Afghanische Flüchtlinge blicken aus dem Fenster einer Zelle in einem Flüchtlingslager der iranischen Stadt Zahedan.
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Festung Europa

Zur Flüchtlingspolitik der EU


12.10.2009
In der EU gelten umfassende menschenrechtliche Verpflichtungen für alle Mitgliedstaaten. Die Realität sieht indes häufig anders aus – insbesondere an den EU-Außengrenzen: Hier werden zunehmend Maßnahmen getroffen, um Menschen gar nicht erst Zutritt zum Hoheitsgebiet der EU zu gewähren.

Bootsflüchtlinge vor der spanischen Insel TeneriffaBootsflüchtlinge vor der spanischen Insel Teneriffa (© AP)

Einleitung



Die Europäische Union (EU) beruht auf den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte. Dabei gibt es eine Anzahl von internationalen Menschenrechtsabkommen, die mit Blick auf die Situation von Menschen, die in Europa Zuflucht suchen, von Bedeutung und von der EU und deren Mitgliedstaaten zu beachten sind. Dazu zählen Abkommen, die auf UN-Ebene vereinbart wurden. Hier existieren Abkommen zum Schutz aller Menschen wie beispielsweise der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte und der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, beide von 1966. Hinzu kommen Abkommen, die bestimmte Personengruppen unter besonderen menschenrechtlichen Schutz stellen, wie beispielsweise Kinder und Jugendliche durch die UN-Kinderrechtskonvention (KRK) von 1989. Die EU ist außerdem verpflichtet, internationales Flüchtlingsrecht einzuhalten, welches insbesondere in der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) vertraglich kodifiziert worden ist. Darüber hinaus ist die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) als wichtiges Instrument im Bereich des Flüchtlingsschutzes zu nennen. Alle Mitgliedstaaten der EU sind Vertragsstaaten der genannten menschenrechtlichen Verträge und haben sie somit anerkannt.

Trotz der umfassenden menschenrechtlichen Verpflichtungen gibt es innerhalb der EU bis heute erhebliche Unterschiede, was den tatsächlichen Umgang mit Menschen betrifft, die in der EU Zuflucht suchen. Dies betrifft etwa Fragen der Unterbringung oder der medizinischen Versorgung von Flüchtlingen. Auch verfahrensrechtliche Standards bei der Bearbeitung von Asylanträgen und die Anerkennungsquoten von Asylanträgen unterscheiden sich in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU teilweise erheblich.




Im Folgenden gilt es zunächst zu verdeutlichen, dass Menschenrechte im Grundsatz für alle Menschen gelten, unabhängig davon ob diese die Voraussetzungen zum rechtmäßigen Aufenthalt erfüllen. Sodann soll das Spannungsfeld von Menschenrechtsschutz und völkerrechtlich zulässiger Zuwanderungskontrolle skizziert werden. Anschließend wird auf aktuelle Entwicklungen europäischer Flüchtlingspolitik eingegangen. Dazu zählt, dass Menschen, die in der EU Schutz suchen wollen, zunehmend keinen Zugang mehr zum Hoheitsgebiet der EU-Mitgliedstaaten erhalten. So gibt es schon seit einiger Zeit starke Bestrebungen, die Außengrenzen der EU verstärkt abzusichern. Die Sicherung der Grenzen erfolgt bereits auf Hoher See, indem etwa Menschen in brüchigen Flüchtlingsbooten auf dem Mittelmeer durch patrouillierende Schiffe abgedrängt und daran gehindert werden, das Hoheitsgebiet der EU-Mitgliedstaaten zu erreichen. Des Weiteren werden bestehende Regelungen der EU hinsichtlich der Abschiebungshaft einer menschenrechtlichen Bewertung unterzogen.

Schließlich soll noch am Beispiel europäischer Fischereipolitik verdeutlicht werden, wie europäische Handelspolitiken entgegen menschenrechtlicher Verpflichtungen teilweise dazu beitragen, dass Menschen in afrikanischen Staaten in ihrer Existenz beeinträchtigt werden. Als Konsequenz entscheiden sich einige dieser Menschen für eine Flucht nach Europa.

Reichweite menschenrechtlichen Schutzes



Menschenrechte gelten grundsätzlich für alle Menschen, unabhängig davon, ob sie die Voraussetzungen eines rechtmäßigen Aufenthalts erfüllen. Dies wird besonders deutlich anhand der allgemeinen Diskriminierungsverbote, die in menschenrechtlichen Verträgen enthalten sind. In diesen werden "Merkmale" aufgezählt, aufgrund derer keine Diskriminierungen erfolgen dürfen. Dazu zählen etwa die Hautfarbe, die Sprache, die Religion, die nationale, ethnische oder soziale Herkunft oder der sonstige Status einer Person. Die genannten Diskriminierungsmerkmale sind dabei als eine beispielhafte Aufzählung zu verstehen. Letztendlich sollen menschenrechtliche Diskriminierungsverbote jeden Menschen schützen. Zu begründen sind diese umfassenden Diskriminierungsverbote mit der gleichen Würde eines jeden Menschen. So heißt es bereits in Art. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen von 1948: "Alle Menschen sind frei und an Würde und Rechten gleich geboren."

Spannungsfeld von Menschenrechtsschutz und Zuwanderungskontrolle



Der Schutz menschenrechtlicher Verträge gilt demnach für alle Menschen. Zudem sind menschenrechtliche Verpflichtungen von der EU beziehungsweise den EU-Mitgliedstaaten auch dann zu beachten, wenn sie hoheitliche Gewalt an den Außengrenzen der EU ausüben.

In einem Spannungsverhältnis dazu steht der völkerrechtliche Grundsatz, dass die Gestattung der Einreise wie auch die Beendigung des Aufenthaltes von Ausländerinnen und Ausländern nach allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts zu dem Bereich gehört, der den Staaten beziehungsweise der EU kraft ihrer Souveränität zur freien Regelung zusteht. Diese Souveränität wird allerdings begrenzt durch die Genfer Flüchtlingskonvention und weitere menschenrechtliche Bestimmungen, die vor besonders gravierenden Menschenrechtsverletzungen schützen sollen.

Dabei resultiert aus der Genfer Flüchtlingskonvention das Recht auf Zugang zu einem Asylverfahren, in dem Menschen ihr Recht auf Schutz vor Verfolgung geltend machen können. Nach dieser Konvention müssen die Staaten dafür Sorge tragen, dass kein Mensch an der Grenze abgewiesen oder abgeschoben wird, wenn die Person dadurch gezwungen wäre, sich in einem Staat aufzuhalten, in dem ihr Verfolgung droht. Die Zurückweisung an der Grenze oder die Abschiebung einer Person ist demnach etwa unzulässig, wenn der Person im Herkunftsstaat aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten ethnischen Gruppe, aufgrund ihrer Religion, ihres Geschlechts oder aufgrund ihrer politischen Meinung gravierende Menschenrechtsverletzungen drohten.

Nach der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) muss es Menschen zudem möglich sein, einen Schutzantrag zu stellen, in dessen Folge geprüft wird, ob die Person im Falle einer Zurückweisung an der Grenze oder einer Abschiebung gravierenden Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt wäre. Denn nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist es laut EMRK verboten, eine Person an der Grenze zurückzuweisen oder aus dem Land abzuschieben, wenn sie dadurch einem tatsächlichen Risiko der Folter oder einer unmenschlichen Behandlung unterliegen würde.

Im Weiteren soll aufgezeigt werden, dass die EU beziehungsweise ihre Mitgliedstaaten die bestehenden Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonvention und der EMRK nicht ausreichend beachten.

Sicherung der EU-Außengrenzen



Die EU bekennt sich offiziell regelmäßig zur Schaffung eines gemeinsamen Europäischen Asylsystems unter Beachtung des internationalen Flüchtlingsrechts und der Menschenrechte. Die Realität an den EU-Außengrenzen sieht indes anders aus. Hier werden zunehmend Maßnahmen getroffen, um Menschen erst gar nicht Zutritt zum Hoheitsgebiet der EU zu gewähren. Maßnahmen der Grenzkontrolle werden immer weiter ins Vorfeld der Staatsgrenzen verlagert – bis in die Hohe See oder in die Küstengewässer afrikanischer Staaten hinein. Dies geschieht etwa dadurch, dass patrouillierende Schiffe eingesetzt werden, die Menschen auf schiffbrüchigen Booten auf Hoher See abfangen und daran hindern, die EU-Außengrenzen zu erreichen. Dadurch ist es diesen Menschen nicht möglich, in der EU Schutz zu suchen. Dies verletzt flüchtlingsrechtliche Garantien wie das Recht auf Zugang zu einem Asylverfahren und das Recht auf das Stellen eines Antrags auf internationalen Schutz vor Zurückschiebung und Abschiebung gemäß der Europäischen Menschenrechtskonvention. Denn Flüchtlings- und Menschenrechtschutz beginnt nicht erst auf dem Territorium der EU, sondern dort, wo die EU oder einzelne Mitgliedstaaten Hoheitsgewalt ausüben. Insofern hat die EU menschenrechtliche Verpflichtungen auch dann zu beachten, wenn sie außerhalb ihres Territoriums, auf Hoher See, Schiffe einsetzt und damit Hoheitsgewalt ausübt.

Letztendlich können solche Einsätze auf Hoher See mit dramatischen Folgen enden: Immer wieder gibt es Berichte, dass Menschen dadurch Schiffbruch erleiden und ertrinken. Menschenrechts- und Flüchtlingsorganisation, Kirchen und andere Organisationen der Zivilgesellschaft üben immer wieder Kritik an diesem Vorgehen.

Hinzu kommt, dass die Verantwortlichkeiten für solche Einsätze oft nicht klar sind. Einige Einsätze erfolgen in der Verantwortung einzelner oder mehrerer EU-Mitgliedstaaten, manche werden von einer speziellen EU-Agentur (Frontex) koordiniert. Dies führt dazu, dass die Transparenz und die Einheitlichkeit solcher Einsätze und ihrer Folgen nicht ausreichend gegeben sind.

Seit Jahren bemühen sich die EU-Mitgliedstaaten zwar zunehmend um einen einheitlichen Umgang mit Flüchtlingen. Der in einer EU-Verordnung verankerte Grundsatz, dass Flüchtlinge nur in demjenigen Staat einen Asylantrag stellen können, in dem sie ankommen, hat jedoch zur Folge, dass einige EU-Staaten im Vergleich zu anderen EU-Staaten mehr Flüchtlinge aufnehmen müssen. Davon betroffen sind insbesondere EU-Außenstaaten wie Malta oder Griechenland, die eine solidarische Verteilung der Schutz suchenden Flüchtlinge innerhalb der EU fordern.

Abschiebungshaft



Als weiteres Beispiel für die restriktive Flüchtlingspolitik der EU können die bestehenden Regelungen für Freiheitsentziehung in Form von Abschiebungshaft dienen. Nach einer europäischen Richtlinie vom Juni 2008 können Menschen bis zu 18 Monate in Abschiebungshaft genommen werden. Diese Richtlinie hat erhebliche Kritik etwa bei Kirchen oder Menschenrechts- und Flüchtlingsorganisationen ausgelöst. Ob die vorgenommenen Verschärfungen mit menschenrechtlichen Verbürgungen vereinbar sind, ist mehr als fraglich.

Schließlich darf nach dieser Richtlinie Abschiebungshaft sogar bei Minderjährigen angeordnet werden, auch bei denjenigen, die ohne ihre Eltern nach Europa geflohen sind (unbegleiteten Flüchtlingskindern). Tatsächlich passiert es immer wieder, dass Minderjährige in Abschiebungshaft genommen werden – auch Wochen oder Monate lang. Diese Praxis verstößt eindeutig gegen Art. 37 der UN-Kinderrechtskonvention (KRK), nach dem die Vertragsstaaten Freiheitsentziehung bei Minderjährigen "nur als letztes Mittel" anwenden dürfen. Von diesem Verstoß abgesehen, ist die Praxis der Abschiebungshaft gegenüber Minderjährigen auch mit weiteren Bestimmungen der KRK nicht in Einklang zu bringen. So begründet etwa Art. 20 KRK für Kinder, die sich – wie unbegleitete Flüchtlingskinder – in einer Situation ohne familiären Schutz befinden, einen "Anspruch auf den besonderen Schutz und Beistand des Staates". Dazu zählt, dass sie im jeweiligen EU-Staat in Kinderbetreuungseinrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe untergebracht werden – und nicht in Abschiebungshaft genommen werden. Wenn Abschiebungshaft Minderjährigen zugemutet wird, tritt deutlich zu Tage, dass menschenrechtliche Verpflichtungen in diesem Bereich aus dem Blick geraten sind.

Überprüfung europäischer Handelspolitiken



Die Politik der EU zeichnet sich derzeit auch dadurch aus, dass grundsätzliche Probleme wie Armut, Perspektivlosigkeit oder Umweltzerstörung, die Migration bedingen können, nicht ausreichend angegangen werden. Hierfür ist nicht nur ein verstärkter Einsatz von finanziellen Ressourcen notwendig, sondern auch die Überprüfung und Korrektur europäischer Handelspolitiken.

Gegenwärtige Politiken der EU tragen dazu bei, dass Menschen in anderen Staaten in ihren wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechten beeinträchtigt werden. Dies betrifft etwa die Fischereipolitik der EU und den Export von subventionierten Nahrungsmitteln in afrikanische Staaten, welche die eigenständige Entwicklung einer nachhaltigen Ernährungsbasis behindern. Im Bereich der Fischerei werden etwa afrikanische Fischer im Zuge von Fischereiabkommen zwischen der EU und afrikanischen Staaten vom eigenen Markt verdrängt. In Staaten wie Senegal, Mauretanien oder Guinea klagen viele einheimische Fischer über die negativen Auswirkungen der EU-Fischereipolitik. Ihre Erträge sinken, viele haben ihre Fischereitätigkeit bereits aufgegeben. Zudem mehren sich die Anzeichen, dass unter den Flüchtlingen zunehmend ehemalige Fischer sind.

Dazu im Widerspruch stehen die Verpflichtungen zur internationalen Zusammenarbeit, welche die EU-Mitgliedstaaten im Rahmen menschenrechtlicher Verträge, wie etwa dem Internationalen Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und der Kinderrechtskonvention eingegangen sind. Demnach haben sie zur Verwirklichung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte in den Entwicklungsländern beizutragen. Diesen Grundsätzen wird die EU nach ihren gegenwärtigen Politikansätzen nicht gerecht.

Ausblick



Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist schwer absehbar, ob in Zukunft auf europäischer Ebene eine offenere Flüchtlingspolitik erzielt werden kann. Zumindest kann erwartet werden, dass mittelfristig Verbesserungen bei der Bearbeitung und Anerkennung von Asylanträgen eintreten. Zudem ist beabsichtigt, die Standards der Aufnahme- beziehungsweise Lebensbedingungen von Flüchtlingen durch eine neue EU-Richtlinie zu verbessern. Was allerdings die Absicherung der EU-Außengrenzen – insbesondere im Mittelmeerraum – betrifft, wird diese wohl weiter ausgebaut. Zumal bei den Regierungen der EU-Mitgliedstaaten weit verbreitete Meinung zu sein scheint, dass die Abschottung der EU-Außengrenzen bereits im Vorfeld der Staatsgrenzen mit internationalem Flüchtlings- und Menschenrechtsschutz zu vereinbaren sei.

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