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Friedenskonsolidierung: Herausforderungen und Praxis

In den 1990er Jahren entwickelten sich die von der UNO und anderen Akteuren der internationalen Gemeinschaft unterstützten Friedensprozesse zu einem wichtigen Bereich der internationalen Politik. Seither mussten die beteiligten nationalen und internationalen Akteure ihre Strategie mehrfach revidieren.


Die seit Ende der 1980er Jahre mehrheitlich unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen durchgeführten Friedensprozesse orientierten sich an der Annahme, dass politische Demokratisierung und wirtschaftliche Liberalisierung die geeigneten Rezepte sind, um einen stabilen und dauerhaften Frieden zu stiften. Mit der Einführung des westlichen liberalen Modells sollten politische Konflikte künftig nicht mehr durch den Rückgriff auf kollektive physische Gewalt, sondern an der Wahlurne ausgetragen werden. Als Regelungsinstanz für Verteilungskonflikte um knappe natürliche und wirtschaftliche Ressourcen wurde der in einen rechtsstaatlichen Rahmen eingebettete Markt angesehen.

Das Ende des "Transitionsparadigmas"

Diese Strategie ist heute weitgehend gescheitert. Statistische Erhebungen belegen, dass rund 40% der Friedensprozesse innerhalb der ersten fünf bis zehn Jahre in gewaltsame Konflikte zurückgefallen sind.[1] Der Befund ist umso besorgniserregender, als sich heute in den meisten Post-Konfliktgesellschaften instabile Zwischenzustände zwischen immer wieder aufflackernder Gewalt und begrenztem friedlichen Wandel etabliert haben.[2] Von namhaften Experten wurde bereits das "Ende des Transitionsparadigmas" ausgerufen. Die Regel, dass die meisten Übergangsprozesse nach Diktaturen und Bürgerkrieg in Richtung Demokratie und Marktwirtschaft verlaufen, scheint nicht mehr zu gelten.[3]

Die systematische Erforschung der Friedensprozesse der 1990er Jahre zeigt, dass die Durchführung von Wahlen und die Einführung liberaler, marktwirtschaftlicher Strukturen die internen Konflikte eher wieder anfachten, als sie zu überwinden. Die Erklärung für diese offenkundig nicht beabsichtigte Wirkung sieht der kanadische Politikwissenschaftler, Roland Paris, "in der Struktur der marktwirtschaftlichen Demokratie selbst".[4] Demokratie und Kapitalismus sind Systeme, die Konflikt und Konkurrenz fördern, ja gerade aus ihnen heraus erst bestehen können. Doch während die westlichen Gesellschaften gelernt haben, diese Konflikte mit eigens dafür geschaffenen Institutionen und einer entsprechenden politischen Kultur zu kanalisieren, untergraben sie in Post-Konfliktgesellschaften immer wieder die mühsam erreichte Stabilität.

Kurskorrektur: Aufbau effizienter staatlicher Institutionen

Die ernüchternde Bilanz der ersten Peacebuilding-Phase hat eine konzeptionelle Neuorientierung eingeleitet. Mittlerweile werden die Ziele bescheidener formuliert. Unter der Losung "Staatlichkeit zuerst" (Fukuyama) [5]oder "Institutionalisierung vor Liberalisierung" (Paris) [6] rücken die Bemühungen um den Aufbau stabiler und effizienter Institutionen in den Vordergrund. Erste Schlussfolgerungen werden bereits in den laufenden Peacebuilding-Prozessen umgesetzt und haben Eingang in das Instrumentarium konfliktsensibler bzw. konfliktnachsorgender Entwicklungspolitik gefunden.

Schlüsselkonzepte sind "Staatsaufbau" (State-building) und "Gutes Regieren" (Good Governance). Beide zielen darauf ab, lokale politische Führungen, Verwaltungen, Sicherheitskräfte und wirtschaftliche Akteure durch eine entsprechende Konditionierung der externen Unterstützung dazu anzuhalten, einen gleichermaßen stabilen institutionellen und rechtlichen Rahmen zu schaffen. Der Staat soll auf dem gesamten Territorium in die Lage versetzt werden, sein Gewaltmonopol und grundlegende soziale Regeln durchzusetzen. Fukuyama benennt deshalb als erste Schritte die Reform von Armee und Polizei sowie die nachhaltige Gewährleistung von Rechtsstaatlichkeit (Rule of Law). [7]

Mangelnde Berücksichtigung der Spezifik von Post-Konfliktgesellschaften

Doch wie z.B. die nach wie vor defizitären Friedensprozesse in Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Afghanistan oder Guatemala zeigen, ist der Aufbau staatlicher Institutionen allein nicht ausreichend. Bei Experten und Beratern wächst das Verständnis dafür, dass Post-Konfliktgesellschaften in Übergangsprozessen besonders zerbrechlich und gewaltanfällig sind. Erinnerungen, Überzeugungen und Identitäten sind nachhaltig von dem Zerwürfnissen des Krieges und den Gewalterfahrungen geprägt. Die Beziehungen zwischen den ehemaligen Konfliktparteien bewegen sich in einem Teufelskreis, aus dem sie keinen Ausweg finden:[8]

• Das Verhältnis zwischen den ehemaligen Konfliktparteien wird nach wie vor durch verfestigte Feindbilder und Vorurteile bestimmt.
• In der öffentlichen Meinung und in der politischen Auseinandersetzung behalten Hardliner, die jegliche Verständigung mit der anderen Seite ablehnen, einen großen, z.T. dominierenden Einfluss.
• Die Angehörigen der ehemaligen Konfliktparteien gehen sich aus dem Weg; sie leben – durch sichtbare und unsichtbare Mauern getrennt – in parallelen Welten, in ihren eigenen Stadtvierteln, Dörfern und Landesteilen.
• Das Festhalten an Symbolen, Ritualen und Mythen der Ausgrenzung, Stigmatisierung und der Gewalt verhindert die konstruktive Begegnung zwischen den Gemeinschaften und schafft immer wieder Anlässe für Konfrontation.
• Kollektive Traumata und Siegeserfahrungen bilden ein Reservoir schnell aktivierbarer kollektiver Emotionen und Vorurteile und können von nationalistischen Eliten zur Stärkung des Wir-Gefühls gegen andere Gruppen und Gemeinschaften instrumentalisiert werden.

Solange die (ehemaligen) Konfliktparteien in der mentalen und kulturellen Logik der Verfeindung und Konfrontation verhaftet bleiben, bieten sich Ansatzpunkte für einen destruktiven politischen Wettbewerb, der den Aufbau von Institutionen immer wieder untergräbt und zurückwirft.Voraussetzung für einen wirklichen Neubeginn sind einerseits die strukturelle Überwindung der Konfliktursachen sowie andererseits die konsequente wie sensible Aufarbeitung der Gewalttaten und Menschenrechtsverbrechen, die im Zusammenhang mit Bürgerkriegen und politischer Repression verübt wurden. Die Herausforderung besteht dabei darin, die kulturellen Ressourcen so anzusprechen und zu formen, dass sie dem Zugriff politischer Scharfmacher entzogen werden und zu einem Rückhalt der Friedensförderung werden. Es geht also um einen sehr komplexen Prozess. Institutionen sind nur dann stabil und handlungsfähig, wenn sie von allen einflussreichen politischen, wirtschaftlichen, militärischen und religiösen Gruppen akzeptiert werden. Dies kann nur gelingen, wenn die (Wieder-)Herstellung und Heilung der sozialen und politischen Beziehungen zwischen allen ehemaligen Konfliktparteien glaubhaft in Angriff genommen wird. Ein wichtiges Erfolgskriterium dafür ist die Herausbildung eines parteienübergreifenden Konsenses zu den Grundlagen der politischen und wirtschaftlichen Organisation, der nationalen Identität und der Außenpolitik. Andernfalls besteht die Gefahr, dass die neu geschaffenen Institutionen zum Zankapfel rivalisierender politischer, wirtschaftlicher und religiöser Eliten und letztlich zur Machtgrundlage autokratischer Herrscher werden.Die wirksamste Barriere gegen die autokratische Versuchung bestimmter Gruppen oder sich als überparteilich positionierender charismatischer Führer besteht in der Gewährleistung politischer Partizipation und der Förderung einer selbstbewussten Zivilgesellschaft. Nur wenn sich die große Mehrheit der Bevölkerung in die politischen Entscheidungsprozesse einbezogen fühlt (Stichwort: local Ownership), wird sie die Entbehrungen des Wandels akzeptieren und dem politischen System Legitimität zusprechen. Hier kommt die Unterstützung durch die internationale Gemeinschaft (UNO, EU, AU, andere internationale Organisationen, Staaten und NGOs) ins Spiel. Wie die Erfahrung zeigt, genügt es nicht, durch die internationale Präsenz von Friedenstruppen und Polizeikräften für Sicherheit zu sorgen. Dreh- und Angelpunkt ist die Stärkung der Verantwortlichkeit der lokalen Regierung und der politischen Parteien gegenüber der eigenen Bevölkerung, den Nachbarstaaten und der internationalen Gemeinschaft. Inwieweit dies gelingt, hat erhebliche Auswirkungen auf die Erfolgschancen des gesamten Friedensprozesses und die Chancen sozio-ökonomischer Entwicklung. [9]

Noch ist die Realität in den meisten Post-Konfliktstaaten von diesen Idealvorstellungen weit entfernt. Zwar signalisieren die meisten Regierungen Kooperationsgemeinschaft gegenüber den internationalen Partnern, doch geht es ihnen primär um die Bewahrung ihrer eigenen Macht und nicht darum, "kollektive Probleme zu lösen".[10] Der Westen nimmt diese Situation meist billigend in Kauf, weil er im Gegenzug außenpolitisches Wohlverhalten und innenpolitische Stabilität erwartet.

Literatur und Links

Baumann, Marcel M. (2008): Zwischenwelten: Weder Krieg noch Frieden. Über den konstruktiven Umgang mit Gewalt im Prozess der Konflikttransformation. Wiesbaden: VS Verlag.

»Carothers, Thomas (2002): The End of the Transition Paradigm, in: Democracy, Vol. 5, No. 14, S. 5-21.«

Collier, Paul (2009): The political economy of state failure, in: Oxford Review of Economic Policy, Vol. 25, No. 2, S. 219-240.

Collier, Paul/ Hoeffler, Anke/ Soderbom, Mans (2008): Post-conflict risks, in: Journal of Peace Research, Vol. 45, No. 4, S. 461–478.

Fukuyama, Francis (2005): "Stateness" First, in: Journal of Democracy, Vol. 16, No. 1, S. 84-88.

»Goldstone, Jack A./ Ulfelder, Jay (2004): How to Construct Stable Democracies, in: The Washington Quarterly, Vol. 28, No. 1, S. 9-20.«

»Goldstone, Jack A./ Bates, Robert H. et al. (2010): A Global Model for Forecasting Political Instability, in: American Journal of Political Science, Vol. 54, No. 1, January 2010, S. 190–208.«

Paris, Roland (2007): Wenn die Waffen schweigen. Friedenskonsolidierung nach innerstaatlichen Konflikten, Hamburg: Hamburger Edition, HIS Verlag.

»Tull, Denis M. (2011): Schwache Staaten, erfolgreiche Eliten. Außenpolitische Strategien afrikanischer Krisenländer, SWP-Studien, Mai 2011, Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin.«

»Website der UN-Kommission für Friedenskonsolidierung«

»Website des Peacebuilding-Portals – Informationen über Organisationen und Handlungsfelder«

Fußnoten

1. Collier, Paul/ Hoeffler, Anke/ Soderbom, Mans (2008): Post-conflict risks, in: Journal of Peace Research, Vol. 45, No. 4, S. 461–478.
2. Baumann, Marcel M. (2008): Zwischenwelten: Weder Krieg, noch Frieden. Über den konstruktiven Umgang mit Gewalt im Prozess der Konflikttransformation.
3. Carothers, Thomas (2002): The End of the Transition Paradigm, in: Democracy, Vol. 5, No. 14.
4. Paris, Roland (2007): Wenn die Waffen schweigen, S. 270.
5. Paris, Roland (2007): Wenn die Waffen schweigen.
6. Fukuyama, Francis (2005): "Stateness" First
7. Fukuyama, Francis, 2005: "Stateness" First, S. 87.
8. Baumann, Marcel, 2008: Zwischenwelten. Weder Krieg noch Frieden.
9. Collier, Paul (2009): The political economy of state failure, in: Oxford Review of Economic Policy, Vol. 25, No. 2.
10. Tull, Denis M. (2011): Schwache Staaten, erfolgreiche Eliten. Außenpolitische Strategien afrikanischer Krisenländer, SWP-Studien