Großbritannien
1 | 2 Pfeil rechts

Regierung und Verwaltung


27.2.2009
Das Vereinigte Königreich ist eine konstitutionelle Erbmonarchie, ein demokratisches Staatswesen ohne schriftlich fixierte Verfassung, in dem nicht das Volk sondern das Parlament als Souverän fungiert. Der Premierminister verfügt über weitgehende Entscheidungsgewalt.

Vordere Reihe, die britische Queen Elizabeth II, 3. links, und ihr Mann Prinz Philip, Herzog von Edinburgh, 3. rechts, im Clarence House in London.Vordere Reihe, die britische Queen Elizabeth II, 3. links, und ihr Mann Prinz Philip, Herzog von Edinburgh, 3. rechts, im Clarence House in London. (© AP)

Einleitung



Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland ist der einzige europäische Staat ohne eine in einem einzigen Dokument ausformulierte Verfassung. Dies bedeutet aber nicht, dass es keine schriftlichen Verfassungsquellen gäbe. Zu diesen gehören die bestehenden gesetzlichen Vorschriften, überlieferte Konventionen und anerkannte Darstellungen der Verfassungsprinzipien. Von besonderer historischer Bedeutung sind:
  • die Magna Charta von 1215, auf die die Gesetzesbindung der Ausübung politischer Macht zurückgeführt wird,
  • die Petition of Rights von 1628, die die Steuererhebung von der Zustimmung des Parlamentes abhängig machte und Schutz gegen willkürliche Verhaftung garantierte, und
  • das Habeas Corpus Gesetz von 1679, das heute ebenfalls als Vorschrift zum Schutz vor Inhaftierung ohne Gerichtsverfahren interpretiert wird.

Quellentext

Folgenreicher Bruch in der monarchischen Tradition - Oliver Cromwell

[...]Geboren wird Oliver Cromwell am 25. April 1599 in eine Familie nicht besonders vermögender Landadeliger in Huntingdon im Osten Englands [...]. Für ein Jahr studiert der junge Mann in Cambridge, doch der Tod seines Vaters im Sommer 1617 beendet die Exkursion in die Welt des Wissens. Von nun an hat er die Familie zu versorgen.
[...] Allerdings beginnt er, weltlichen Besitz gering zu achten. Denn irgendwann zwischen 1628 und 1631 muss Cromwell ein religiöses Erweckungserlebnis gehabt haben, seither ist er ein radikaler Puritaner. Eine Haltung, die ihn augenblicklich in Opposition zum Hof und zur anglikanischen Staatskirche bringt: Beiden werden katholische Neigungen unterstellt. [...]
Im März 1628 zieht Oliver Cromwell als Abgeordneter für Huntingdon ins Unterhaus ein. Die Parlamentarier beanspruchen, for the people, für das ganze Volk, zu sprechen. Gewählt werden sie allerdings nur aus der besitzenden Spitze der sozialen Pyramide heraus, von den Grundeignern, Kaufleuten und dem prosperierenden Mittelstand. Drei Monate nachdem Cromwell im Unterhaus Platz genommen hat, legt das Parlament dem König mit der Petition of Right ein bemerkenswertes Dokument vor, in dem bürgerliche Freiheiten so eindeutig wie selten zuvor fixiert sind: der Schutz vor willkürlicher Verhaftung durch Beamte des Königs, die Unverletzlichkeit der persönlichen Freiheit des Bürgers, die Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament und schließlich essenziell für eine, wenn auch nicht vollends repräsentative, Demokratie die Forderung, dass die Regierung des Königs keine Steuern ohne Zustimmung des Parlamentes erheben dürfe.
Der Monarch stimmt der Petition zu, denn er braucht Geld für seinen Krieg gegen Frankreich. Natürlich denkt er gar nicht daran, sein Wort zu halten. Karl I. aus dem Hause Stuart [...] sieht sich als Herrscher aus göttlichem Recht in einer Zeit, da sich die absolutistische Monarchie allenthalben als Regierungsform durchzusetzen beginnt. 1629 löst er das Parlament kurzerhand auf. [...]
Im Frühjahr 1640 sieht er sich gezwungen, erneut ein Parlament einzuberufen, das als das »kurze« in die Geschichte eingeht. Den Wahlkreis Cambridge vertritt Oliver Cromwell. Die Abgeordneten zeigen sich nicht geneigt, das Geld für den Krieg zu bewilligen, sondern wettern gegen königliche Tyrannei, gegen religiöse Unterdrückung. [...] Zur Antwort löst der König das Parlament auf. Doch nach der Niederlage gegen die Schotten bei Newburn muss er es wieder einberufen. Diesmal wird es ein long parliament und bis zu des Königs eigenem kläglichen Ende währen.
[...]Das Parlament ist gespalten. Viele Abgeordnete halten dem Thron grundsätzlich die Treue. Cromwell aber hat längst erkannt, dass die Zeichen auf Sturm stehen. Gemäß seinem persönlichen Motto Pax quaeritur bello ("Lasst uns Frieden durch Krieg suchen") rüstet er auf eigene Kosten eine kleine Streitmacht aus. [...] Am 22. August 1642 lässt Karl in Nottingham das königliche Kriegsbanner setzen, der Bürgerkrieg hat begonnen. [...]
Für Cromwell [...] bringt der Krieg einen geradezu kometenhaften Aufstieg. Er bestärkt ihn in seiner Überzeugung, dass er Gottes Werk ausführt und der Herr ihn als Sein Werkzeug auserkoren hat. Cromwell vermag es, seine glaubensfesten Soldaten zu inspirieren und aus den Tausenden von Unerfahrenen, die zu den Fahnen strömen, ein schlagkräftiges Heer zu formen, die New Model Army. Am 14. Juni 1645 erringt sie [...] mit den Ironsides, Cromwells eisenfest stehender Kavallerie, bei Naseby den entscheidenden Sieg über das Heer des Königs - Karl flieht in Richtung Schottland.
[...]. 1648 flammt der Krieg erneut auf. [...] Cromwell [...] setzt sich erneut gegen die Royalisten durch. [...] Im Dezember 1648 "säubern" die Truppen des Obersten Thomas Pride das Parlament von rund 140 gemäßigten, überwiegend presbyterianischen Abgeordneten. Mit diesem Streich, der das Haus zu einem "Rumpfparlament" (the Rump) gemacht hat, will Cromwell allerdings nicht in Verbindung gebracht werden - erst Tage später kehrt er in die Hauptstadt zurück. Er scheint in der darauffolgenden Zeit noch mehrfach versucht zu haben, den König zum Einlenken zu bewegen.
Doch dieser, inzwischen unter Hausarrest, finassiert weiter. Den Hochverratsprozess gegen sich kann er nicht mehr abwenden. Bis zuletzt besteht er auf seinem Recht als König von Gottes Gnaden. Das Parlament spricht ihn schuldig - auf dem Todesurteil findet man Cromwells Unterschrift als dritte von oben. Karl I. ergibt sich in sein Schicksal. Am 30. Januar 1649 besteigt er mit hoheitsvoller Geste zu Whitehall das Schafott.
[...] Mehrfach trägt man Cromwell die Krone an. Doch das Land ist kein Königreich mehr, sondern heißt seit Mai 1649 Commonwealth of England.[...] Das Parlament wird aufgelöst und bekommt einen noch schwächeren, aus glaubensstrengen Abgeordneten, den "Heiligen" (Saints), bestehenden Nachfolger. Sie werden ernannt, nicht gewählt. [...] Im ganz auf Cromwell zugeschnittenen Amt des Protektors (seit 1657 Lordprotektors) liegt eine Machtfülle, um die ihn König Karl beneidet hätte. Aus dem Feldherrn des Parlaments ist ein Militärdiktator geworden. [...]
Im August 1658 wirft den Lordprotektor ein Fieber nieder, [...]Cromwells Zweifel an der Befähigung seines Sohnes Richard zur Nachfolge sollen sich sehr schnell bestätigen, [...] 1660 geht Richard ins französische Exil. England ist wieder ein Königreich, unter Karl II. beginnt die Restauration.
[...] Das politische Erbe des Oliver Cromwell indes blieb für seine Feinde so unüberwindbar, wie es einst seine Ironsides gewesen waren. Nie wieder würde ein König den Willen des Parlaments missachten können.

Ronald D. Gerste, "Eine eiserne Lektion", in: DIE ZEIT Nr.36 vom 28. August 2008


Verfassungsgrundlagen



Die Substanz der britischen Verfassung kann auf zwei Prinzipien zurückgeführt werden: die Rule of Law, das heißt, die Gesetzesbindung staatlichen Handelns, und die Parlamentssouveränität. Die Rule of Law schützt die Bürgerinnen und Bürger vor staatlicher Willkür und zwingt das Parlament, der Übertragung von Machtbefugnissen an die Regierung Gesetzesform zu geben. Gesetze können durch eine einfache Mehrheit im Parlament aufgehoben oder verändert werden. Besondere Mehrheiten zur Änderung der Verfassung sind nicht nötig, weil es kein Verfassungsdokument gibt. Die "Verfassungsrealität", wie sie sich im Stand der Gesetzgebung niederschlägt, ist so rasch und flexibel veränderbar.

Vereinfacht wird die Praxis der flexiblen Verfassungsfortentwicklung durch die englische Rechtstradition. Sie beruht auf dem Gewohnheitsrecht (common law). Hauptmerkmal der Common Law-Tradition ist die Orientierung der Rechtsprechung an Präzedenzfällen, also an Musterentscheidungen, auf die zur Entscheidung neuer Streitfälle zurückgegriffen werden kann und die durch die neue Rechtsetzung weiter entwickelt werden können. Ausgangspunkt für Rechtsentscheidungen ist immer der konkrete Fall und nicht eine allgemeine Regel. Es existiert kein Gesetzbuch, wie beispielsweise das deutsche Bürgerliche Gesetzbuch (BGB). Die schottische Common Law-Tradition unterscheidet sich von der englischen dadurch, dass sie neben Elementen des englischen Rechts auf kontinentaleuropäischen, römisch-rechtlichen Traditionen aufbaut, deren Fortgeltung Schottland 1707 bei der Union mit England garantiert worden waren.

Der zweite Grundpfeiler der britischen Verfassung, neben der Bindung staatlichen Handelns an Gesetze, ist die Parlamentssouveränität. Das Parlament verabschiedet die Gesetze und kontrolliert alleine die Gesetzgebung, ist dabei selbst aber nicht an einen übergeordneten Verfassungstext gebunden. Das Parlament, nicht das Volk, ist der Verfassungsgeber. Ein Verfassungsgericht, das Parlamentsentscheidungen revidieren könnte, existiert nicht und ist ohne ein Verfassungsdokument nicht denkbar.

Parlamentssouveränität

Verfassungen demokratischer Staaten legen in der Regel fest, dass die Staatsgewalt vom Volk ausgeht, dass also das Volk souverän ist. Wie ist die britische Besonderheit der Parlamentssouveränität zu erklären, und welche praktische Bedeutung hat sie heute? Errungen wurde die Parlamentssouveränität in der Glorious Revolution der Jahre 1688/89. Sie markierte den Endpunkt des Konfliktes zwischen dem katholischen Herrscherhaus der Stuarts und dem protestantischen Parlament. Die Zustimmung zur Absetzung der Stuarts und zur nachfolgenden Thronbesteigung des Protestanten Wilhelm III. von Oranien und seiner Frau Maria wurde vom Parlament mit einer Reihe verfassungsrechtlicher Auflagen zu seinen Gunsten verbunden. Dieser Freiheitskatalog, die Bill of Rights von 1689, der die absolutistische Herrschaft in Großbritannien beendete und die konstitutionelle Monarchie begründete, gibt die Freiheitsrechte (freie Wahl, freies Rederecht, Steuerrecht) dem Parlament. Wichtige Privilegien (Royal Prerogatives) blieben dem Monarchen formal bis heute erhalten, wie zum Beispiel der Oberbefehl über die Armee und die Zuständigkeit für Kriegserklärungen, die Außen- und Vertragspolitik, das Begnadigungsrecht und zahlreiche Ernennungsrechte. Diese Privilegien werden in der Tagespolitik faktisch vom Premierminister wahrgenommen. Ein Beispiel: Tony Blair konnte den Einmarsch britischer Truppen in den Irak befehlen, ohne dass er das Parlament informieren musste.

Zwar wurde im 19. und 20. Jahrhundert das allgemeine, direkte, gleiche, freie und geheime Wahlrecht aufgrund der politischen Forderungen des aufstrebenden Bürgertums, der Arbeiterschaft und der Frauenrechtsbewegung (Suffragetten) von der Liberalen Partei bzw. ihrer Vorläuferpartei, den Whigs, durchgesetzt. An der verfassungsmäßigen Stellung des Parlaments änderte dies aber nichts. Formal blieben die britischen Bürgerinnen und Bürger Untertanen der Königin und wurden nie Träger der Staatsgewalt. Sicher sind diese Zusammenhänge im politischen Alltag Großbritanniens nicht stets präsent. Kein britischer Bürger meint, er lebe in einer "zweitklassigen" Demokratie. Wichtig ist die Doktrin der Parlamentssouveränität eher aus einer Reihe von anderen Gründen. Nicht zuletzt leitet sich aus ihr der Einheitsstaat ab. Die Parlamentssouveränität ist unteilbar. Zwar können Kompetenzen an Regionalparlamente, etwa in Schottland, Wales oder Nordirland, abgetreten werden.Diese können sich aber, anders als die deutschen Länder, nicht auf eine eigene staatliche Qualität berufen. Alle politischen Institutionen Großbritanniens können theoretisch mit einer Ein-Stimmen-Mehrheitsentscheidung im Unterhaus des britischen Parlaments wieder aufgelöst werden.

Die Doktrin der Parlamentssouveränität hat auch im Hinblick auf die europäische Integration immer wieder zu Irritationen geführt. Eine Reihe britischer Verfassungsinterpreten und einflussreicher Politiker vertrat und vertritt die Ansicht, dass es keine echte Machtverlagerung von London nach Brüssel geben könne, da die Doktrin der Parlamentssouveränität beinhalte, dass das Parlament jederzeit neu und anders über alle Materien der Politik entscheiden könne.

Die dauerhafte Einbindung in internationale, darunter europäische Verträge und Organisationen legt die Frage nahe, ob Groß-britannien nicht bereits Einschränkungen der Parlamentssouveränität akzeptiert hat. Es ist darüber hinaus schwerlich denkbar, dass das Londoner Parlament beispielsweise politisch in der Lage wäre, die 1998/99 neu eingerichteten parlamentarischen Vertretungen in Schottland, Wales und Nordirland gegen den erklärten Willen der dortigen Bevölkerung mit einem Federstrich zu beseitigen. Auch der Grundrechtsschutz, der 1998 mit der Übernahme der bereits 1952 von der britischen Regierung mitunterzeichneten Europäischen Menschenrechtskonvention in britisches Recht geschaffen wurde, kann im Einzelfall vom britischen Parlament nur schwer ignoriert werden.

Staatsoberhaupt und Kabinett



Das britische RegierungssystemDas britische Regierungssystem
Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland ist eine konstitutionelle Erbmonarchie. Staatsoberhaupt des Landes ist der regierende Monarch. Er oder sie hat die Aufgabe, auf Vorschlag des Premierministers die Regierungsmitglieder, die Bischöfe der Anglikanischen Kirche (der englischen Staatskirche), oberste Richter und die Spitzen des Militärs, das auf den Monarchen vereidigt ist, zu ernennen. Die Aufgaben des Monarchen sind repräsentativer, zeremonieller und integrativer Natur. Die gegenwärtige Königin Elizabeth II. aus der Familie Hannover-Windsor-Mountbatten regiert seit 1952. Sie (bzw. die königliche Familie) vertritt das Land im In- und Ausland, und ist Oberhaupt der Anglikanischen Staatskirche. Die Königin verleiht Staatsakten, wie der alljährlichen Parlamentseröffnung, zu deren Anlass sie die vom Premierminister verfasste Regierungserklärung (Thronrede) verliest, Legitimität. Ihre Position über dem Parteienstreit macht sie zur allgemein anerkannten nationalen Integrationsfigur selbst in Kriegs- und Krisenzeiten.

Britische Regierungschefs seit 1940Britische Regierungschefs seit 1940
Die politisch wichtigste Funktion im britischen Regierungssystem ist die des Premierministers. Britische Premierminister sind mächtig, weil sie über ein großes Patronagepotenzial verfügen, das ihnen beispielsweise erlaubt, circa 100 Abgeordnete der Regierungspartei zu Ministern innerhalb und außerhalb ihres Kabinetts und in andere Regierungsämter zu befördern und die Leitungsgremien einer Vielzahl öffentlicher Ämter vom Gesundheitswesen über die Fremdenverkehrsförderung bis hin zur BBC zu bestellen. Vor allem aber kontrollieren sie mit Hilfe der Regierungsmehrheit das für politische Entscheidungen maßgebliche Unterhaus. Premierminister suchen heute Zustimmung für ihre Politik immer stärker in direktem Kontakt zum Volk mit Hilfe der Medien. Die Einflussnahme auf die Berichterstattung über die Regierung, die professionelle Kontrolle des eigenen Erscheinungsbildes in der Öffentlichkeit, ist für den Regierungschef inzwischen mindestens so wichtig geworden wiedie Substanz der Regierungstätigkeit. Traditionell wird für das "Management" der öffentlichen Meinung die Geheimhaltung und die selektive und taktische Weitergabe von Informationen eingesetzt. Für letztere eignet sich vor allem der Lobby-Journalismus. Über den Zugang zu dem exklusiven "Club" von circa 150 Journalisten, die täglich vom Regierungssprecher "vertrauliche" Informationen erhalten, deren Quelle sie nicht publizieren dürfen, entscheidet die Regierung.

Arbeitsprinzipien

Die Regierungsarbeit orientiert sich an drei traditionellen Prinzipien:
  • Das erste Prinzip, die dominante Stellung des Premierministers, beinhaltet zum einen die Kompetenz zur Bestimmung der Richtlinien der Politik, die auch ein deutscher Bundeskanzler hat. Darüber hinaus wirkt sich die hervorgehobene Rolle des Premierministers aber auch auf Entscheidungsprozesse innerhalb der Regierung aus. Der Premierminister vermag diese auf viele ad hoc gegründete Kabinettszirkel zu verteilen, die er oder seine Vertrauten kontrollieren. Wichtiger noch ist die Fähigkeit des Premierministers, weitgehende Entscheidungsgewalt auszuüben, die weder durch einen Koalitionspartner, noch durch einen Verfassungstext, ein Verfassungsgericht, das Staatsoberhaupt oder das Parlament begrenzt ist. Das britische Regierungssystem wird deshalb auch als Premierministerregierung (prime ministerial government) oder polemisch sogar als "Wahldiktatur" (elective dictatorship) bezeichnet. Wie der jeweilige Premierminister seine weitreichenden Gestaltungsmöglichkeiten wahrnimmt, hängt selbstverständlich von der Person des Amtsinhabers ab. Margaret Thatcher war in ihrer Amtszeit als konservative Regierungschefin von 1979 bis 1990 bekannt für ihr hartes Kabinettsregime und für ihren an festen politischen Prinzipien ausgerichteten politischen Gestaltungswillen. Tony Blair übte eine ähnlich strenge Kontrolle über sein Kabinett aus. Beide regierten in der Regel mit ihrem Beraterstab am Kabinett vorbei.
  • Das zweite Prinzip ist das der kollektiven Verantwortung der Ministerrunde für Regierungsentscheidungen. Kritik an Kabinettsentscheidungen soll intern, bei den entsprechenden Sitzungen geäußert werden, nach außen aber hat der Minister/die Ministerin entweder die Entscheidung mitzutragen, oder er bzw. sie muss zurücktreten. Angesichts der oft hochkomplexen Sachverhalte, über die in sehr begrenzter Zeit wöchentlich an Donnerstagvormittagen entschieden wird, ist in der Praxis ein Meinungsaustausch im Kabinett nur zu wenigen Themen möglich, und nur falls dies der Premierminister zulässt. Die Kabinettsdisziplin ist so auch zu einem Instrument der Disziplinierung kritischer Minister geworden.
  • Das dritte Prinzip ist das der Ministerverantwortlichkeit. Jeder Minister ist für die korrekte Aufgabenerfüllung seines Ministeriums verantwortlich. Grobe Fehlleistungen von Ministerien können, selbst wenn kein persönliches Verschulden des Ministers vorliegt, zum Rücktrittsgrund werden. Bei den in Großbritannien häufigen Ministerwechseln, auch zwischen den Ressorts, ist es offensichtlich, dass ein Minister eigentlich immer auf die Loyalität und auf rechtzeitige Warnungen durch den Beamtenapparat seines Ministeriums angewiesen ist.