnung mit Elementen aus beiden "Welten" herausbildet (Fischer/ Schmelzle 2009). So ist es in manchen westafrikanischen Ländern nicht unüblich, dass gewählte Parlamentarier zusätzlich traditionelle Posten wie den Titel "Chief" anstreben, um sich dadurch zusätzliche Legitimität zu verschaffen. Dies ist kein grundsätzliches Problem von Staatsbildung, zeigt aber deutlich, wie wichtig die Berücksichtigung lokaler Gegebenheiten bei der Planung und Umsetzung solcher Programme ist.

Literatur



Weber, Max (1972): Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Soziologie, 5. Auflage, Tübingen.

Schneckener, Ulrich (Hrsg.) (2006): Fragile Staatlichkeit: "States at Risk" zwischen Stabilität und Scheitern, Baden-Baden.

Lambach, Daniel (2008): Staatszerfall und regionale Sicherheit, Baden-Baden.

Links



Debiel, Tobias/ Klingebiel, Stephan/ Mehler, Andreas/ Schneckener, Ulrich (2005): Zwischen Ignorieren und Intervenieren: Strategien und Dilemmata externer Akteure in fragilen Staaten, Bonn, SEF Policy Paper Nr. 23.

Fischer, Sabine/ Schmelzle, Beatrix (Hrsg.) (2009): Building Peace in the Absence of States: Challenging the Discourse on State Failure, Berlin.

Grävingholt, Jörn/ Ziaja, Sebastian/ Kreibaum, Merle (2012): State Fragility: Towards a Multi-Dimensional Empirical Typology, Bonn, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Discussion Paper Nr. 3/2012.

Lambach, Daniel (2013): Fragile Staatlichkeit: Begriffe, Theorien und politische Diskurse, in: Meyer, Günter et al. (Hrsg.): Staatlichkeit in der Dritten Welt – fragile und gescheiterte Staaten als Entwicklungsproblem. Mainz: Johannes-Gutenberg-Universität, S. 31-58.

Mair, Stefan (2004): Intervention und "State Failure": Sind schwache Staaten noch zu retten? In: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 3/2004, S. 82-98.

Putzel, James/ DiJohn, Jonathan (2012): Meeting the Challenges of Crisis States: Crisis States Research Centre Report, London.

Risse, Thomas (2012): Governance Configurations in Areas of Limited Statehood: Actors, Modes, Institutions, and Resources, Berlin, DFG-Sonderforschungsbereich 700 Working Paper Nr. 32.

bpb-Quellen



Zerfallende Staaten, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 28-29/2005.

Tetzlaff, Rainer (2002): Die Staaten Afrikas zwischen demokratischer Konsolidierung und Staatszerfall, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 13-14/2002, S. 3-6.


Creative Commons License Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/
Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/ Autor: Daniel Lambach für bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.

 

Interaktives Portal

Informationsportal Krieg und Frieden

Die weltweiten Militärausgaben sind 2013 leicht zurückgegangen - auf 1,7 Billionen US-Dollar. Welches Land gibt wie viel für sein Militär aus? Und wer bezieht die meisten Waffen aus Deutschland? Das interaktive Portal liefert Antworten auf sicherheitspolitische Fragen. Weiter... 

Trauernde Eltern in Syrieneuro|topics-Debatte

Eskalation im syrischen Bürgerkrieg

Nach Berichten über einen Giftgasangriff in der Nähe von Damaskus erwägen die USA einen Militäreinsatz gegen das Regime von Baschar al-Assad. Was kann eine Intervention der internationalen Gemeinschaft im syrischen Bürgerkrieg bewirken? Weiter... 

Ägyptische Sicherheitskräfte in der Nähe der al-Fateh Moschee am Ramses Platz in Kairoeuro|topics-Debatte

Ägypten in der Hand der Militärs

Ägyptens Generäle verteidigen nach dem Putsch gegen den gewählten Präsidenten Mursi ihre Macht mit aller Härte. Die Sicherheitskräfte gehen unnachgiebig gegen Muslimbrüder vor. Bereitet das Militär den Weg für Neuwahlen oder ist der Arabische Frühling in Kairo am Ende? Weiter... 

Koalition gegen den IS: v. l. n. r. der ägyptische Außenminister Sameh Shukri, der kuwaitische Außenminister Sabah Al-Khalid al-Sabah, der saudische Außenminister Prince Saud al-Faisal, der amerikanische Außenminister John Kerry, der Außenminister Omans, Yussef bin Alawi bin Abdullah, der Außenminister Bahrains, Sheikh Khaled bin Ahmed al-Khalifa und der libanesische Außenminister Gebran Bassil am 11.09.2014 in Jiddah, Saudi Arabien.euro|topics-Debatte

Breites Bündnis gegen IS

Rund 40 Staaten haben sich unter US-Führung zusammengeschlossen, um die Terrormiliz IS zu bekämpfen. Sie soll unter anderem mit Luftschlägen und der Unterstützung gemäßigter syrischer Rebellen gestoppt werden. Steht ein neuer Anti-Terror-Krieg bevor? Weiter... 

Der syrische Präsident Assad während eines Interviews mit der BBC, 08.02.2015.euro|topics-Debatte

Kein Frieden ohne Assad?

Angesichts der Flüchtlingskrise rückt der Krieg in Syrien wieder stärker in den Fokus. Einige Länder erwägen Luftschläge gegen IS-Stellungen, andere eine Zusammenarbeit mit dem Assad-Regime. Wie können die Ursachen der Flucht von Millionen Syrern bekämpft werden? Weiter... 

Newsletter

Sicherheitspolitische Presseschau

Die Anschläge vom 11. September haben die Welt verunsichert. Seit 2001 stellt die bpb eine ausführliche und kommentierte Linkliste zusammen zu den Folgen des Terrorismus und den verschiedenen Aspekten der internationalen Sicherheitspolitik. Weiter...