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Fragile Staatlichkeit als Konfliktursache und Möglichkeiten der Bearbeitung

Innerstaatliche Konflikte entstehen vor allem dort, wo der Staat schwach ist. Fragil nennt man Staaten, die zentrale Aufgaben nicht mehr wahrnehmen können. Doch mit militärischer Intervention von Drittstaaten und internationalen Organisationen ist es nicht getan. Der Wiederaufbau verlangt einen langen Atem.


Eine aktuelle Interpretation innerstaatlicher Konflikte besagt, dass diese dort entstehen, wo der Staat nicht fähig ist, der Gewalt konkurrierender Akteure Einhalt zu bieten (z.B. Schneckener 2006). Nach der klassischen Definition des Soziologen Max Weber ist der Staat ein "politischer Anstaltsbetrieb, wenn und insoweit sein Verwaltungsstab erfolgreich das Monopol legitimen physischen Zwanges für die Durchführung der Ordnungen in Anspruch nimmt" (Weber 1972: 29). Dieses Gewaltmonopol bedeutet einerseits, dass der Staat den Schutz der Bevölkerung durch die umfassende Kontrolle der Gewalt sicherstellen kann. Andererseits entsteht dadurch jedoch auch die Gefahr, dass der Staat die Gewalt zur Unterdrückung der Bürger einsetzt. (Derartige Fälle sind zur Genüge aus NS-Deutschland und anderen Diktaturen bekannt.)

Fragile Staatlichkeit als zentrale Konfliktursache

Innerstaatliche Konflikte entstehen jedoch in der Regel nicht dort, wo der Staat zu stark, sondern wo er zu schwach ist. Diese Staaten werden als "fragil" (oder als "zerfallen", "kollabiert") bezeichnet, da sie zentrale staatliche Aufgaben nicht (mehr) erfüllen können. Das bedeutet, dass in weiten Teilen oder im gesamten Staatsgebiet die öffentliche Sicherheit nicht gewährleistet, kaum Dienstleistungen (z.B. in den Bereichen Bildung oder Gesundheit) angeboten und die Verordnungen der Regierung unzureichend oder überhaupt nicht durchgesetzt werden können.

Angesichts dieser Unfähigkeit des Staates, das physische und materielle Überleben seiner Bürger sicherzustellen, treten andere Autoritäten, andere Herrschaftsstrukturen an seine Stelle. Stammesfürsten, Warlords, religiöse Führer oder Dorfälteste übernehmen staatliche Aufgaben, indem sie für Sicherheit sorgen, Gesetze erlassen, Steuern erheben und zu Gericht sitzen. All dies zieht die schrittweise Erosion des staatlichen Gewaltmonopols nach sich. Private Gewaltanwendung durch Rebellen, Kriegsfürsten oder Selbstverteidigungsgruppen wird zur Norm. Wenn sich die Bevölkerung nicht freiwillig den neuen Führern unterwirft, wird vielfach versucht, ihre Gefolgschaft durch offene und brutale Gewalt zu erzwingen.

Das Beispiel Elfenbeinküste

Der Kollaps des Staates war vor einigen Jahren z.B. im westafrikanischen Land Elfenbeinküste zu beobachten. Dort verlor die Regierung während einer langen Wirtschaftskrise in den 1990er Jahren zusehends an Autorität in den nördlichen Regionen, die weit entfernt von den politischen und wirtschaftlichen Zentren an der Atlantikküste liegen. Es kam zur Bildung lokaler Milizen, die zunehmend die Sicherheit in ihren Gemeinschaften garantierten. Bis 2002 war der Staat so schwach geworden, dass er eine Meuterei von einigen hundert Soldaten, die zu einem kurzen, blutigen Bürgerkrieg eskalierte, nur knapp überstand. Nach langen Friedensbemühungen konnte eine Regierung der nationalen Einheit gebildet werden, die Stabilität ist jedoch nur oberflächlich wiederhergestellt. Der Staat wurde durch den Konflikt weiter geschwächt und hat sein Gewaltmonopol weitgehend an paramilitärische Truppen abgegeben.

Fragile Staatlichkeit ist ein weit verbreitetes Problem. Der aktuelle »"Failed States Index 2009"« des Fund for Peace identifiziert die folgenden zehn Staaten als die fragilsten der Welt:

1. Somalia
2. Simbabwe
3. Sudan
4. Tschad
5. Demokratische Republik Kongo
6. Irak
7. Afghanistan
8. Zentralafrikanische Republik
9. Guinea
10. Pakistan

Gegenstrategien und Dilemmata

Die Politik zur Bekämpfung fragiler Staatlichkeit wird als Staatsbildung (englisch "state-building", oft missverständlich auch "nation-building") bezeichnet. Diese umfasst den Aufbau bzw. die Stärkung der zentralen staatlichen Institutionen, z.B. Polizei, Justiz, Verwaltung und Militär. Mit diesem Maßnahmenkatalog soll entweder präventiv dem Zerfall des Staates vorgebeugt oder reaktiv seine Wiedererrichtung in Angriff genommen werden. Der (Wieder-)Aufbau von Staaten ist in den vergangenen Jahren zu einem wichtigen Feld der Entwicklungs- und humanitären Katastrophenhilfe geworden. Einschlägige Maßnahmen sind die Bereitstellung von Ausrüstung und Infrastruktur, Finanzhilfen sowie Ausbildung und Training des Personals.

Insbesondere die präventiven Maßnahmen weisen jedoch strategische und moralische Dilemmata auf. So muss die internationale Staatengemeinschaft zwischen ihrem Interesse an innenpolitischer und regionaler Stabilität auf der einem Seite und der Wahrung der Menschen- und Bürgerrechte auf der anderen Seite abwägen, wenn z.B. in einem autokratisch regierten Land die Fragilität des Staates gefährdet ist. Sollten dann, um eine gewaltsame Zuspitzung des inneren Konflikts zu vermeiden, Maßnahmen zur Stärkung des Staates von außen unterstützt werden, auch wenn die dadurch geschaffenen Kapazitäten von der autoritären Regierung zur weiteren Unterdrückung der Bevölkerung missbraucht werden könnten? Aufgrund derartiger Zielkonflikte muss Staatsbildung immer in Relation zu anderen Zielen wie z.B. Demokratisierung oder Armutsbekämpfung gedacht werden; zugleich sind klare Prioritäten zu setzen.

Die bisherigen Erfahrungen mit von außen unterstützter Staatsbildung sind gemischt – entsprechende Maßnahmen erreichen oft nur Teilziele und schüren politische Konflikte. Vielfach liegt dies an einer zu "technokratischen" und kurzatmigen Herangehensweise: Externe Akteure unterschätzen die Dauer und den Ressourcenaufwand des Institutionenaufbaus und machen sich oft nicht ausreichend bewusst, dass derartige Reformen neben Gewinnern auch Verlierer erzeugen, die die Umsetzung dieser Reformen blockieren können.

Literatur

Weber, Max (1972): Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Soziologie, 5. Auflage, Tübingen.

Schneckener, Ulrich (Hrsg.) (2006): Fragile Staatlichkeit: "States at Risk" zwischen Stabilität und Scheitern, Baden-Baden.

Lambach, Daniel (2008): Staatszerfall und regionale Sicherheit, Baden-Baden.

Weiterführende Literatur

Ruf, Werner (2003): Politische Ökonomie der Gewalt: Staatszerfall und Privatisierung von Gewalt und Krieg, in: Ruf, Werner (Hrsg.): Politische Ökonomie der Gewalt: Staatszerfall und die Privatisierung von Gewalt und Krieg, Opladen, S. 9-47.

Rüb, Friedbert W. (2003): Staatlichkeit, Staatsbildung und Staatszerfall: Dimensionen und Perspektiven der politikwissenschaftlichen Debatte, in: Rüb, Friedbert W./ Bendel, Petra/ Croissant, Aurel (Hrsg.): Demokratie und Staatlichkeit: Systemwechsel zwischen Staatsreform und Staatskollaps, Opladen, S. 57-80.

Schlichte, Klaus (2000): Wer kontrolliert die Gewalt? In: Leviathan, Vol. 28, Heft 2, S. 161-172.

Links

»Klingebiel, Stephan (2005): Überwindung fragiler Strukturen von außen: Was kann Entwicklungpolitik erreichen? In: entwicklung & ländlicher Raum 6/2005, S. 27-29.«


»Debiel, Tobias/ Klingebiel, Stephan/ Mehler, Andreas/ Schneckener, Ulrich (2005): Zwischen Ignorieren und Intervenieren: Strategien und Dilemmata externer Akteure in fragilen Staaten, Bonn, SEF Policy Paper Nr. 23.«

»Mair, Stefan (2004): Intervention und "State Failure": Sind schwache Staaten noch zu retten? In: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 3/2004, S. 82-98.«

Zerfallende Staaten, Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 28-29/2005.

Die Staaten Afrikas zwischen demokratischer Konsolidierung und Staatszerfall, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 13-14/2002, S. 3-6.



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