Getreidesorten auf einem Markt in Asien

Nahrungsmittelpreiskrise als Auslöser für globale Initiativen


12.6.2014
Das Jahr 2007/08 war ein Krisenjahr für die Welternährung und markiert gleichzeitig eine Trendwende. Die Zeit der niedrigen Nahrungsmittelpreise scheint vorbei, alte Herausforderungen an die Agrar- und Ernährungspolitik stellen sich neu. Die Weltpolitik ist schlecht vorbereitet und zersplittert, eine neue globale Steuerungs-Architektur für Welternährung muss sich erst beweisen und durchsetzen.

Wegen der Welternährungskrise 07/08 konnten die Philippinen nicht genug Reis auf dem Weltmarkt erwerben. Der Preisanstieg traf vor allem arme Haushalte, wie hier in den Slums von Quezon City in der Metropolregion Manila.Wegen der Welternährungskrise 07/08 konnten die Philippinen nicht genug Reis auf dem Weltmarkt erwerben. Der Preisanstieg traf vor allem arme Haushalte, wie hier in den Slums von Quezon City in der Metropolregion Manila. (© picture-alliance/dpa)

Die Krise und ihre unmittelbaren Auswirkungen



Im Jahr 2007/08 stiegen innerhalb kurzer Zeit die Preise für fast alle Agrarprodukte drastisch an, teilweise um mehr als das Dreifache (s. Tabelle 1 in Global Trends 2013 über die Preisentwicklung). Die Schockreaktionen in einigen Ländern, wie Exportrestriktionen oder Panikkäufe, sowie massenweise Spekulation und Hortung verstärkten den Preisanstieg noch. Die Zahl der Hungernden stieg kurzfristig von ca. 850 Millionen auf über eine Milliarde Menschen weltweit an.

Die steigenden Preise für Grundnahrungsmittel trafen vor allem arme, einkommensschwache Haushalte – insbesondere in den Städten und jene unter den ländlichen Haushalten, die mehr Nahrungsmittel zu- als verkaufen. In etwa 60 Ländern kam es zu Hungerrevolten und teilweise gewaltsamen Protesten, die Regierung in Haiti wurde gestürzt (wenn auch nicht nur wegen der Nahrungsmittelpreise).

Weltagrarpreise und Agrarpolitik vor der Krise

Vor der Krise waren die Weltmarktpreise über 100 Jahre tendenziell gesunken, mit sporadischen Schüben etwa während der Weltkriege oder der Ölpreisschocks der 70er Jahre. In den drei Jahrzehnten seit 1977 waren sie so niedrig, dass weltweit viele bäuerliche Produzenten kaum ein ausreichendes Einkommen erzielen konnten. Einzig in den meisten Industrieländern wurden sie vor den Weltmärkten durch Importrestriktionen geschützt.

Neben einigen anderen Ursachen, insbesondere einer deutlich über die Nachfrageentwicklung hinausgehenden Produktivitätssteigerung in der Landwirtschaft, waren die Agrarpolitiken der Industrieländer mitverantwortlich für das Fallen der internationalen Agrarpreise. Die meisten Länder (die USA sind eine Ausnahme) verfolgten ein Konzept "nationaler Ernährungssicherheit". Es bestimmte beispielsweise die Agrarpolitik der jungen Europäischen Staatengemeinschaft in Erinnerung an die Mangelzeit nach dem zweiten Weltkrieg. Ausreichend zu produzieren sowie die Einkommen der Bauern stützen war die zentrale agrarpolitische Ausrichtung vieler Industrieländer, selbst wenn dafür die Preise gegenüber der Konkurrenz auf dem Weltmarkt abgeschottet und durch kostspielige Lagerhaltungs- und andere Subventionsprogramme zusätzlich unterstützt werden mussten. Die Ernährungssicherung der Verbraucher wurde durch diese Politiken kaum gefährdet, weil Agrarrohstoffe an den Kosten von Nahrungsmitteln meist nur begrenzten Anteil haben; zusätzlich gibt es Sozialtransfer-Politiken. Auf den Weltmärkten erhöhten diese Agrarpolitiken aber den Abwärtsdruck auf die Preise und schädigten damit viele Entwicklungsländer und ihre Produzenten. Jahrzehntelang war der Kampf gegen diese Agrarpolitiken der Industrieländer zentrales Thema und Zankapfel der internationalen Agrar(handels)politik, insbesondere im Rahmen der Welthandelsorganisation WTO.

Die niedrigen Agrarpreise trugen mit dazu bei, dass viele Länder, die sich früher weitgehend oder umfassend selbst mit Nahrungsmitteln versorgen konnten, begannen, sich für ihre Ernährungssicherung auf den Weltmarkt zu verlassen. Das heißt, dass sie ihre eigene Nahrungsmittelproduktion vernachlässigten und stattdessen - wenn überhaupt auf den Agrarsektor - eher auf Exportprodukte setzten. Mit ihren Exporterlösen kauften sie dann günstige Grundnahrungsmittel auf dem Weltmarkt ein. Für andere Länder, die sich grundsätzlich aufgrund ihrer geographischen Gegebenheiten nicht ausreichend mit Nahrungsmitteln versorgen können, waren die niedrigen Preise zwar in der Handelsbilanz eine Erleichterung, aber sie führten im Ergebnis dort ebenfalls zur Vernachlässigung und Verarmung der ländlichen Gebiete, die hauptsächlich von der Agrarproduktion lebten. Entwicklungsprojekte im Agrarsektor wurden unrentabel und scheiterten oft (allerdings gab es auch noch andere Probleme in der Agrarförderung der Entwicklungsländer). Insgesamt kann man festhalten, dass die Zahl der Länder, die mehr Nahrungsmittel ein- statt ausführen (Netto-Nahrungsmittel-importierende Länder) seit den 80er Jahren von ca. 30 auf über 110 während der Welternährungskrise anstieg.

Eine profunde Trendwende - Konsequenzen der Krise für nationale Ernährungssicherungsstrategien

Viele Länder, die sich nicht mehr selber ernähren können, mussten während der Welternährungskrise 2007/08 erleben, dass auf den Weltmarkt nicht ausreichend Verlass ist. Die Philippinen bspw. konnten nicht mehr genug Reis auf dem Weltmarkt erwerben, da die Hauptexportländer für Reis, wie Indien, Thailand und Vietnam, mit einem Exportstopp auf die Krise reagiert hatten, um die Versorgungssicherheit und niedrige Preise für die eigene Bevölkerung zu garantieren. Der seitdem langfristig ansteigende Preistrend lässt die Sorgen der auf Nahrungsmittelimporte angewiesenen Länder massiv wachsen.

Für diese Länder wird deutlich, dass sie viel stärker als bisher landwirtschaftliche Erzeugung und ländliche Entwicklung fördern müssen. Dafür müssen sie neue Konzepte der "nationalen Ernährungssicherheit" entwickeln. Für Länder, bei denen eine solche nationale Strategie alleine keine Chance hat, weil sie zu wenige natürliche Ressourcen haben (z.B. die Länder des Nahen Ostens) oder weil die Umorganisation zu teuer würde, muss der Zugang zu den internationalen Nahrungsmittelmärkten in Krisenzeiten verbessert und gesichert werden.

Ein weiterer Weg wird derzeit von einer Reihe von kapitalstarken Ländern mit unzureichender Eigenproduktion (aus den Golfstaaten, aber auch aus Asien, wie Südkorea oder China) eingeschlagen: Sie haben begonnen, Agrarinvestitionen im Ausland zu tätigen, zur langfristigen Versorgung der eigenen Bevölkerung. Damit verstärken sie eine weitere Entwicklung, die seit der Preistrendwende zu beobachten ist: den Kauf von großen Landflächen durch kapitalkräftige Investoren zur Produktion von Nahrungsmitteln, Agrarkraftstoffen und biologischen Rohstoffen.

Insgesamt wurde seit 2008 spürbar, dass das Thema Welternährung eine neue Bedeutung erhalten hat. Viele der nun zu entwickelnden Strategien bedürfen einer Weiterentwicklung auch der internationalen Politikkoordination und -regulierung. Denn wie die Erfahrungen mit den Agrarpolitiken der Industrieländer zeigen, haben die meisten Optionen auch Nebenwirkungen auf andere Länder, und manche sind nicht realisierbar ohne internationale Rückendeckung. Insgesamt müssen die nationalen und internationalen Regeln aufeinander abgestimmt sein.

Schwache und komplexe globale Steuerung der Welternährung

Leider hat die Krise 2007/08 auch offengelegt, wie schwach die internationale Steuerung (die "global governance") im Bereich Welternährung und Weltagrarentwicklung ist. Keine der großen internationalen Organisationen vermochte das Management der Welternährungskrise zu übernehmen, von der Bearbeitung der zugrunde liegenden Entwicklungen ganz zu schweigen. Sie sind entweder zu schwach oder nur für Teilaspekte zuständig. Es war daher der Generalsekretär der Vereinten Nationen (United Nations, UN), Ban Ki Moon, der 2008 zunächst alle Akteure in der "Familie" der UN einlud und dann eine umfassendere Arbeitsgruppe (Task Force) schuf, um gemeinsam und koordiniert auf die Krise zu reagieren und besonders betroffenen Ländern und Menschen schneller helfen zu können. Die Task Force stimmte die Versorgung mit Nothilfemaßnahmen ab und entwickelte ein Paket von kurz-, mittel- und auch längerfristigen Maßnahmen.

Als neue zentrale Diskussions- und Koordinierungszentrale für die internationale Steuerung aller weltweiten Aktivitäten zur Ernährungssicherung wurde der Ausschuss für Welternährungssicherheit (Committee on World Food Security, CFS) mit einem neuen Mandat versehen. Der CFS war bereits während der letzten Welternährungskrise von 1974 eingerichtet worden, hatte aber nie größere Bedeutung erlangt. Der neue CFS soll nun nicht nur die Arbeit der zuständigen UN-Organisationen koordinieren, sondern darüber hinaus auch die der anderen beteiligten internationalen Organisationen sowie die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit von Geberländern und den Beitrag von nichtstaatlichen Organisationen. Zentrale nicht-staatliche Gruppen wie die Zivilgesellschaft und die Privatwirtschaft haben je einen eigenen Koordinierungsmechanismus erhalten, um mit dem CFS zusammenzuarbeiten. Sie können die Tagesordnung mitgestalten, alle entscheidenden Papiere mit vorbereiten und mögliche Entscheidungen mitdiskutieren. Entscheidungsberechtigt bleiben weiterhin allein die Staaten.

Konfliktlinien und Widersprüche einer globalen Welternährungs-Politik

Die Erstarkung des CFS ist allerdings nicht unumstritten. Andere internationale Organisationen, vor allem die Weltbank, hätten gerne selbst eine Schlüsselrolle bei der globalen Beratung und in der Gestaltung der internationalen Ernährungssicherungspolitik und werden aktiv, ohne den CFS als Abstimmungsrahmen zu nutzen. Manche Länder stören sich an dem auch im CFS wirksamen UN-Prinzip "ein Land eine Stimme“ und wollen stattdessen als wichtige Länder oder Geber einen größeren Einfluss. So war auf allen G8- und G20-Gipfeln seit 2008 die Welternährungskrise ein Thema. Beide Ländergruppen starten nach wie vor eigene Initiativen zur Ernährungssicherheit, zum Teil in Konkurrenz zur Agenda des CFS, teilweise aber auch in Unterstützung.

Es gibt auch inhaltlich einige Punkte, über die international keine Einigkeit besteht und die daher eine internationale Steuerung erschweren:
  • Bei der ersten Konfliktlinie wird vor allem um die Struktur der zukünftigen Agrar- und Ernährungssektoren gestritten - die Rolle von großen agro-industriellen Konzernen für die Entwicklung der Landwirtschaft, und die grundsätzlichere Frage, ob eher große oder kleine Betriebe in der Landwirtschaft besonders gefördert und unterstützt werden sollen. Je nach Entscheidung müssen öffentliche Investitionen und Regulierungen spezifisch ausgerichtet werden.
  • Bei der zweiten Konfliktlinie geht es um die Frage, was Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft bedeutet – für die Nutzung externer Betriebsmittel wie Dünger und Pestizide, die Wasserbelastung, die lokale oder weltwirtschaftliche Orientierung sowie für den Klimawandel und die Klimapolitik.
  • Die dritte Konfliktlinie betrifft die Chancen und Risiken von gentechnisch modifizierten Organismen in der Landwirtschaft für Ernährung, Gesundheit und Umwelt.
Der Streit entlang dieser Konfliktlinien bestimmt derzeit die internationalen Debatten im CFS, in der FAO, der Weltbank, bei den G8-und G20-Clubs. Die Akteure haben teilweise sehr unterschiedliche Vorstellungen von der "richtigen" Agrar- und Ernährungssicherung, wobei die Widersprüche quer durch alle Gruppen gehen. Dabei geht es neben den inhaltlichen Dimensionen immer auch um die Bedeutung bzw. Vorherrschaft der jeweiligen Institution und der nationalen Agrar- und Ernährungssicherungspolitik.

Die Frage ist, ob es im Agrar- und Ernährungsbereich gelingen wird, eine zentrale Stelle für die Koordinierung und Kohärenz der Politikgestaltung zu behalten bzw. sie entsprechend auszurüsten, wie beispielsweise das CFS eventuell mit einer reformierten FAO in einer abgesprochenen Arbeitsteilung mit der Weltbank, IFAD und anderen Entwicklungsbanken. Oder ob es zu einer Vielzahl von wenig koordinierten Akteuren und Allianzen kommen wird.

Immerhin haben mittlerweile alle Akteure erkannt, dass ländliche Entwicklung wieder stärker ins Zentrum der internationalen Politik rücken muss. Das Recht auf Nahrung hat das Potenzial, die menschenrechtlichen Verantwortlichkeiten der verschiedenen Akteure ins Zentrum der Debatte zu setzen, vor allem die Bedeutung einer verantwortlichen nationalen Agrar-, Land-, Wirtschafts- bzw. Sozialpolitik für besonders benachteiligte Bevölkerungsgruppen. Dies könnte der Startpunkt für die Suche nach Antworten in den oben geschilderten Konfliktlinien werden, aber auch die ökologische Nachhaltigkeit und der notwendige und schon stattfindende Strukturwandel (der Ausstieg von Kleinbauern aus der Agrarproduktion, ihre Eingliederung in eine arbeitsteilige Wirtschaftsordnung und ihre Ernährungssicherung über den Markt) müssen berücksichtigt werden. Ob dies gelingt, wird sich in den kommenden Jahren erweisen.

Literatur



Francis Ng/ M. Ataman Aksoy (2008): Who Are the Net Food Importing Countries? World Bank Policy Research Working Paper 4457, January 2008, Washington D.C.

FAO (1996): Rome Declaration on World Food Security, World Food Summit 1996, http://www.fao.org/docrep/003/w3613e/w3613e00.htm

Weltagrarrat (2008): Weltagrarbericht (International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development - Kurz IAASTD-Bericht), www.agassessment.org, eine Kurzversion gibt es auch auf Deutsch: www.weltagrarbericht.de

Die FAO gibt jährlich einen Bereich heraus mit dem Titel. „State of Food Insecurity in the World“, in dem die neuesten Daten zur weltweiten Hungersituation beschrieben werden. Der Bericht erscheint in den Arbeitssprachen der FAO, nicht auf Deutsch. Die FAO gibt auch regelmäßig Zustandsberichte über Landwirtschaft, Wälder oder Fischerei heraus, beispielweise: "State of food and agriculture", erneut nur in ihren Arbeitssprachen. Alles unter www.fao.org.



 
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