Ein syrischer Soldat mit einer AK-47 an einem Checkpoint In Damaskus, 21.08.2013.

Friedenskonsolidierung: Herausforderungen und Praxis


24.10.2016
Die externe Unterstützung von Friedensprozessen (Peace-building) in Post-Konfliktgesellschaften ist zu einem eigenständigen Handlungsfeld der internationalen Gemeinschaft geworden. Nach der negativen Bilanz zahlreicher Friedensprozesse (z.B. Afghanistan, Haiti, Mali, Mazedonien, Somalia, Südsudan) sucht die internationale Gemeinschaft nach einer neuen Strategie.

Bundeswehrsoldaten entladen Ausrüstungen und Sandsäcke in der ethnisch geteilten Stadt Mitrovica, 28.11.2011.Friedenskonsolidierung im Kosovo: Seit 1999 ist die Bundeswehr im Rahmen der internationalen KFOR-Mission im Kosovo präsent (© AP)

Die externe Unterstützung für Friedensprozesse in Post-Konfliktgesellschaften ist seit Mitte der 1990er Jahre ein eigenständiges Handlungsfeld der internationalen Gemeinschaft. Die konzeptionelle Blaupause dafür lieferte die "Agenda für den Frieden". Sie wurde unter der Federführung des damaligen UNO-Generalsekretärs, Boutros Boutros-Ghali (1992-96), erarbeitet. Danach ist die Friedenskonsolidierung eine von vier Handlungsfeldern der UNO und der sie unterstützenden Organisationen und Staaten bei der Prävention, Beendigung und Bearbeitung zwischen- und innerstaatlicher Konflikte:
  • Prävention von Gewaltkonflikten (Preventive Diplomacy),
  • Friedenserzwingung (Peace-enforcement),
  • Absicherung von Waffenstillständen und Friedenverträgen (Peacekeeping) sowie
  • Förderung/ Konsolidierung einer stabilen Friedensordnung (Peacebuilding).
Diese vierte Phase des "post-conflict peacebuilding" definierte Boutros-Ghali als "Handlungen zur Identifizierung und Förderung von Strukturen, die geeignet sind, den Frieden zu stärken und zu konsolidieren, um einen Rückfall in den Konflikt zu vermeiden." Seit den 1990er Jahren haben sich das Konzept und die Politik der Friedensförderung bzw. -konsolidierung ständig weiterentwickelt.

Von der Konfliktnachsorge zur proaktiven Friedensförderung



Schnell wurde deutlich, dass einige Monate UNO-Präsenz, die Entwaffnung der Kombattanten, die Verabschiedung einer neuen Verfassung und die Durchführung mehr oder weniger demokratischer Wahlen nicht ausreichen, um in fragilen Post-Konfliktgesellschaften eine nachhaltige friedliche Entwicklung auf den Weg zu bringen. Kaum hatten die UN-Soldaten und die zivilen Berater das Land verlassen, brachen vielfach die Feinseligkeiten wieder auf. Die Rückfallquote lag – je nach Untersuchungsansatz – zwischen 20 und 50%.[1] Die Mehrzahl der Post-Konfliktstaaten verharrte in einem instabilen Zwischenzustand zwischen immer wieder aufflackernder Gewalt und fragilem friedlichen Wandel.

Als Reaktion auf die hohe Rückfallquote wurden zunächst die UN-Friedensmissionen verlängert und "robuster" gestaltet. Die lokalen UN-Verwaltungen erhielten größere politische Durchgriffs- und Gestaltungsrechte. Das Mandat der UN-Mission und der UN-Truppen war jetzt nicht mehr nur auf defensive und Schutzaufgaben beschränkt, sondern schloss die Möglichkeit ein, renitente Bürgerkriegsparteien mit militärischen Mitteln zu bekämpfen und zur Einhaltung des Gewaltverbots zu zwingen.

Als weitere "Ausbaustufe" des UN-Engagements folgte mit dem Brahimi-Bericht (2000) die Einrichtung "Integrierter Friedensmissionen", die eine längere Präsenz von ausländischen Experten, wie Ingenieuren, Verwaltungsfachleuten, Militär- und Polizeiberatern, Juristen und Entwicklungshelfern, vorsieht. Zu den Aufgaben dieser integrierten Missionen gehört u.a. die Durchführung freier Wahlen, die Reform des Sicherheitssektors, der (Wieder-)Aufbau tragfähiger staatlicher und Verwaltungsstrukturen, der wirtschaftliche Wiederaufbau sowie die Aufarbeitung und Verfolgung von Kriegs- und Menschenrechtsverbrechen.

Von der staatlichen Souveränität und Nichteinmischung zum Menschenrechtsschutz



Der Umbau der UNO vom Wächter über den internationalen Frieden zwischen souveränen Mitgliedsstaaten hin zum Sicherheitsgaranten und politischen Administrator in Post-Konfliktländern mit weitreichenden Vollmachten bedeutete eine grundsätzliche Veränderung der Aufgaben und des Selbstverständnisses der Weltorganisation. Dies gilt auch für ihre völkerrechtlichen Handlungsgrundlagen. An die Stelle der Wahrung der Souveränität der Staaten und der Nichteinmischung in ihre inneren Angelegenheiten als zentrale Stützpfeiler des internationalen Rechts ist der Schutz der Menschenrechte getreten. Das hat weitreichende Konsequenzen. Der UN-Sicherheitsrat kann nun auch bei "massiven und systematischen Menschenrechtsverletzungen" innerhalb eines Staates eine Gefährdung des internationalen bzw. regionalen Friedens feststellen und geeignete Maßnahmen gegen den verantwortlichen Mitgliedsstaat beschließen. Bis dahin war dies nur möglich, wenn eine Bedrohung bzw. Aggression eines Staates gegen einen anderen vorlag.

Es vollzieht sich ein Wandel von der staatszentrierten Sicherheit hin zur "menschlichen Sicherheit". Der Schutz des Rechts jedes einzelnen Menschen auf ein angstfreies Leben ohne Armut und rechtliche Willkür wird zum Maßstab. Die "menschliche Sicherheit" deckt alle relevanten Dimensionen ab: Wirtschaft, Ernährung, Gesundheit, Umwelt, Gemeinschaft und die persönliche Sicherheit. Um das neue Paradigma politisch durchzusetzen, werden die Staaten von der internationalen Gemeinschaft explizit in die Pflicht genommen. Die Grundlage dafür ist das Konzept der "Schutzverantwortung" (responsibility to protect). Danach ist jeder Staat dafür verantwortlich, dass die Menschen auf seinem Territorium in Sicherheit leben können. Wenn Staaten nicht bereit oder in der Lage sind, ihre Bürger zu schützen bzw. selbst zur Quelle von massiven und andauernden Bedrohungen und Einschränkungen der Sicherheit ihrer Bürger werden, geht die Schutzverantwortung an die internationale Gemeinschaft über.

Das Instrumentarium der Friedensförderung – Leistungen und Defizite



Erfahrungsgemäß ist ein langfristiges Engagement der internationalen Gemeinschaft erforderlich, um in Post-Konfliktgesellschaften nachhaltig Frieden zu stiften. Doch scheitert dies oft an dem mangelnden politischen Willen der Mitgliedsstaaten, auch die erforderlichen Ressourcen bereitzustellen. Experten gehen davon aus, dass die großen internationalen Organisationen, wie die UNO, die EU, die NATO und die Afrikanische Union, lediglich über die Ressourcen verfügen, um zwei bis drei größere internationale Konflikte zu managen.[2] Taucht ein neuer, drängender Konflikt auf der internationalen Agenda auf, werden die Ressourcen meist auf die neue "Baustelle" umgeleitet. Dann zieht der Tross der "Internationalen" weiter, ehe der Friedensprozess in sicherem Fahrwasser ist.

Bislang scheiterten alle Bemühungen, diese Situation grundsätzlich zu verändern. Eine Ursache dafür ist sicherlich der schleppende Um- und Ausbau der UNO und der anderen internationalen Organisationen im Bereich Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung. Viele gute Ideen wurden erst nur ansatzweise umgesetzt. So wurde 2005 zwar die UN Peacebuilding Commission geschaffen, doch verfügt die neue Einrichtung längst nicht über die notwendigen Ressourcen und Kompetenzen. Sie ist heute lediglich in sechs ausgewählten Konflikten bzw. Post-Konfliktsituationen tätig[3] und fungiert hauptsächlich als Koordinationsplattform für die zahlreichen Stellen im UN-Hauptquartier, die sich mit dem Thema Peacebuilding befassen.[4]

Damit gibt es bis heute keinen institutionellen Ort innerhalb des UN-Systems, wo alle Fäden zusammenlaufen und von wo aus eine integrierte Steuerung der komplexen Peacebuilding-Missionen möglich wäre. An den aktuell 16 UN-Friedensmissionen ist eine kaum noch zu überblickende Zahl von UN-Organisationen, Regionalorganisationen, Staaten und Nicht-Regierungsorganisationen beteiligt. Der politische und koordinative Aufwand ist enorm. Die Folgen sind Kompetenzgerangel und mangelnde Effektivität. Die Mittelausstattung bleibt trotz der erreichten Zuwächse insgesamt unzureichend und prekär.

Das liberale Paradigma in der Krise



Eine weitere Ursache für die unbefriedigende Bilanz der externen Friedensförderung ist auf der politisch-konzeptionellen Ebene zu suchen. Seit den 1990er Jahren wurde der Aufbau liberaler staatlicher und wirtschaftlicher Strukturen als Königsweg für die nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung und die Stabilisierung des Friedens angesehen. Die systematische Erforschung der Friedensprozesse der 1990er Jahre zeigt jedoch, dass die Durchführung von Wahlen und die Einführung politischer und marktwirtschaftlicher Strukturen nach dem Vorbild der westlichen Staaten eher geeignet sind, die internen Konflikte wieder anzufachen, als sie zu überwinden.

Die Erklärung für diese offenkundig so nicht beabsichtigte Wirkung sieht der kanadische Politikwissenschaftler, Roland Paris, "in der Struktur der marktwirtschaftlichen Demokratie selbst".[5] Liberale Demokratie und Kapitalismus sind gesellschaftliche Ordnungs- und Steuerungssysteme, die nicht nur Wettbewerb und Konflikt fördern, sondern erst aus der Konkurrenz zwischen den politischen Parteien und den Marktteilnehmern ihre Dynamik beziehen. Doch während die westlichen Gesellschaften gelernt haben, die daraus resultierenden Konflikte mit einer entsprechenden politischen Kultur und Institutionen zu kanalisieren, tragen diese in Post-Konfliktgesellschaften immer wieder zur Reeskalation der Spannungen bei.

Auch auf wirtschaftspolitischer Ebene führt die Dominanz (neo-)liberaler Konzepte zu Fehlentwicklungen. Die "Strukturanpassungen", die den Regierungen der betroffenen Staaten von den internationalen Finanzinstitutionen (Internationaler Währungsfonds, Weltbank, EU) auferlegt werden, sind nur unzureichend auf die Erfordernisse der Friedensprozesse abgestimmt. Massenentlassungen im öffentlichen Dienst und staatseigenen Unternehmen, die Reduzierung der Sozialausgaben, die Förderung internationaler Investitionen und exportstarker Branchen, die Vernachlässigung traditioneller, binnenmarktorientierter Wirtschaftszweige gehen zulasten der Akzeptanz und Handlungsfähigkeit der neuen politischen Institutionen. Ein Großteil der zur Absicherung der Reformen ausgereichten Kredite versickert in dunklen Kanälen der Korruption und organisierten Kriminalität.[6] Infolge der Verschärfung sozialer und wirtschaftlicher Ungleichheiten und Verwerfungen brechen vielfach die alten Konflikte wieder auf.

Auf der Suche nach einer neuen Strategie



Die wichtigste Lernleistung der internationalen Gemeinschaft aus den ersten Jahren externer Friedensförderung besteht wohl darin, dass von Gewalt und Zerstörung verheerte Post-Konfliktgesellschaften anders "ticken" als normale Länder und deshalb eine besondere Art der Hilfe und Unterstützung benötigen, als sie von der klassischen Entwicklungszusammenarbeit bereitgestellt wird. Hinzu kommt, dass die Unterstützungs- und Beratungsangebote auf die konkrete Situation jedes einzelnen Landes zugeschnitten sein müssen. Einiges deutet darauf hin, dass in den letzten Jahren ein vorsichtiges Umdenken in diese Richtung begonnen hat. Beispiele dafür sind der "New Deal für fragile Staaten" und das Konzept des "hybriden Peacebuilding".

Der 2011 in Busan (Südkorea) beschlossene "New Deal for Engagement in Fragile States" stellt die Eigenverantwortung der betroffenen Staaten beim Staatsaufbau und der Friedensförderung in den Vordergrund. Reformschritte werden von den betroffenen Ländern selbst festgelegt und gesteuert. Die Geber sollen diese gezielt und bedarfsorientiert unterstützen. Dadurch sollen lokale Kapazitäten aufgebaut und gestärkt werden. In einer Pilotphase wird der "New Deal" derzeit in acht fragilen Konflikt-Staaten getestet (Afghanistan, Zentralafrikanische Republik, DR Kongo, Liberia, Sierra Leone, Südsudan, Osttimor und Somalia). Im September 2013 wurde erstmals in Somalia ein gemeinsamer Plan in Form eines "Transition Compact" verabschiedet.[7]

Auch das Konzept des "hybriden Peacebuilding" ist eine Antwort auf die Einsicht, dass die Friedensprozesse hauptsächlich von den Ländern selbst gesteuert und verantwortet werden müssen. Eine Gewähr dafür ist die Beibehaltung und Stärkung traditioneller Formen des Regierens, der politischen Beteiligung, der Konfliktlösung und Rechtsprechung. Hybridität ist für sich allein genommen jedoch noch kein Qualitätsmerkmal. Es reicht nicht aus, lediglich ein paar traditionelle Mitbestimmungsrituale einer ansonsten rein neoliberalen Agenda beizumischen. Es kommt vielmehr darauf an, durch die Gewährleistung einer aktiven Beteiligung und Mitwirkung der Menschen eine wirklich emanzipatorische Politik in einem post-kolonialen Verständnis zu ermöglichen und zu unterstützen.[8] Wenn sich die Mehrheit der Bevölkerung in die politischen Entscheidungsprozesse auf allen Ebenen einbezogen fühlt (Stichwort: local ownership/lokale Eigentümerschaft), wird sie auch das politische und wirtschaftliche System als legitim ansehen und die Entbehrungen des Wandels akzeptieren.

Literatur



Andersson, Ruben et al. (2016): From Hybrid Peace to Human Security: Rethinking EU Strategy towards Conflict. The Berlin Report of the Human Security Study Group, 24 February 2016, Brussels.

Autesserre, Séverine (2014): Peaceland: Conflict Resolution and the Everyday Politics of International Intervention, Cambridge.

Baumann, Marcel M. (2008): Zwischenwelten: Weder Krieg noch Frieden. Über den konstruktiven Umgang mit Gewalt im Prozess der Konflikttransformation. Wiesbaden: VS Verlag.

Call, Charles T./ Cousens, Elisabeth M. (2008): Ending Wars and Building Peace: International Responses to War-Torn Societies, in: International Studies Perspectives, Vol. 9, S. 1-21.

Collier, Paul (2009): The political economy of state failure, in: Oxford Review of Economic Policy, Vol. 25, No. 2, S. 219-240.

Collier, Paul/ Hoeffler, Anke/ Soderbom, Mans (2008): Post-conflict risks, in: Journal of Peace Research, Vol. 45, No. 4, S. 461–478.

Easterly, William (2005): What did structural adjustment adjust? In: Journal of Development Economics, Vol. 76, S. 1–22.

Hearn, Sarah/ Kubitschek Bujones, Alejandra/ Kugel, Alisch (2014): The United Nations "Peacebuilding Architecture": Past, Present and Future. Center on International Cooperation, New York University.

Knauder, Katrin/ Schirl, Nina (2013): Was steckt hinter dem „New Deal“ für die Zusammenarbeit mit fragilen Staaten? KfW-Development Research, Entwicklungspolitik Kompakt.

Macginty, Roger (2011): International Peacebuilding and Local Resistance: Hybrid Forms of Peace, Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Macginty, Roger/ Richmond, Oliver P. (2013): The Local Turn in Peace Building: a Critical Agenda for Peace, in: Third World Quarterly, Vol. 34, No. 5, S. 763-783.

Paris, Roland (2007): Wenn die Waffen schweigen. Friedenskonsolidierung nach innerstaatlichen Konflikten, Hamburg: Hamburger Edition, HIS Verlag.

Richmond, Oliver (2012): The Dilemmas of a Hybrid Peace, E-Internal Relations.

Richmond; Oliver P./ Mitchell, Audra (Hrsg.) (2012): Hybrid Forms of Peace: From Everyday Practice to Post-Liberalism, Palgrave Macmillan.

Schrader, Lutz (2009): Eindämmung innerstaatlicher Gewaltkonflikte und Friedenskonsolidierung. Handlungsrahmen für externe Akteure, in: Breitmeier, Helmut u.a.: Sektorale Weltordnungspolitik. Effektiv, gerecht und demokratisch? EINE Welt. Texte der Stiftung Entwicklung und Frieden, Bd. 22, S. 51-71.

Tadjbakhsh; Shahrbanou (Hrsg.) (2012), Rethinking the Liberal Peace: External Models and Local Alternatives, in: Global Governance, Vol. 18, No. 1, 8Special Issue on hybrid peace governance)

Toft, Monica Duffy (2010): Securing the Peace: The Durable Settlement of Civil Wars, Princeton, NJ.

Links



Berghof Foundation (2012) (Hrsg.): Berghof Glossar zur Konflikttransformation: 20 Begriffe für Theorie und Praxis. Berlin: Berghof Foundation.

Boutros-Ghali, Boutros (1992): "Agenda für den Frieden". Bericht des Generalsekretärs gemäß der am 31. Januar 1992 von dem Gipfeltreffen des Sicherheitsrats verabschiedeten Erklärung.

Boutros-Ghali, Boutros (1992): "An Agenda for Peace". Report of the Secretary-General pursuant to the statement, adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992, A/47/277.

Peacebuilding Review, October 2010, Peacebuilding Support Office.

Website der sieben Konflikt- und Post-Konfliktländer (g7+), die sich am New Deal für fragile Staaten beteiligen.

Website der UN-Kommission für Friedenskonsolidierung

Website des UN-Peacebuilding Fund

Website der Allianz für Peacebuilding – Informationen über Organisationen und Handlungsfelder


Fußnoten

1.
Boutros Boutros-Ghali (1992): "An Agenda for Peace", II.21.
2.
Call, Charles T./ Cousens, Elisabeth M. (2008): Ending Wars and Building Peace: International Responses to War-Torn Societies, in: International Studies Perspectives, Vol. 9, S. 1-21.
3.
Burundi, Sierra Leone, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Central African Republic
4.
Die wichtigsten Abteilungen und Institutionen im Bereich Friedensförderung sind: Department of Peacekeeping Operations (DPKO), Department of Field Support (DFS), Department of Political Affairs (DPA), Peacebuilding Commission, Peacebuilding Support Office, Peacebuilding Fund.
5.
Paris, Roland (2007): Wenn die Waffen schweigen. Friedenskonsolidierung nach innerstaatlichen Konflikten, Hamburg: Hamburger Edition, HIS Verlag, S. 270.
6.
http://www.bpb.de/internationales/afrika/afrika/59000/anpassung-der-strukturen?p=ally
7.
Knauder, Katrin/ Schirl, Nina (2013): Was steckt hinter dem "New Deal" für die Zusammenarbeit mit fragilen Staaten? KfW-Development Research, Entwicklungspolitik Kompakt.
8.
Richmond, Oliver (2012): The Dilemmas of a Hybrid Peace, E-Internal Relations.
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Autor: Lutz Schrader für bpb.de
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