Ein syrischer Soldat mit einer AK-47 an einem Checkpoint In Damaskus, 21.08.2013.

17.12.2017 | Von:
Bernhard Moltmann

Nordirland

Als Erfolg des Friedensprozesses in Nordirland ist die Gewalt als Mittel der politischen Auseinandersetzung aus dem Alltag verbannt. Die konkurrierenden Lager – Unionisten und die Nationalisten – lenken gemeinsam seit 2007 die Geschicke. Mit dem Brexit stehen diese Errungenschaften auf dem Spiel.

Gespaltenes Land: Mauern und Zäune trennen in Belfast pro-irische Republikaner und pro-britische Unionisten.Gespaltenes Land: Mauern und Zäune trennen in Belfast pro-irische Republikaner und pro-britische Unionisten. (© picture-alliance, empics)

Der Weg zum Frieden

Der Jahrhunderte währende Streit um den nordöstlichen Teil der irischen Insel, das heutige Nordirland, wird seit zwanzig Jahren nicht mehr mit Gewalt ausgetragen. Doch an den Zielen der etwa gleichgroßen Bevölkerungsgruppen hat sich nicht geändert: Die unionistisch-loyalistische Seite will die Bindungen an Großbritannien aufrechterhalten, die nationalistisch-republikanische die britische Dominanz beenden und perspektivisch die Insel vereinigen.

Die Annäherung zwischen Großbritannien und Irland in den 1980er Jahren hatte den Friedensprozess eingeleitet. London und Dublin einigten sich darauf, die Entscheidung über die staatliche Zugehörigkeit Nordirlands bis zu einer Volksabstimmung offenzuhalten. Bis dahin besteht dort die britische Souveränität fort. Die Gewährleistung von öffentlicher Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit sollte die Gewalt als Mittel der politischen Auseinandersetzung entwerten. Grundlage dafür waren die wechselseitige Anerkennung der Traditionen und Identitäten ("parity of esteem") beider Lager sowie deren gleichberechtigte Teilhabe an der Machtausübung unter Wahrung der jeweiligen Rechte ("principle of consent"). Das System der Selbstverwaltung orientierte sich am Modell der Konkordanzdemokratie. Den politischen Prozess sollten die Verabschiedung einer eigenen Menschenrechtscharta für Nordirland und der Beginn einer Versöhnungsarbeit flankieren. Schließlich sollte der Friedensprozess in eine engere regionale Zusammenarbeit zwischen Nordirland, der Irischen Republik und dem Vereinigten Königreich eingebettet werden. Den Rahmen bot die Mitgliedschaft in der Europäischen Union.

Diese Ziele fanden ihren Niederschlag im Belfast-Abkommen ("Karfreitagsabkommen") vom 10. April 1998.[1] Es besteht aus einem zwischenstaatlichen britisch-irischen Abkommen und einer Übereinkunft unionistischer und nationalistischer Parteien. In Referenden im Norden und Süden der irischen Insel erreichte es breite gesellschaftliche Legimitation. Doch bedurfte es weiteren britisch-irischen Drucks, um den Friedensprozess in Gang zu halten. Erst das St. Andrews Agreement (2006) ebnete den Weg zur Bildung einer Regierung von Unionisten und Nationalisten. Mit dem Hillsborough Agreement von 2010 ging die Verantwortung für Polizei und Justiz auf nordirische Instanzen über. In weiteren Abkommen (2013, 2014) einigten sich die Parteien auf die Kürzungen der Sozialausgaben, eine Verschlankung des politischen Systems, auf Kompromisse in Bezug auf den Umgang mit Traditionsumzügen, das Zeigen von Flaggen und Symbolen sowie auf Verfahren zur Aufarbeitung der Vergangenheit.[2]

Die Implementierung: Licht- und Schattenseiten

Während des Bürgerkrieges (1968 – 1998) haben mehr als 3.600 Menschen ihr Leben durch politisch motivierte Gewalt verloren, über 47.000 Menschen Verwundungen erlitten. Von den 1,6 Mio. Bürgern Nordirlands wurde etwa jeder Zwanzigste verletzt; jeder fünfte hatte im unmittelbaren Umfeld Tote und Verletzte zu beklagen.[3] Außerdem wurden ca. 16.200 Bombenanschläge, 37.000 Fälle von Schusswaffengebrauch, 22.000 bewaffnete Überfälle und 2.200 Brandanschläge registriert. Paramilitärische Organisationen vertrieben zwischen 1980 und 2005 etwa 4.600 Menschen aus dem Land.[4] Noch heute leiden über 500.000 Personen unter psychischen Belastungen aus dem Gewaltkonflikt, und jeder Dritte sieht sich als Opfer.[5]

Vorrangiges Ziel der Friedenskonsolidierung war es, das staatliche Gewaltmonopol wiederherzustellen. Zentral war die Reform der diskreditierten Polizei, der Royal Ulster Constabulary. Sie wurde in Police Service Northern Ireland umbenannt, erhielt ein neutrales Dienstwappen, und die britische Flagge verschwand von den Polizeiposten. Die Mannschaftsstärken wurden halbiert, Sondereinheiten aufgelöst, die Aufsicht einem politisch verantwortlichen Gremium übertragen und eine unabhängige Kontrollinstanz in Gestalt eines "Ombudsman" installiert. Die Mannschaften sollten in Zukunft paritätisch mit protestantischen und katholischen Bewerbern besetzt werden.

Bis heute belasten jedoch historische Hypotheken die Polizeireform. Über 3.700 Fälle von Mord und schweren Gewalttaten, begangen während der Auseinandersetzungen, harren weiter der Aufklärung. Ein offenes Kapitel ist die staatliche Zusammenarbeit mit Gewalttätern. Inzwischen leidet die Polizeiarbeit unter finanziellen Kürzungen und personellen Engpässen. Die bevorzugte Rekrutierung von Katholiken, um das Übergewicht protestantischer Polizisten auszugleichen, ist zum Stillstand gekommen. Beide Bevölkerungsgruppen erkennen die Polizei nur bedingt als neutrale Ordnungsmacht an. Von der Politik fehlt der Rückhalt, wenn sie versucht, Recht und Gesetz durchzusetzen.

Die Entwaffnung der paramilitärischen Organisationen verlief deutlich zäher. Erst 2005 bestätigte eine internationale Expertenkommission den Vollzug durch die Irisch-Republikanische Armee (IRA). Die loyalistischen Verbände zogen 2009 nach. Jedoch verschwanden die Gruppierungen nicht, sondern wanderten in eine gewaltgestützte Ökonomie ab. Gerade in Gebieten, die unter Armut leiden, halten sie rechtfreie Räume aufrecht. Mit Erpressung von Schutzgeld, willkürlichen Strafaktionen gegen missliebige Personen oder Vertreibungen halten sie ihren Einfluss aufrecht.

Die Bemühungen um eine demokratische Selbstverwaltung zogen sich nach Abschluss des Belfast-Abkommens über neun Jahre hin. Die Gräben zwischen den beiden Lagern vertieften sich. Bei Wahlen setzten sich radikalere Parteien gegenüber moderaten Kräften durch. 2007 einigten sich die unionistische Democratic Unionist Party (DUP) und die republikanisch-nationalistischen Sinn Féin auf eine gemeinsame Übernahme der Regierungsgeschäfte. Seitdem haben sich beide Seiten in einer "pragmatischen Konfrontation" eingerichtet. Sie halten an ihren Divergenzen fest und managen lediglich die Alltagsgeschäfte, so lange diese nicht die eigenen Interessen und ihre Gruppenidentität berühren.
Bevölkerungszusammensetzung in Nordirland 2001Bevölkerungszusammensetzung in Nordirland 2001
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Die Krise des Friedensprozesses

Infolge der britischen Brexit-Entscheidung drohen eine Reihe negativer Konsequenzen, die den Friedensprozess gefährden können.[6] Bei dem Referendum votierten in England und Wales 52% der Abstimmenden für den Austritt – in Schottland (62%) und Nordirland (55,8%) eine deutliche Mehrheit für den Verbleib.[7] Damit rücken zwei fundamentale Probleme wieder auf die Tagesordnung, die im Zuge der gedeihlichen Entwicklung der Beziehungen zwischen Großbritannien und Irland, zwischen dem Norden und dem Süden der irischen Insel sowie der Verhältnisse in Nordirland selbst in den letzten zwanzig Jahren an Bedeutung verloren hatten.

(1) Grenze und Status

Der Brexit wird dazu führen, dass quer über die irische Insel die einzige Außengrenze zwischen der EU und Großbritannien zu Lande verlaufen wird. Sie hat eine Länge von circa 500 km und wurde während des Gewaltkonflikts scharf bewacht. Wachtürme und Kontrollen sind inzwischen verschwunden, zumal Großbritannien und Irland seit 1993 dem europäischen Binnenmarkt und der Zollunion angehören. Jährlich finden mehr als 110 Mio. Grenzübertritte in beide Richtungen statt. Im Jahr 2015 überquerten 1 Mio. LKW, 1,3 Kleinlaster und 12,5 Mio. PKW die Grenze.[8] Gesundheitseinrichtungen, Schulen und Universitäten im Norden und Süden werden gemeinsam genutzt. Die Volkswirtschaften beider Hoheitsgebiete sind miteinander verwoben. Seit 2007 hat sich ein gemeinsamer Energiemarkt auf der Insel etabliert. Insgesamt kommen EU-Vorgaben in 140 Bereichen zur Anwendung, von Hygienevorschriften über Umweltstandards bis zur Wasserwirtschaft. Selbst wenn bei einem Brexit an der gemeinsamen Reisezone zwischen Irland und Großbritannien, die seit 1922 besteht, festgehalten wird, ist eine "harte Grenze" mit Kontrollen des Personen- und Güterverkehrs unausweichlich.[9] Die britische Seite behauptet zwar, man wolle nicht zur früheren Überwachung zurückkehren, sagt aber nicht, wie das bewerkstelligt werden soll. Dieses Rätsel hat auch die Übereinkunft vom 8.12.17 nicht gelöst, mit der sich die britische und die EU-Seite auf einen Abschluss der ersten Verhandlungsphase zu einem Brexit verständigt haben.[10]

(2) Zweifel an der Geschäftsgrundlage

Karte der separatistischen Bewegungen in WesteuropaKarte der separatistischen Bewegungen in Westeuropa
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Der Brexit wird das fragile Machtarrangement in Nordirland unterminieren. Das Belfast-Abkommen hatte, ausgehend von der gemeinsamen EU-Mitgliedschaft beider Länder, Großbritannien und Irland als Garantiemächte eingesetzt. Nun befinden diese sich auf verschiedenen Seiten der Austrittsverhandlungen. Das EU-Recht hat auch die Beziehungen zwischen dem Norden und dem Süden auf der Insel geregelt, was nun in Frage steht. Offen ist ferner, ob sich Großbritannien mit dem Verlassen der EU auch aus der Europäischen Menschenrechtskonvention lösen wird. Mit dem Brexit gerät schließlich die innovative Konstruktion der nordirischen Staatbürgerschaft in Gefahr. Das Belfast-Abkommen hatte sie "entterritorialisiert", indem es den Nordiren einen britische wie auch einen irischen Pass oder beide gestattete. Jetzt droht ein Zustand, in dem EU-Bürger in einem Staat leben, der der EU den Rücken kehrt und ihnen einen minderwertigeren Rechtsstatus zuweist als seinen eigenen Bürger.

Die britische Seite und die EU wollen das Belfast-Abkommen erhalten, zumal ein britischen EU-Austritt nach einer Entscheidung des Obersten Gerichtshofs in London die Vereinbarung nicht tangiert. Doch zeigen sich die negativen Folgen des Brexit-Votums bereits. Die Mechanismen der Machtteilung in Nordirland beruhten auf der Annahme, dass Souveränität gemeinsam wahrgenommen ("shared") und geteilt ("divisible") werden könne. Diese Vorstellung kollidiert mit den Positionen der Befürworter eines Brexit und deren Bekenntnis zu einer Britisch-Orientierung, dem sich die Unionisten angeschlossen haben. Er ist mit den Prinzipien der europäischen Integration, der Mitwirkung der Republik Irland bei nordirischen Angelegenheiten und der Suche nach Kompromissen und Konsensen vor Ort nicht vereinbar. Entsprechend frustriert reagiert das nationalistische Lager.

Der mit dem Brexit-Votum aufgebrochene Riss paralysiert derzeit das politische Leben. Seit Januar 2017 funktioniert die gemeinsame Exekutive nicht mehr. Die Legislative ist seit den Neuwahlen im März 2017 inaktiv. Das Land wird derzeit von Beamten unter Aufsicht eines britischen Ministers verwaltet. Es hat in den Brexit-Verhandlungen keine eigene Stimme. Die Lähmung ist zum einen die Folge einer Polarisierung zwischen Unionisten und Nationalisten, angefacht durch den Wahlmarathon zwischen 2015 und 2017 (2015: Wahlen zum britischen Unterhaus, 2016: Wahlen zur Regionalversammlung und britisches EU-Referendum, 2017: Neuwahlen zur Regionalversammlung und Neuwahlen zum britischen Unterhaus).

Durch die Wahlkämpfe verfestigten sich die Wagenburg-Mentalität auf beiden Seiten. Ansätze für Alternativen zur vorherrschenden Konfrontation gerieten aus dem Blick. Zum anderer macht sich der Generationswechsel in der politischen Elite auf beiden Seiten bemerkbar. Politiker, die als Protagonisten und Zeugen des Gewaltkonflikts den Friedensprozess gestaltet haben, treten ab. Die Nachfolger erben zwar die Geschichte des Konflikts, haben sich aber die Intentionen des Friedensprozesses nicht zu eigen gemacht. Umso halsstarriger vertreten sie überkommene Positionen. Kompromisse fallen ihnen schwer.

Literatur

Moltmann, Bernhard (2017), Nordirland: Das Ende vom Lied. Überlebt der Friedensprozess den Bexit? Frankfurt am Main: Leibniz Institut Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (im Erscheinen)

Gromes, Thorsten/ Moltmann, Bernhard/ Schoch, Bruno (2016): Die Überwindung der Gewalt. Demokratisierung von außen in Nachbürgerkriegsgesellschaften, Schwalbach/ Ts.: Wochenschau.

Kandel, Johannes (2005): Der Nordirland-Konflikt. Von seinen historischen Wurzeln bis zur Gegenwart, Bonn: Dietz.

Otto, Frank (2010): Der Nordirlandkonflikt. Ursprünge, Verlauf, Perspektiven, 2. Aufl., München: C.H. Beck.

Links

Sammlung von Daten, Verträgen und Analysen enthält CAIN (Conflict Archive on the Internet).

Einen Überblick über die politischen, rechtlichen, sozialen und ökonomischen Dimensionen des Friedensprozesses zwischen 2012 und 2016 liefert: Northern Ireland Peace Monitoring Report, Belfast: Community Relations Council ab 2012.

Beiträge auf der Website der bpb zum britischen Ausscheiden aus der EU

Fußnoten

1.
http://cain.ulst.ac.uk/events/peace/docs/agreement.htm
2.
Wortlaut der Abkommen: http://cain.ulst.ac.uk/events/peace/docs
3.
Kandel, Johannes (2005): Der Nordirland-Konflikt. Von seinen historischen Wurzeln bis zur Gegenwart, Bonn: Dietz, S. 9.
4.
Consultative Group on the Past 2009. Report, Belfast 23.01.2009, S. 60 f.
5.
Belfast Telegraph, 30.10.2015.
6.
Zu den Details siehe: www.bpb.de/internationales/europa/brexit
7.
Nach: Northern Ireland Assembly, Research and Information Service, EU Referendum Update, Belfast 30 August 2016 (Paper 46/16), S.10.
8.
The Irish Times, 16. und 18.05.17.
9.
So die irischen Steuer- und Zollbehörde: Revenue. Irish Tax and Customs, Brexit and the consequences for Irish Customs, Dublin 2016.
10.
Joint Report from the Negotiators of the European Union and the United Kingdom Government on Progress during Phase 1 of Negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom’s Orderly Withdrawal from the European Union (08.12.12).
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Autor: Bernhard Moltmann für bpb.de
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