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Japan 255

5.4.2002 | Von:

Aufbau des politischen Systems

Regierung

TennoTenno
Die Autonomie und der Einfluß des japanischen Regierungschefs - des Ministerpräsidenten - ist eingeschränkt durch die Existenz von mächtigen Faktionen innerhalb der Parteien, allen voran der LDP. Wichtige politische Entscheidungen werden daher nur in den wenigsten Fällen im Alleingang durch den Ministerpräsidenten getroffen. Mithin hat er nicht die Möglichkeit, die Richtlinienkompetenz auszuüben, wie dies dem deutschen Bundeskanzler im Bedarfsfall möglich ist. Im Regelfall gehen Entscheidungen Aushandlungsprozesse zwischen einflußreichen Politikern, wie insbesondere den Führern der einzelnen Faktionen voraus.

Da keine einzelne Faktion in der LDP dominiert, gehen auch der Auswahl des Ministerpräsidenten oftmals langwierige Aushandlungsprozesse zwischen den einzelnen "Parteibaronen" hinter den Kulissen voraus. Derjenige Politiker, der schließlich zum Ministerpräsidenten gewählt wird, muß sich entsprechend auch während seiner Amtszeit der Anliegen der einzelnen Faktionen annehmen, um nicht deren Unterstützung zu verlieren. Auch in der Auswahl seiner Minister ist der Regierungschef nicht frei, da die Zusammensetzung des Kabinetts in der Regel die Stärke der einzelnen Faktionen widerspiegelt. Selbst in den langen Jahren der LDP-Alleinregierung hat die Regierung daher koalitionsähnliche Züge getragen.

Neben schwachen Ministerpräsidenten, die von den Faktionen als Kompromißkandidaten auf den Schild gehoben wurden, hat es auch immer wieder Ministerpräsidenten mit klaren politischen Zielvorstellungen und dem Willen zur Führung gegeben, von denen wesentliche politische Impulse ausgingen. Selbst diese Regierungschefs waren aber infolge des innerparteilichen Faktionalismus in ihrem Handlungsspielraum eingeschränkt. Mithin kann kein japanischer Ministerpräsident davon ausgehen, ständig seinen Willen durchsetzen zu können. Politiker, die dieses zu häufig versuchen, gelten schnell als herrschsüchtig und verlieren an Unterstützung in den eigenen Reihen. Schließlich kann kein Regierungschef davon ausgehen, über eine Reihe von Jahren im Amt zu verbleiben, da auch andere führende Politiker ihren Anspruch auf Ausübung des höchsten Regierungsamtes verwirklicht sehen wollen.

Einfluß der Ministerialbürokratie

Hinsichtlich der Verflechtung von Exekutive und Ministerialbürokratie ist Japans Regierung durch einen Politikfindungsprozeß von unten nach oben gekennzeichnet, in welchem die Beamtenschaft eine wichtige Rolle in der Formulierung und Umsetzung von Politik spielt. Obwohl die japanischen Regierungschefs in der Regel einen groben politischen Rahmen vorgeben, innerhalb dessen detaillierte politische Initiativen ausgearbeitet werden, mischen sie sich normalerweise nicht in den politischen Entscheidungsprozeß auf der Ebene der Ministerien ein. Offiziell kommt den einzelnen Ministern eine breite Machtfülle zu in den Bereichen der Formulierung und Umsetzung von Politik sowie in Fragen, die Ausgaben und Personalangelegenheiten betreffen. In der Realität gehen dagegen viele konkrete Politikvorschläge von Referatsleitern und Vize-Referatsleitern aus.

Allerdings wäre es überzogen zu behaupten, daß Japan von der Ministerialbürokratie regiert wird. Richtig ist aber, daß diese im internationalen Vergleich über eine starke Rolle im Politikfindungs- und -formulierungsprozeß verfügt und sich in ihrem Selbstverständnis traditionell weniger als "Dienerin der Öffentlichkeit" denn als Lenkerin und Koordinatorin der Staatsgeschäfte verstanden hat. Wie mächtig die Ministerialbürokratie in Japan wirklich ist, ist heftig umstritten. Allgemein kann festgehalten werden, daß sie den Höhepunkt ihrer politischen Gestaltungsfähigkeit, etwa im industriepolitischen Bereich, in den fünfziger und frühen sechziger Jahren erlebte. Die abnehmende Autonomie der Ministerialbürokratie bei der Aufstellung des Staatshaushaltes und die wachsende Sachkompetenz von Politikern auf vielen Politikfeldern sind seither mit einer aktiven Rolle der Abgeordneten der Regierungspartei(en) in politischen Entscheidungsprozessen einhergegangen.

Insbesondere in Politikfeldern, die aus Gründen der Stimmenmaximierung und der Befriedung von Interessengruppen wichtig sind, wie etwa die Finanz-, Industriestruktur-, Transport- oder Landwirtschaftspolitik, offenbart sich oftmals die Handschrift von Politikern. Andere Politikfelder, die aus wahltaktischer Sicht weniger attraktiv sind, werden aber weiterhin weitgehend von der Ministerialbürokratie bestimmt. Die Frage, wer über mehr Einfluß in der Politikgestaltung verfügt, kann daher nur von Bereich zu Bereich oder gar von Fall zu Fall beantwortet werden. Wichtiger erscheint ohnehin die Tatsache, daß in Japan Politiker und Ministerialbeamte einen hohen Grad von gegenseitiger Abhängigkeit entwickelt haben, der oftmals mit dem westlichen Verständnis von einer klaren Unterordnung der Ministerialbürokratie unter die Politik nur schwer zu vereinbaren ist.

Angesichts einer Reihe von Skandalen um Filzbeziehungen zwischen Ministerialbürokratie und Wirtschaft ist Mitte der neunziger Jahre eine Reform der Verwaltung von allen politischen Parteien zu einer zentralen politischen Frage erhoben worden. Entsprechende Reformvorschläge sehen unter anderem eine umfassende Deregulierung und Liberalisierung des Wirtschaftsgeschehens, eine Neuordnung der Ministerienstruktur, die Reduzierung der Anzahl halbstaatlicher Unternehmungen und die Stärkung der Befugnisse des Sekretariats des Ministerpräsidenten vor. Die tatsächliche Umsetzung dieser Pläne wird darüber entscheiden, ob sich an der starken Rolle und hohen Autonomie der Bürokratie in Japan etwas Wesentliches ändern wird.

Trotz der gemeinsamen Zielausrichtung zeichnet sich die japanische Bürokratie oftmals durch Ressortdenken sowie inter- und intraministerielle Kompetenzstreitigkeiten aus. Zum Erreichen von Kompromissen bedarf es daher oft zeitaufwendiger Verhandlungsprozesse. In wichtigen Fällen kann der Ministerpräsident eine Vermittlerrolle zwischen widerstreitenden Ministerien spielen. Zu Zeiten der Alleinregierung der LDP bildete jedoch der Forschungsrat für politische Angelegenheiten der LDP, dessen Unterkomitees die einzelnen Abgeordneten der Partei angehören, die zentrale Anlaufstelle für die Ministerialbürokratie. Im Fall von Koalitionsregierungen gehen mit Vertretern aller Koalitionspartner besetzte Komitees und Projektteams der Aufgabe der Koordinierung von Gesetzesvorhaben nach.

Beziehungsgeflecht

Schließlich lassen sich auch im Bereich der Verbindungen zwischen Regierung und Interessengruppen Besonderheiten in Japan ausmachen. Wenn auch das zuweilen als "Japan AG" oder "eisernes Dreieck" kolportierte Beziehungsgeflecht zwischen Politik, Bürokratie und Interessenvertretungen der Wirtschaft keineswegs immer reibungslos funktioniert hat, geht der Initiierung und Umsetzung von sektorspezifischer Politik in der Regel stets ein umfangreicher Meinungsaustausch voraus. Im Mittelpunkt des Prozesses der Interessenvermittlung steht dabei eine Reihe von Beratungs- und Diskussionsforen, die der Teilhabe betroffener Gruppen an politischen Entscheidungen und damit der Erzielung eines größtmöglichen Einverständnisses dienen sollen.

Grundlage dieser engen Beziehungen sind die gegenseitigen Abhängigkeiten der drei Gruppen voneinander in Japans politischem System: Politiker benötigen die Interessenvertretungen der Wirtschaft zur Stimmenmobilisierung für Wahlen und zur finanziellen Unterstützung für ihre politische Arbeit. Die Wirtschaftsvertreter wiederum sind an für sie günstiger Regierungspolitik allgemeiner und sektorspezifischer Art interessiert, während die Bürokratie politische Rückendeckung für Gesetzesvorhaben und Anstellungen für pensionierte Beamte benötigt. Langfristig angelegte Beziehungen, die auch durch informelle Zusammenkünfte gefestigt werden, gemeinsame Schul- und andere Verbindungen sowie Praktiken wie der Eintritt von pensionierten hohen Beamten in private Unternehmen und halbstaatliche Unternehmungen fördern diesen hohen Grad der Interaktion unter den beteiligten Eliten.

Das enge Beziehungsgeflecht von Politikern, Ministerialbeamten und Unternehmen führt im besten Fall dazu, daß alle beteiligten Parteien an einem Strang ziehen und Politik somit erfolgreicher umgesetzt werden kann. Andererseits kann es jedoch auch zu Kollusion (das heißt zu Interessenfilz und politischer Kumpanei) beitragen, wie immer wieder auftretende Korruptionsfälle und andere Skandale um die Verfilzung der Beziehungen zwischen Politikern, Ministerialbeamten und Unternehmen in Japan gezeigt haben. Die Probleme, die sich aus dieser Symbiose von Politikern, Ministerialbürokratie und Wirtschaft ergeben haben, sind in Japan klar erkannt worden und haben zu einem gehörigen Grad an politischer Apathie und einem gewissen Zynismus unter der wahlberechtigten Bevölkerung beigetragen. Wie weit die in den frühen neunziger Jahren eingeleiteten politischen Reformen (Änderung des Wahlsystems, Einführung der Parteienfinanzierung, Neuregelung der Geldsammelaktivitäten von Politikern) sowie die ab 1996 intensivierten Bemühungen um eine Reform der Verwaltung hier Abhilfe schaffen werden, wird sich allerdings erst noch zeigen müssen.