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Krisen- und Gewaltprävention

Durch rechtzeitige und angemessene Maßnahmen der Früherkennung und Prävention von Gewaltkonflikten können Menschenleben verschont und Kosten für Militäraktionen und Wiederaufbau gespart werden. Nicht minder wichtig ist die Verhinderung der chronischen Verhärtung von Konflikten.

Krisenprävention – vom wissenschaftlichen Konzept zur akzeptierten Politik

"Krisenprävention" ist zwanzig Jahre nach dem programmatischen UN-Dokument "Agenda für den Frieden" (1992) von einer Forderung der Friedens- und Konfliktforschung zu einem weithin akzeptierten Politikansatz der internationalen Gemeinschaft geworden. Der damalige UN-Generalsekretär, Boutros Boutros-Ghali, reagierte damit auf die sprunghafte Zunahme innerstaatlicher Konflikte im Gefolge der regionalen und globalen Umbruchsprozesse nach dem Ende der Ost-West-Konfrontation. Das Konzept wurde von seinem Nachfolger, Kofi Annan, durch die Forderung nach einer "Kultur der Prävention" ergänzt.

In einem eigens zu diesem Thema erstellten Bericht an den UN-Sicherheitsrat von Juni 2001 formulierte Annan ein umfangreiches Konzept mit konkreten Empfehlungen, wie die UNO gemeinsam mit den Staaten, mit Nichtregierungsorganisationen (NROs) und Unternehmen wirksamer zu einer rechtzeitigen Verhinderung und Bearbeitung gewaltsamer Konflikte beitragen kann. Der Bericht begründet die Notwendigkeit neuer Anstrengungen u.a. mit den gewaltigen Kosten, die die UN-Friedensoperationen verursachen.

Zitiert werden die Schätzungen der Commission on Preventing Deadly Conflict der Carnegie Foundation, wonach allein die sieben wichtigsten UN-Interventionen in den 1990er Jahren in Bosnien und Herzegowina, Somalia, Ruanda, Haiti, dem Persischen Golf, Kambodscha und El Salvador rd. 200 Mrd. US-Dollar verschlungen haben. In diesen Betrag sind die Kosten der UN-Missionen in Ost-Timor und Kosovo noch nicht eingerechnet. Ein präventiver Ansatz hätte die internationalen Gemeinschaft schätzungsweise etwa 130 Mrd. Dollar gekostet, was eine Einsparung von mindesten 70 Mrd. Dollar bedeutet hätte.

In dem UN-Bericht werden mehrere Kategorien von Kernmaßnahmen zur Krisenprävention ausgewiesen, durch deren Umsetzung ein umfassender Wandel von einer "Kultur der Reaktion zu einer Kultur der Prävention" erreicht werden soll. Dazu gehören insbesondere:

• Frühwarnung, rechtzeitige Information und Analyse;
• Gute Dienste und Vermittlung;
• Förderung von Demokratie, gutem Regieren und einer Kultur der Prävention;
• Abrüstung und Rüstungskontrolle;
• gerechte sozio-ökonomische Entwicklung;
• Achtung der Menschenrechte, des humanitären Rechts und der internationalen Gerechtigkeit.

Mit diesem Maßnahmenkatalog übernahm die UNO die im Bericht der Carnegie Foundation vorgeschlagene Unterscheidung zwischen operationaler und struktureller Prävention. Die Früherkennung von Gewaltkonflikten und die Bemühungen um eine rechtzeitige Verhandlungslösung zielen als typische operationale Maßnahmen unmittelbar auf die Verhinderung des Ausbruchs von Gewalt und die damit einhergehenden menschlichen Opfer und materiellen Kosten.

Dagegen ist die strukturelle Prävention darauf gerichtet, dass politische, soziale und Umweltkrisen sowie von Menschen verursachte Naturkatastrophen gar nicht erst entstehen. Dazu gehören auch Maßnahmen, die sicherstellen sollen, dass einmal befriedete Gewaltkonflikte und Kriege nicht erneut eskalieren. Insofern müssen (strukturelle) Konfliktprävention, Konfliktbeendigung, Friedenskonsolidierung und Entwicklungszusammenarbeit so angelegt und aufeinander abgestimmt sein, dass sich ihre Wirkungen gegenseitig verstärken.

Im Fortschrittsbericht des UN-Generalsekretärs "Über die Prävention bewaffneter Konflikte" von Juli 2006 wird mit der systemischen Prävention ein dritter Aktionsbereich hinzugefügt. Sie bezieht sich auf "globale Risiken, die Einzelstaaten überschreiten". Gemeint sind u.a. die Regulierung des Handels mit Waren wie Diamanten und Kleinwaffen, die Konflikte anheizen, die Nichtverbreitung von Kern-, Chemie- und biologischen Waffen, die Bekämpfung von Drogenanbau, Drogenhandel und Drogensucht sowie Maßnahmen gegen Krankheitsepidemien und Umweltzerstörung.[1]

Der Notwendigkeit von Vorsorgebemühungen über den gesamten Konfliktverlauf hinweg trägt die Unterteilung in primäre, sekundäre und tertiäre Prävention Rechnung. Während primäre Maßnahmen vor dem Ausbruch des Konflikts auf die Verhinderung von Gewalt zielen, sind sekundäre Schritte auf die Vorbeugung zusätzlicher und erneuter Gewalt während der gewaltsamen Phase des Konflikts gerichtet. Tertiäre Prävention soll in erster Linie verhindern, dass ein Rückfall in Gewalt eintritt bzw. anderweitige vermeidbare Gewaltfolgen bis hin zu einer dauerhaften/chronischen Verhärtung der Feindseligkeiten entstehen.

Die Kehrseite des Erfolgs – neue Herausforderungen und Probleme

Angesichts des Erfolgs der Präventionsidee und des öffentlichen Drucks fühlten sich viele internationale Organisationen, Staaten, NROs und selbst Wirtschaftsunternehmen verpflichtet, in ihrem Handlungsrepertoire Konfliktvorbeugung und Frühwarnung stärker zu gewichten. Das geschah aber nicht immer dadurch, dass neue Strategien und Kapazitäten entwickelt und kohärent integriert wurden. Oft wurden lediglich bestehende Instrumente mit einem neuen Namen versehen oder mehr oder weniger wirkungslose Gremien geschaffen, die sich nun vornehmlich dieser Aufgabe widmen sollten.

Doch selbst die Staaten und Organisationen, die mit dem Präventionsanliegen Ernst machten, fanden sich schnell in einem Dilemma wieder: Auf der einen Seite mussten sie feststellen, dass jede politische Strategie und jeder politische Sachverhalt einen Präventionsaspekt hat bzw. haben müsste. Damit wird Prävention zu einer allgegenwärtigen, nur noch schwer abgrenzbaren Dimension jeglichen Politikhandelns. Auf der anderen Seite zeigte sich, dass die Implementierung des von Kofi Annan skizzierten Gesamtprogramms der Krisen- und Gewaltprävention die Mittel der meisten Staaten und Institutionen – vor allem, wenn diese unabhängig voneinander agieren – bei weitem übersteigt.

Dadurch begünstigt, dass neue Themen wie der Klimawandel und die internationale Finanz- und Schuldenkrise auf der weltpolitischen Agenda in den Vordergrund rückten, ließ der Veränderungs- und Gestaltungswille der internationalen Gemeinschaft auf dem Gebiet der Krisen- und Gewaltprävention in den vergangenen fünf Jahren spürbar nach. Doch hatte und hat das mit vollmundigen Willenserklärungen verbrämte Desinteresse immer wieder fatale Folgen.

Beispiele für die Vernachlässigung der systemischen Prävention sind der Zusammenhang zwischen Klimawandel und Ressourcenkonflikten oder zwischen internationaler Finanzkrise, Rohstoffspekulationen und zunehmender Armut. Die verhängnisvollen Wechselwirkungen werden von Staaten und internationalen Organisationen kaum zur Kenntnis, geschweige denn politisch angemessen in Angriff genommen.

Ein Beispiel für strukturelle Defizite ist das Versagen der internationalen Gemeinschaft bei der Früherkennung und rechtzeitigen politischen Bearbeitung der Krisen in der arabischen Welt ("arabischer Frühling"). Die Folge waren mehrere innerstaatliche Konflikte (z.B. Ägypten, Jemen, Libyen, Syrien), wovon einer zum internationalen Krieg (NATO vs. Gaddafi-Regime) eskaliert ist. Anstatt die Entwicklungen vor ihrer Haustür aufmerksam zu beobachten und politisch gut vorbereitet auf die sich ankündigenden Umbrüche zu reagieren, hielten europäische Organisationen, Staaten und Unternehmen bis zuletzt an ihrer Zweckallianz mit den konservativen Diktaturen fest.

Ein neuer Anlauf und Fokussierung der Präventionspolitik

Um die Krisen- und Gewaltprävention auf die neuen Herausforderungen auszurichten, werden in Wissenschaft und Politik verschiedene Wege diskutiert (vgl. Memorandum deutscher Friedens- und Konfliktforscher 2009):

Erstens geht es darum, die systemische Handlungsfähigkeit der internationalen Gemeinschaft zu stärken. Voraussetzung dafür sind verbindliche Verpflichtungen der Staaten, globale Probleme wie Klimawandel, Armut und Unterentwicklung sowie Dysfunktionalitäten globaler Steuerungssysteme wie Finanz- und Rohstoffmärkte wirksam zu überwinden.

Zweitens setzt sich wieder stärker die Einsicht durch, dass eine funktionierende Prävention nur möglich ist, wenn strukturelle Ursachen für Krisen und Gewalt, wie soziale Ungerechtigkeit, kulturelle Diskriminierung und politische Marginalisierung, schrittweise beseitigt werden bzw. ihre (Wieder-)Entstehung und Verfestigung verhindert wird.

Drittens wird darauf orientiert, operationalen Kapazitäten zu stärken bzw. aufzubauen, die es erlauben, entstehende gewaltträchtige Krisen und Konflikte rechtzeitig zu identifizieren und zu bearbeiten. Dazu gehören die Analyse der Konfliktdynamik, die Beobachtung der lokalen politischen Prozesse und der Aufbau eines wirksamen Anreiz- und Sanktionsmechanismus zur Beeinflussung der Entscheidungseliten. Voraussetzung dafür ist eine neue Qualität der strategischen Abstimmung zwischen internationalen/regionalen Organisationen, Staaten und NROs unter der Ägide der UNO.

Literatur

Matthies, Volker (2000): Krisenprävention. Vorbeugen ist besser als Heilen, Opladen: Leske + Budrich.

»Gowan, Richard /Jones, Bruce D. (2010): Back to Basics: The UN and Crisis Diplomacy in an Age of Strategic Uncertainty, July 2010, New York University, Center on International Cooperation.«

»Matthies, Volker (1999): Krisenprävention als Friedenspolitik: Zur Entstehung und Entwicklung eines neuen politischen Konzepts, in: E+Z – Entwicklung und Zusammenarbeit, Nr. 04, April 1999, S. 103-106.«

Links

»Boutros-Ghali, Boutros (1992): Agenda für den Frieden. Vorbeugende Diplomatie, Friedensschaffung und Friedenssicherung. Bericht des Generalsekretärs gemäß der am 31. Januar 1992 von dem Gipfeltreffen des Sicherheitsrats verabschiedeten Erklärung.«

»Annan, Kofi (2001): Prevention of armed conflict. Report of the Secretary-General, Official United Nations Security. Council Document S/2001/574, 7 June 2001.«

»Annan, Kofi (2006): Progress report on the prevention of armed conflict. Report of the Secretary-General, United Nations A/60/891, General Assembly, 18 July 2006.«

»Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) (2010): Krisenprävention mit zivilen Mitteln. Ein Beitrag zu Frieden und Sicherheit.«

»Bundesregierung (2004): Aktionsplan der Bundesregierung Zivile Konfliktprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung, 12. 05. 2004.«

»Bundesregierung (2010): 3. Bericht der Bundesregierung über die Umsetzung des Aktionsplans "Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung", Juni 2010.«

»Memorandum deutscher Friedens- und Konfliktforscher/-innen zur Bundestagswahl 2009 Gewaltkonflikten vorbeugen: sichtbarer – wirksamer – handlungsfähiger, August 2009.«

Fußnoten

1. »Annan, Kofi: Progress report on the prevention of armed conflict. Report of the Secretary-General, United Nations A/60/891, General Assembly, 18 July 2006, S. 7.«

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