Zeiten des Wandels

5.4.2002 | Von:

Große Koalition und Außerparlamentarische Opposition

Notstandsgesetze

Ein konkretes und zentrales Ziel der Agitation und Aktionen der Studentenbewegung war die Verhinderung der von der Großen Koalition geplanten Notstandsgesetze. Zum Verständnis der parlamentarischen und außerparlamentarischen Diskussion über die Notstandsgesetze ist eine Rückbesinnung auf die Verfassung der Weimarer Republik notwendig: Der berühmt gewordene Artikel 48 der Weimarer Verfassung hatte für den Fall des Notstandes, der nicht näher definiert war, alle Vollmacht zur Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung dem Reichspräsidenten anvertraut. Die auf Artikel 48 beruhenden Notverordnungen des Reichspräsidenten von Hindenburg, kombiniert mit dem Recht, den Reichstag aufzulösen und Neuwahlen auszuschreiben, trugen in erheblichem Maße zur Zerstörung der Weimarer Republik und zur Machtübernahme der Nationalsozialisten bei. Deshalb verzichtete der Parlamentari- sche Rat darauf, in das Grundgesetz Vorschriften für den Fall des Notstandes aufzunehmen.

Gesetzesentwürfe

Erst im Januar 1960 legte der damalige Innenminister Gerhard Schröder (CDU) den ersten Entwurf für eine Notstandsgesetzgebung vor. Er begründete die Vorlage zum einen damit, daß die Regierung die Möglichkeit erhalten müsse, Gefahren für die Existenz und für die freiheitliche Ordnung der Bundesrepublik entgegentreten zu können. Zum anderen begründete er sie damit, daß nur durch eine entsprechende Grundgesetzergänzung die alliierten Vorbehaltsklauseln im Artikel 5 des Deutschlandvertrages von 1952 in der Fassung vom 23. Oktober 1954 abgelöst werden könnten. Dieser Artikel bestimmte, daß die von den drei Mächten in bezug auf die Sicherheit ihrer in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte ausgeübten Rechte erst dann erlöschen, wenn die deutschen Behörden Vollmachten erhalten haben, die sie in den Stand versetzen, wirksame Maßnahmen zum Schutz dieser Streitkräfte zu treffen, "einschließlich der Fähigkeit, einer ernstlichen Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu begegnen".

Der Schrödersche Entwurf scheiterte jedoch am Widerstand der SPD, ohne deren Stimmen die für eine Grundgesetzänderung erforderliche Zweidrittelmehrheit nicht zu erreichen war. Die SPD war nicht grundsätzlich gegen Notstandsgesetze. Sie wollte sie jedoch zum einen auf den äußeren Notstand - also auf den "Verteidigungsfall" - begrenzt wissen und zum anderen ihre Handhabung nicht der Regierung allein überlassen, wie es der Schröder-Entwurf vorsah, sondern der Kontrolle von Bundestag und Bundesrat unterstellen. Prinzipiell gegen jede Art von Notstandsgesetzgebung wandten sich aber von Anfang an die Gewerkschaften. Sie sahen die Gefahr, daß im "Notfall" die Exekutive das Streik- und Koalitionsrecht einschränken und mit polizeilichen oder gar militärischen Mitteln gegen streikende Arbeiter vorgehen könnte.

Neue Initiative

Am Widerstand von DGB und SPD scheiterte im Sommer 1965 auch ein vom Innenminister Hermann Höcherl (CSU) vorgelegter neuer Entwurf. Differenzen zwischen Regierung und Opposition gab es vor allem wegen der geplanten Pressezensur, der Überwachung des Brief- und Telefonverkehrs, der arbeitsrechtlichen Stellung von Dienstverpflichteten und der Weisungsbefugnis der Bundesregierung gegenüber den Bundesländern im Falle des Notstandes. Diese Differenzen waren nicht so gravierend, daß sie eine Einigung zwischen SPD und Regierungsparteien unmöglich gemacht hätten. Die SPD-Führung wich aber vor den gewerkschaftlichen Protesten, der innerparteilichen Kritik und der Opposition der SPD- Jugendorganisationen zurück, um die Chancen der Partei bei den bevorstehenden Bundestagswahlen 1965 nicht zu verschlechtern.

Die Beratungen über Notstandsgesetze wurden nach den Bundestagswahlen unter Höcherls Nachfolger Paul Lücke (CDU) fortgeführt und nach Bildung der Großen Koalition beschleunigt. Eventuelle noch vorhandene Differenzen zwischen den nunmehrigen Koalitionspartnern ließen sich relativ schnell beseitigen, da sich beide Seiten über das Grundprinzip, wonach auch im Falle des Notstands die parlamentarische Kontrolle der Exekutive gewahrt bleiben sollte, einig waren. Bereits am 10. März 1967 einigte sich die Bundesregierung auf einen Entwurf zur Ergänzung des Grundgesetzes. Am 29. Juni 1967 fand die erste Lesung der nunmehr von der SPD unterstützten Notstandsgesetze im Bundestag statt.

Widerstände

Inzwischen hatte sich aber auch der außerparlamentarische Widerstand gegen die Notstandsgesetze formiert: Am 14. Mai 1966 lehnte der 7. Ordentliche Bundeskongreß des DGB erneut jede Notstandsgesetzgebung ab, "welche die demokratischen Grundrechte einschränkt und besonders das Versammlungs-, das Koalitions- und das Streikrecht der Arbeitnehmer und ihrer gewerkschaftlichen Organisationen bedroht".

Wenig später wurde auf Initiative des SDS und der "Kampagne für Abrüstung" das Kuratorium "Notstand der Demokratie" gebildet. Dem Kuratorium gehörten neben Wissenschaftlern, Schriftstellern und Geistlichen auch Spitzenfunktionäre verschiedener Einzelgewerkschaften, jedoch nicht des DGB, an. Im Oktober 1966 organisierte das Kuratorium in Frankfurt den Kongreß "Notstand der Demokratie", der unter anderem von der IG Metall, der IG Chemie, der Gewerkschaft Holz und der Gewerkschaft Leder getragen wurde. An der Abschlußkundgebung auf dem Frankfurter Römerberg am 30. Oktober nahmen mehr als 20000 Menschen teil.

Der Kampf gegen die Notstandsgesetze wurde im Frühjahr 1968 zum einigenden Band zwischen Studentenbewegung und Gewerkschaften. Das Kuratorium "Notstand der Demokratie" und die "Kampagne für Demokratie und Abrüstung" organisierten einen Sternmarsch nach Bonn, um gegen die zweite und dritte Lesung der Notstandsgesetze zu protestieren. Der DGB unterstützte den Sternmarsch nicht offiziell, sondern hatte zu einer eigenen Großkundgebung gegen die Notstandsgesetze ebenfalls am 11. Mai 1968 nach Dortmund aufgerufen. Parallel zu diesen beiden Großkundgebungen fanden Protestdemonstrationen in Frankfurt, München, Göttingen, Hamburg, Berlin und Freiburg statt. Dennoch passierten die Notstandsgesetze am 15. und 16. Mai 1968 den Bundestag in zweiter Lesung mit großer Mehrheit.

Am 19. Mai 1968 meldete der DGB-Bundesvorstand seine "schwerwiegenden Bedenken" gegen die Notstandsgesetze an, erklärte aber ausdrücklich: "Der Bundesvorstand des DGB lehnt einen allgemeinen Streik (Generalstreik) zur Verhinderung der Notstandsgesetze ausdrücklich ab, denn er hält es für einen Verstoß gegen die Grundsätze der parlamentarischen Demokratie, gegen einen mit großer Mehrheit gefaßten Beschluß des Bundestages zum Streik aufzurufen."

Am 27. Mai 1968 erklärten die drei Westmächte ihre Bereitschaft, nach Inkrafttreten der Notstandsgesetze auf ihr bisheriges Vorbehaltsrecht zum Schutz ihrer Streitkräfte zu verzichten, und am 30. Mai 1968 verabschiedete der Bundestag in dritter Lesung die Notstandsverfassung, die sogenannten einfachen Notstandsgesetze sowie das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Gesetz zu Artikel 10 des Grundgesetzes).

Gesetzesbestimmungen

Die Notstandsgesetze, die am 28. Juni 1968 in Kraft traten, ergänzten das Grundgesetz für den Fall des inneren und äußeren Notstandes sowie für den Fall von Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Unfällen. Neu eingefügt wurden zwei neue Abschnitte mit den Artikeln 53a über den "Gemeinsamen Ausschuß" und den Artikel 115a bis l über den "Verteidigungsfall".

Die Feststellung des Verteidigungsfalls wird auf Antrag der Bundesregierung vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates getroffen.

Der Gemeinsame Ausschuß, das sogenannte Notparlament, fungiert als Ersatz für Bundestag und Bundesrat, wenn diese wegen unüberwindlicher Hindernisse nicht zusammentreten können. Er besteht aus 22 Bundestagsabgeordneten (aufgeschlüsselt nach der Fraktionsstärke im Bundestag) und elf Mitgliedern des Bundesrats (die in diesem Gremium nicht weisungsgebunden sind). Der Ausschuß muß auch in Normalzeiten über alle zivilen und militärischen Pläne der Bundesregierung für den Verteidigungsfall unterrichtet werden.

Zu den Einschränkungen von Grundrechten im Verteidigungsfall gehört Artikel 12a, nach dem Gesetze möglich sind, die zum Beispiel Wehrpflichtige zu "zivilen Dienstleistungen für Zwecke der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung in Arbeitsverhältnisse" verpflichten (Absatz 3) oder Frauen zwischen 18 und 55 Jahren zu Dienstleistungen "im zivilen Sanitäts- und Heilwesen sowie in ortsfesten Militärlazaretten" heranziehen können, wenn im Verteidigungsfall nicht genügend Freiwillige zu finden sind (Absatz 4). In diesem Fall kann auch "die Freiheit der Deutschen, die Ausübung eines Berufs oder den Arbeitsplatz aufzugeben, durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden." Damit diese Bestimmung nicht gegen Arbeitskämpfe angewendet werden kann, wie es die Gewerkschaften befürchteten, wurde Artikel 9, der das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit sichert, um eine entsprechende Klausel ergänzt.

Durch die Notstandsgesetzgebung konnte die Bundesregierung im Krisenfall unter bestimmten Bedingungen den Weg für den Einsatz der Bundeswehr im Innern öffnen: "Zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes kann die Bundesregierung, wenn die Voraussetzungen des Artikels 91 Absatz 2 vorliegen und die Polizeikräfte sowie der Bundesgrenzschutz nicht ausreichen, Streitkräfte zur Unterstützung der Polizei und des Bundesgrenzschutzes zum Schutze von zivilen Objekten und bei der Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer einsetzen. Der Einsatz von Streitkräften ist einzustellen, wenn der Bundestag oder Bundesrat es verlangen" (Artikel 87a Absatz 4). Der hier erwähnte Artikel 91 Absatz 2 lautet in seinem ersten Satz: "Ist das Land, in dem die Gefahr (für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, Anm. d. Red.) droht, nicht selbst zur Bekämpfung bereit oder in der Lage, so kann die Bundesregierung die Polizei in diesem Lande und die Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen sowie Einheiten des Bundesgrenzschutzes einsetzen."

Am umstrittensten unter den durch die Notstandsgesetzgebung ermöglichten Einschränkungen der Grundrechte war die Beschränkung des in Artikel 10 des Grundgesetzes garantierten Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses: Das Gesetz zu Artikel 10 des Grundgesetzes vom 13. August 1968 löste das entsprechende Kontrollrecht der Alliierten ab und berechtigt die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, das Amt für Sicherheit der Bundeswehr und den Bundesnachrichtendienst, das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis zu verletzen, wenn dies "zur Abwehr von drohenden Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes einschließlich der Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen" der Nato-Verbündeten erforderlich sein sollte.

In dem Bemühen, die Bedenken der Gewerkschaften hinsichtlich einer mißbräuchlichen Anwendung dieser Gesetze gegen die demokratische Ordnung des Staates auszuräumen, wurde im Zuge der Notstandsgesetzgebung in Artikel 20 Absatz 4 ausdrücklich ein Widerstandsrecht eingeführt: "Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist."