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Großbritannien
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27.2.2009 | Von:
Roland Sturm

Regierung und Verwaltung

Das Vereinigte Königreich ist eine konstitutionelle Erbmonarchie, ein demokratisches Staatswesen ohne schriftlich fixierte Verfassung, in dem nicht das Volk sondern das Parlament als Souverän fungiert. Der Premierminister verfügt über weitgehende Entscheidungsgewalt.
Vordere Reihe, die britische Queen Elizabeth II, 3. links, und ihr Mann Prinz Philip, Herzog von Edinburgh, 3. rechts, im Clarence House in London.Vordere Reihe, die britische Queen Elizabeth II, 3. links, und ihr Mann Prinz Philip, Herzog von Edinburgh, 3. rechts, im Clarence House in London. (© AP)

Einleitung

Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland ist der einzige europäische Staat ohne eine in einem einzigen Dokument ausformulierte Verfassung. Dies bedeutet aber nicht, dass es keine schriftlichen Verfassungsquellen gäbe. Zu diesen gehören die bestehenden gesetzlichen Vorschriften, überlieferte Konventionen und anerkannte Darstellungen der Verfassungsprinzipien. Von besonderer historischer Bedeutung sind:
  • die Magna Charta von 1215, auf die die Gesetzesbindung der Ausübung politischer Macht zurückgeführt wird,
  • die Petition of Rights von 1628, die die Steuererhebung von der Zustimmung des Parlamentes abhängig machte und Schutz gegen willkürliche Verhaftung garantierte, und
  • das Habeas Corpus Gesetz von 1679, das heute ebenfalls als Vorschrift zum Schutz vor Inhaftierung ohne Gerichtsverfahren interpretiert wird.

Quellentext

Folgenreicher Bruch in der monarchischen Tradition - Oliver Cromwell

[...]Geboren wird Oliver Cromwell am 25. April 1599 in eine Familie nicht besonders vermögender Landadeliger in Huntingdon im Osten Englands [...]. Für ein Jahr studiert der junge Mann in Cambridge, doch der Tod seines Vaters im Sommer 1617 beendet die Exkursion in die Welt des Wissens. Von nun an hat er die Familie zu versorgen.

[...] Allerdings beginnt er, weltlichen Besitz gering zu achten. Denn irgendwann zwischen 1628 und 1631 muss Cromwell ein religiöses Erweckungserlebnis gehabt haben, seither ist er ein radikaler Puritaner. Eine Haltung, die ihn augenblicklich in Opposition zum Hof und zur anglikanischen Staatskirche bringt: Beiden werden katholische Neigungen unterstellt. [...]
Im März 1628 zieht Oliver Cromwell als Abgeordneter für Huntingdon ins Unterhaus ein. Die Parlamentarier beanspruchen, for the people, für das ganze Volk, zu sprechen. Gewählt werden sie allerdings nur aus der besitzenden Spitze der sozialen Pyramide heraus, von den Grundeignern, Kaufleuten und dem prosperierenden Mittelstand. Drei Monate nachdem Cromwell im Unterhaus Platz genommen hat, legt das Parlament dem König mit der Petition of Right ein bemerkenswertes Dokument vor, in dem bürgerliche Freiheiten so eindeutig wie selten zuvor fixiert sind: der Schutz vor willkürlicher Verhaftung durch Beamte des Königs, die Unverletzlichkeit der persönlichen Freiheit des Bürgers, die Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament und schließlich essenziell für eine, wenn auch nicht vollends repräsentative, Demokratie die Forderung, dass die Regierung des Königs keine Steuern ohne Zustimmung des Parlamentes erheben dürfe.
Der Monarch stimmt der Petition zu, denn er braucht Geld für seinen Krieg gegen Frankreich. Natürlich denkt er gar nicht daran, sein Wort zu halten. Karl I. aus dem Hause Stuart [...] sieht sich als Herrscher aus göttlichem Recht in einer Zeit, da sich die absolutistische Monarchie allenthalben als Regierungsform durchzusetzen beginnt. 1629 löst er das Parlament kurzerhand auf. [...]
Im Frühjahr 1640 sieht er sich gezwungen, erneut ein Parlament einzuberufen, das als das »kurze« in die Geschichte eingeht. Den Wahlkreis Cambridge vertritt Oliver Cromwell. Die Abgeordneten zeigen sich nicht geneigt, das Geld für den Krieg zu bewilligen, sondern wettern gegen königliche Tyrannei, gegen religiöse Unterdrückung. [...] Zur Antwort löst der König das Parlament auf. Doch nach der Niederlage gegen die Schotten bei Newburn muss er es wieder einberufen. Diesmal wird es ein long parliament und bis zu des Königs eigenem kläglichen Ende währen.
[...]Das Parlament ist gespalten. Viele Abgeordnete halten dem Thron grundsätzlich die Treue. Cromwell aber hat längst erkannt, dass die Zeichen auf Sturm stehen. Gemäß seinem persönlichen Motto Pax quaeritur bello ("Lasst uns Frieden durch Krieg suchen") rüstet er auf eigene Kosten eine kleine Streitmacht aus. [...] Am 22. August 1642 lässt Karl in Nottingham das königliche Kriegsbanner setzen, der Bürgerkrieg hat begonnen. [...]
Für Cromwell [...] bringt der Krieg einen geradezu kometenhaften Aufstieg. Er bestärkt ihn in seiner Überzeugung, dass er Gottes Werk ausführt und der Herr ihn als Sein Werkzeug auserkoren hat. Cromwell vermag es, seine glaubensfesten Soldaten zu inspirieren und aus den Tausenden von Unerfahrenen, die zu den Fahnen strömen, ein schlagkräftiges Heer zu formen, die New Model Army. Am 14. Juni 1645 erringt sie [...] mit den Ironsides, Cromwells eisenfest stehender Kavallerie, bei Naseby den entscheidenden Sieg über das Heer des Königs - Karl flieht in Richtung Schottland.
[...]. 1648 flammt der Krieg erneut auf. [...] Cromwell [...] setzt sich erneut gegen die Royalisten durch. [...] Im Dezember 1648 "säubern" die Truppen des Obersten Thomas Pride das Parlament von rund 140 gemäßigten, überwiegend presbyterianischen Abgeordneten. Mit diesem Streich, der das Haus zu einem "Rumpfparlament" (the Rump) gemacht hat, will Cromwell allerdings nicht in Verbindung gebracht werden - erst Tage später kehrt er in die Hauptstadt zurück. Er scheint in der darauffolgenden Zeit noch mehrfach versucht zu haben, den König zum Einlenken zu bewegen.
Doch dieser, inzwischen unter Hausarrest, finassiert weiter. Den Hochverratsprozess gegen sich kann er nicht mehr abwenden. Bis zuletzt besteht er auf seinem Recht als König von Gottes Gnaden. Das Parlament spricht ihn schuldig - auf dem Todesurteil findet man Cromwells Unterschrift als dritte von oben. Karl I. ergibt sich in sein Schicksal. Am 30. Januar 1649 besteigt er mit hoheitsvoller Geste zu Whitehall das Schafott.
[...] Mehrfach trägt man Cromwell die Krone an. Doch das Land ist kein Königreich mehr, sondern heißt seit Mai 1649 Commonwealth of England.[...] Das Parlament wird aufgelöst und bekommt einen noch schwächeren, aus glaubensstrengen Abgeordneten, den "Heiligen" (Saints), bestehenden Nachfolger. Sie werden ernannt, nicht gewählt. [...] Im ganz auf Cromwell zugeschnittenen Amt des Protektors (seit 1657 Lordprotektors) liegt eine Machtfülle, um die ihn König Karl beneidet hätte. Aus dem Feldherrn des Parlaments ist ein Militärdiktator geworden. [...]
Im August 1658 wirft den Lordprotektor ein Fieber nieder, [...]Cromwells Zweifel an der Befähigung seines Sohnes Richard zur Nachfolge sollen sich sehr schnell bestätigen, [...] 1660 geht Richard ins französische Exil. England ist wieder ein Königreich, unter Karl II. beginnt die Restauration.
[...] Das politische Erbe des Oliver Cromwell indes blieb für seine Feinde so unüberwindbar, wie es einst seine Ironsides gewesen waren. Nie wieder würde ein König den Willen des Parlaments missachten können.

Ronald D. Gerste, "Eine eiserne Lektion", in: DIE ZEIT Nr.36 vom 28. August 2008

Verfassungsgrundlagen

Die Substanz der britischen Verfassung kann auf zwei Prinzipien zurückgeführt werden: die Rule of Law, das heißt, die Gesetzesbindung staatlichen Handelns, und die Parlamentssouveränität. Die Rule of Law schützt die Bürgerinnen und Bürger vor staatlicher Willkür und zwingt das Parlament, der Übertragung von Machtbefugnissen an die Regierung Gesetzesform zu geben. Gesetze können durch eine einfache Mehrheit im Parlament aufgehoben oder verändert werden. Besondere Mehrheiten zur Änderung der Verfassung sind nicht nötig, weil es kein Verfassungsdokument gibt. Die "Verfassungsrealität", wie sie sich im Stand der Gesetzgebung niederschlägt, ist so rasch und flexibel veränderbar.

Vereinfacht wird die Praxis der flexiblen Verfassungsfortentwicklung durch die englische Rechtstradition. Sie beruht auf dem Gewohnheitsrecht (common law). Hauptmerkmal der Common Law-Tradition ist die Orientierung der Rechtsprechung an Präzedenzfällen, also an Musterentscheidungen, auf die zur Entscheidung neuer Streitfälle zurückgegriffen werden kann und die durch die neue Rechtsetzung weiter entwickelt werden können. Ausgangspunkt für Rechtsentscheidungen ist immer der konkrete Fall und nicht eine allgemeine Regel. Es existiert kein Gesetzbuch, wie beispielsweise das deutsche Bürgerliche Gesetzbuch (BGB). Die schottische Common Law-Tradition unterscheidet sich von der englischen dadurch, dass sie neben Elementen des englischen Rechts auf kontinentaleuropäischen, römisch-rechtlichen Traditionen aufbaut, deren Fortgeltung Schottland 1707 bei der Union mit England garantiert worden waren.

Der zweite Grundpfeiler der britischen Verfassung, neben der Bindung staatlichen Handelns an Gesetze, ist die Parlamentssouveränität. Das Parlament verabschiedet die Gesetze und kontrolliert alleine die Gesetzgebung, ist dabei selbst aber nicht an einen übergeordneten Verfassungstext gebunden. Das Parlament, nicht das Volk, ist der Verfassungsgeber. Ein Verfassungsgericht, das Parlamentsentscheidungen revidieren könnte, existiert nicht und ist ohne ein Verfassungsdokument nicht denkbar.

Parlamentssouveränität

Verfassungen demokratischer Staaten legen in der Regel fest, dass die Staatsgewalt vom Volk ausgeht, dass also das Volk souverän ist. Wie ist die britische Besonderheit der Parlamentssouveränität zu erklären, und welche praktische Bedeutung hat sie heute? Errungen wurde die Parlamentssouveränität in der Glorious Revolution der Jahre 1688/89. Sie markierte den Endpunkt des Konfliktes zwischen dem katholischen Herrscherhaus der Stuarts und dem protestantischen Parlament. Die Zustimmung zur Absetzung der Stuarts und zur nachfolgenden Thronbesteigung des Protestanten Wilhelm III. von Oranien und seiner Frau Maria wurde vom Parlament mit einer Reihe verfassungsrechtlicher Auflagen zu seinen Gunsten verbunden. Dieser Freiheitskatalog, die Bill of Rights von 1689, der die absolutistische Herrschaft in Großbritannien beendete und die konstitutionelle Monarchie begründete, gibt die Freiheitsrechte (freie Wahl, freies Rederecht, Steuerrecht) dem Parlament. Wichtige Privilegien (Royal Prerogatives) blieben dem Monarchen formal bis heute erhalten, wie zum Beispiel der Oberbefehl über die Armee und die Zuständigkeit für Kriegserklärungen, die Außen- und Vertragspolitik, das Begnadigungsrecht und zahlreiche Ernennungsrechte. Diese Privilegien werden in der Tagespolitik faktisch vom Premierminister wahrgenommen. Ein Beispiel: Tony Blair konnte den Einmarsch britischer Truppen in den Irak befehlen, ohne dass er das Parlament informieren musste.

Zwar wurde im 19. und 20. Jahrhundert das allgemeine, direkte, gleiche, freie und geheime Wahlrecht aufgrund der politischen Forderungen des aufstrebenden Bürgertums, der Arbeiterschaft und der Frauenrechtsbewegung (Suffragetten) von der Liberalen Partei bzw. ihrer Vorläuferpartei, den Whigs, durchgesetzt. An der verfassungsmäßigen Stellung des Parlaments änderte dies aber nichts. Formal blieben die britischen Bürgerinnen und Bürger Untertanen der Königin und wurden nie Träger der Staatsgewalt. Sicher sind diese Zusammenhänge im politischen Alltag Großbritanniens nicht stets präsent. Kein britischer Bürger meint, er lebe in einer "zweitklassigen" Demokratie. Wichtig ist die Doktrin der Parlamentssouveränität eher aus einer Reihe von anderen Gründen. Nicht zuletzt leitet sich aus ihr der Einheitsstaat ab. Die Parlamentssouveränität ist unteilbar. Zwar können Kompetenzen an Regionalparlamente, etwa in Schottland, Wales oder Nordirland, abgetreten werden.Diese können sich aber, anders als die deutschen Länder, nicht auf eine eigene staatliche Qualität berufen. Alle politischen Institutionen Großbritanniens können theoretisch mit einer Ein-Stimmen-Mehrheitsentscheidung im Unterhaus des britischen Parlaments wieder aufgelöst werden.

Die Doktrin der Parlamentssouveränität hat auch im Hinblick auf die europäische Integration immer wieder zu Irritationen geführt. Eine Reihe britischer Verfassungsinterpreten und einflussreicher Politiker vertrat und vertritt die Ansicht, dass es keine echte Machtverlagerung von London nach Brüssel geben könne, da die Doktrin der Parlamentssouveränität beinhalte, dass das Parlament jederzeit neu und anders über alle Materien der Politik entscheiden könne.

Die dauerhafte Einbindung in internationale, darunter europäische Verträge und Organisationen legt die Frage nahe, ob Groß-britannien nicht bereits Einschränkungen der Parlamentssouveränität akzeptiert hat. Es ist darüber hinaus schwerlich denkbar, dass das Londoner Parlament beispielsweise politisch in der Lage wäre, die 1998/99 neu eingerichteten parlamentarischen Vertretungen in Schottland, Wales und Nordirland gegen den erklärten Willen der dortigen Bevölkerung mit einem Federstrich zu beseitigen. Auch der Grundrechtsschutz, der 1998 mit der Übernahme der bereits 1952 von der britischen Regierung mitunterzeichneten Europäischen Menschenrechtskonvention in britisches Recht geschaffen wurde, kann im Einzelfall vom britischen Parlament nur schwer ignoriert werden.

Staatsoberhaupt und Kabinett

Das britische RegierungssystemDas britische Regierungssystem
Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland ist eine konstitutionelle Erbmonarchie. Staatsoberhaupt des Landes ist der regierende Monarch. Er oder sie hat die Aufgabe, auf Vorschlag des Premierministers die Regierungsmitglieder, die Bischöfe der Anglikanischen Kirche (der englischen Staatskirche), oberste Richter und die Spitzen des Militärs, das auf den Monarchen vereidigt ist, zu ernennen. Die Aufgaben des Monarchen sind repräsentativer, zeremonieller und integrativer Natur. Die gegenwärtige Königin Elizabeth II. aus der Familie Hannover-Windsor-Mountbatten regiert seit 1952. Sie (bzw. die königliche Familie) vertritt das Land im In- und Ausland, und ist Oberhaupt der Anglikanischen Staatskirche. Die Königin verleiht Staatsakten, wie der alljährlichen Parlamentseröffnung, zu deren Anlass sie die vom Premierminister verfasste Regierungserklärung (Thronrede) verliest, Legitimität. Ihre Position über dem Parteienstreit macht sie zur allgemein anerkannten nationalen Integrationsfigur selbst in Kriegs- und Krisenzeiten.

Britische Regierungschefs seit 1940Britische Regierungschefs seit 1940
Die politisch wichtigste Funktion im britischen Regierungssystem ist die des Premierministers. Britische Premierminister sind mächtig, weil sie über ein großes Patronagepotenzial verfügen, das ihnen beispielsweise erlaubt, circa 100 Abgeordnete der Regierungspartei zu Ministern innerhalb und außerhalb ihres Kabinetts und in andere Regierungsämter zu befördern und die Leitungsgremien einer Vielzahl öffentlicher Ämter vom Gesundheitswesen über die Fremdenverkehrsförderung bis hin zur BBC zu bestellen. Vor allem aber kontrollieren sie mit Hilfe der Regierungsmehrheit das für politische Entscheidungen maßgebliche Unterhaus. Premierminister suchen heute Zustimmung für ihre Politik immer stärker in direktem Kontakt zum Volk mit Hilfe der Medien. Die Einflussnahme auf die Berichterstattung über die Regierung, die professionelle Kontrolle des eigenen Erscheinungsbildes in der Öffentlichkeit, ist für den Regierungschef inzwischen mindestens so wichtig geworden wiedie Substanz der Regierungstätigkeit. Traditionell wird für das "Management" der öffentlichen Meinung die Geheimhaltung und die selektive und taktische Weitergabe von Informationen eingesetzt. Für letztere eignet sich vor allem der Lobby-Journalismus. Über den Zugang zu dem exklusiven "Club" von circa 150 Journalisten, die täglich vom Regierungssprecher "vertrauliche" Informationen erhalten, deren Quelle sie nicht publizieren dürfen, entscheidet die Regierung.

Arbeitsprinzipien

Die Regierungsarbeit orientiert sich an drei traditionellen Prinzipien:
  • Das erste Prinzip, die dominante Stellung des Premierministers, beinhaltet zum einen die Kompetenz zur Bestimmung der Richtlinien der Politik, die auch ein deutscher Bundeskanzler hat. Darüber hinaus wirkt sich die hervorgehobene Rolle des Premierministers aber auch auf Entscheidungsprozesse innerhalb der Regierung aus. Der Premierminister vermag diese auf viele ad hoc gegründete Kabinettszirkel zu verteilen, die er oder seine Vertrauten kontrollieren. Wichtiger noch ist die Fähigkeit des Premierministers, weitgehende Entscheidungsgewalt auszuüben, die weder durch einen Koalitionspartner, noch durch einen Verfassungstext, ein Verfassungsgericht, das Staatsoberhaupt oder das Parlament begrenzt ist. Das britische Regierungssystem wird deshalb auch als Premierministerregierung (prime ministerial government) oder polemisch sogar als "Wahldiktatur" (elective dictatorship) bezeichnet. Wie der jeweilige Premierminister seine weitreichenden Gestaltungsmöglichkeiten wahrnimmt, hängt selbstverständlich von der Person des Amtsinhabers ab. Margaret Thatcher war in ihrer Amtszeit als konservative Regierungschefin von 1979 bis 1990 bekannt für ihr hartes Kabinettsregime und für ihren an festen politischen Prinzipien ausgerichteten politischen Gestaltungswillen. Tony Blair übte eine ähnlich strenge Kontrolle über sein Kabinett aus. Beide regierten in der Regel mit ihrem Beraterstab am Kabinett vorbei.
  • Das zweite Prinzip ist das der kollektiven Verantwortung der Ministerrunde für Regierungsentscheidungen. Kritik an Kabinettsentscheidungen soll intern, bei den entsprechenden Sitzungen geäußert werden, nach außen aber hat der Minister/die Ministerin entweder die Entscheidung mitzutragen, oder er bzw. sie muss zurücktreten. Angesichts der oft hochkomplexen Sachverhalte, über die in sehr begrenzter Zeit wöchentlich an Donnerstagvormittagen entschieden wird, ist in der Praxis ein Meinungsaustausch im Kabinett nur zu wenigen Themen möglich, und nur falls dies der Premierminister zulässt. Die Kabinettsdisziplin ist so auch zu einem Instrument der Disziplinierung kritischer Minister geworden.
  • Das dritte Prinzip ist das der Ministerverantwortlichkeit. Jeder Minister ist für die korrekte Aufgabenerfüllung seines Ministeriums verantwortlich. Grobe Fehlleistungen von Ministerien können, selbst wenn kein persönliches Verschulden des Ministers vorliegt, zum Rücktrittsgrund werden. Bei den in Großbritannien häufigen Ministerwechseln, auch zwischen den Ressorts, ist es offensichtlich, dass ein Minister eigentlich immer auf die Loyalität und auf rechtzeitige Warnungen durch den Beamtenapparat seines Ministeriums angewiesen ist.

Ministerialbürokratie

Der "Unterbau" der Regierung ist der Civil Service oder Whitehall, wie die Ministerialbürokratie oft noch nach dem Londoner Stadtbezirk genannt wird, in dem sich früher die Regierungsämter konzentrierten. Beamte im deutschen Sinn sind in Groß-britannien nur in der zentralen Staatsverwaltung zu finden. Britischen Beamten ist öffentliches parteipolitisches Auftreten untersagt. Es gibt auch nicht die Möglichkeit einer Beurlaubung zur Wahrnehmung einer politischen Kandidatur. Kein britischer Beamter in einer Spitzenposition kann Mitglied des Unterhauses oder des Europaparlamentes werden. Beamten mit einer ausreichenden Distanz ihrer Aufgaben zur unmittelbaren Regierungstätigkeit ist aber ein kommunalpolitisches Engagement möglich.

Beamte müssen sich politisch neutral verhalten. Dies bedeutet nicht, dass sie keinen politischen Standpunkt vertreten können. Es heißt vielmehr, dass Beamte ihre öffentlichen Stellungnahmen jeder politischen Konstellation anzupassen haben. Von der Beamtenschaft wird erwartet, intern so frei und objektiv wie möglich Position zu beziehen. Gleichzeitig aber sollen sie sich politisch loyal verhalten, denn nicht sie, sondern die Politiker haben von den Wahlberechtigten den Regierungsauftrag bekommen. In Tony Blairs Regierungszeit verstärkte sich die Tendenz zur Entmachtung des traditionellen Beamtenapparats und zur Politisierung von Spitzenpositionen der Ministerialbürokratie durch die Ernennung so genannter political advisors, also parteiischer Ratgeber, in ein befristetes Beamtenverhältnis.

Whitehall galt lange als ein sozial geschlossener, durch ein Übermaß an Geheimhaltungsvorschriften von der Außenwelt, einschließlich des Parlaments abgeschlossener Herrenclub, getragen von den Absolventen der Universitäten Oxford und Cambridge. Die Verwaltungsreformen in der zweiten Hälfte der Amtszeit Margaret Thatchers haben Whitehalls tradierte Strukturen jedoch grundlegend erschüttert. 80 Prozent der ungefähr eine halbe Million Beamten arbeiten inzwischen in ausgelagerten, relativ autonomen Büros mit eigenem Budget und von den Ressortministern festgelegten Leistungsvorgaben. Sie müssen ständig beweisen, dass sie staatliche Aufgaben - von der KFZ-Zulassung bis zur Gefängnisverwaltung - tatsächlich effizienter und kostengünstiger erledigen können als private Anbieter. Ökonomisches Effizienzdenken überlagert inzwischen andere Wertmaßstäbe. Die meisten Beamten sind nun weit entfernt von politischer Machtausübung. Die Spitzenabsolventen der renommierten Universitäten ziehen heute die besser bezahlten Jobs im Londoner Bankenviertel einer Tätigkeit in den Ministerien vor.

Parlament

Das britische Parlament ist ein Zweikammerparlament bestehend aus dem Unterhaus (House of Commons) und dem Oberhaus (House of Lords). Im Unterhaus sitzen sich die gewählten Abgeordneten der Regierung und der Opposition gegenüber. Im Lager der Regierung kann unterschieden werden zwischen denjenigen Abgeordneten, die auch Regierungsämter innehaben, und den so genannten "Hinterbänklern" (backbenchers) ohne Regierungsamt. Oppositionsführer ist ein staatlich besoldetes Amt. Die Parlamentssitzungen werden vom Sprecher (Speaker) geleitet, der aus der Mitte des Parlamentes gewählt wird. Nicht immer setzt sich der Kandidat der Regierungspartei durch, denn selbst deren Hinterbänkler achten darauf, dass der Speaker eine Amtsführung anstrebt, die die Interessen aller Parlamentarierinnen und Parlamentarier und nicht nur diejenigen der Regierungspartei berücksichtigt.

Die soziale Zusammensetzung des Unterhauses spiegelt, wie in anderen Demokratien auch, nicht den Bevölkerungsdurchschnitt wider. Die meisten Parlamentarier sind zwischen 40 und 60 Jahre alt und männlich. Die Zahl der weiblichen Abgeordneten ist jedoch kontinuierlich gewachsen. 2005 wurden 128 Frauen in das Unterhaus gewählt. Das sind 20 Prozent aller Abgeordneten. Die Zahl der Abgeordneten mit Universitätsausbildung ist in allen Parteien überdurchschnittlich hoch (64 Prozent bei Labour; 81 Prozent bei den Conservatives und 79 Prozent bei den Liberal Democrats). In allen Fraktionen dominieren die Angehörigen der Mittelschichten. Bei den akademischen Berufen sind in der Labour Party besonders die Lehrer und Hochschullehrer vertreten, bei der Konservativen Partei die Anwälte. Aus der Wirtschaft kommen in der Labour-Parlamentsfraktion Facharbeiter, leitende Angestellte und Arbeiter. Eine weitere große Gruppe sind die Parteifunktionäre. In der Fraktion der Konservativen Partei ist die Wirtschaft vor allem durch Firmenvorstände und -direktoren vertreten. Aus ethnischen Minderheiten kommen nur 15 Abgeordnete, die überwiegend der Labour Party angehören.

Aufgaben

Die Hauptaufgaben des Unterhauses sind die Gesetzgebung und die Kontrolle der Regierung. In beiden Feldern ist die Rolle der Opposition sehr schwach. Die Regierung kontrolliert den größten Teil der Tagesordnung, hat die Mehrheit in allen Parlamentsausschüssen und bestimmt über die Redezeit für die jeweiligen Gesetzesvorhaben im Parlament. Die einzelnen Parlamentarier verfügen kaum über Personal. Es fehlt an Räumen und vor allem an Informationen. Die Opposition begreift sich deshalb vor allem als Kritikinstanz und als Regierung im Wartestand. Sie bildet ein Schattenkabinett, das sich in den parlamentarischen Rededuellen bewähren soll. Eine konstruktive Mitarbeit an der Gesetzgebung ist der Opposition kaum möglich und wird von ihr auch nicht erwartet.

Ausschüsse werden in der Gesetzgebungsarbeit jenach Bedarf zur Beratung von Einzelbestimmungen einberufen. Sie tagen nach der zweiten von drei Lesungen eines Gesetzes im Parlament entweder als kleinere Gruppe von Parlamentariern oder als so genanntes committee of the whole house. In letzterem Fall verlässt der Speaker seinen Platz, und das ganze Parlament wird zum Ausschuss. Eigenständige Kontrollfunktionen, vor allem im Zusammenhang mit dem Haushalt, kann die Opposition nur durch die Gestaltung von 20 Sitzungen pro Jahr wahrnehmen, an denen sie die Tagesordnung der parlamentarischen Beratungen bestimmt, sowie durch schriftliche und mündliche Anfragen und durch Debatten mit Vertretern der Regierung in der Fragestunde. Fachausschüsse, die die Arbeit von Ministerien begleiten, gibt es in Großbritannien nur außerhalb des Gesetzgebungsprozesses. Sie beobachten ihre Ministerien und verfassen Berichte zu aktuellen Themen. Diese finden im Parlament und in der Öffentlichkeit durchaus Beachtungund zwingen häufig die Regierung zur Stellungnahme.

Oberhaus

Die Mitglieder (Peers) des Oberhauses werden nicht gewählt, sondern seit 1999 in ihrer Mehrzahl auf Vorschlag der Parteien von der Königin ernannt. Deshalb schwankt ihre Gesamtzahl, im Juni 2008 hatte das Oberhaus 735 Mitglieder. 92 Lords gehören der früher größten Gruppe im Oberhaus an, denjenigen Peers, die ihre Mitgliedschaft geerbt hatten. Das heutige Oberhaus ist offiziell eine Übergangslösung zu einer demokratischer bestellten Kammer. Wie diese aussehen wird, ist noch offen. Zu unterscheiden ist zwischen den Lords Spiritual, den geistlichen Lords, also den Erzbischöfen und Bischöfen der Anglikanischen Kirche, und den Lords Temporal, den weltlichen Lords. Zu ihnen gehören auch die Mitglieder der königlichen Familie sowie die Law Lords. Dies sind hochqualifizierte Richter, die geadelt und ins Oberhaus berufen wurden. Sie bilden den juristischen Ausschuss des Oberhauses, der in Zivil- und Strafsachen als letzte juristische Berufungsinstanz, als höchstes Gericht des Landes fungiert. Diese Aufgabe wird 2009 in einen Obersten Gerichtshof ausgelagert.

Das Oberhaus hat seit 1911 im Gesetzgebungsprozess nur noch ein aufschiebendes Veto. Dessen Wirkung erstreckt sich nicht auf Finanzgesetze. Seit 1949 ist es dem Oberhaus nur noch möglich, ein Gesetzesvorhaben des Unterhauses höchstens ein Jahr lang aufzuhalten. Das Oberhaus nimmt zu allen Gesetzentwürfen des Unterhauses Stellung und schlägt oft wertvolle Detailverbesserungen vor. Das Unterhaus kann jeden Einspruch des Oberhauses mit einfacher Mehrheit ablehnen. Es gibt kein Vermittlungsverfahren zwischen beiden Häusern.

Nicht-englische Nationen

Aus historischer Sicht war das Vereinigte Königreich immer ein Vielvölkerstaat. 1536 wurde Wales mit dem Act of Union von dem aus Wales stammenden Tudorkönig Heinrich VIII. (1509-1547) politisch und verwaltungstechnisch in das englische Herrschaftsgebiet integriert. Hauptmerkmal walisischer Besonderheit und kultureller Identität blieb neben einigen anderen Traditionsbeständen (zum Beispiel Chöre, Rugby) die walisische Sprache, eine Variante des Gaelischen. Sie überlebte als Sprache der Bibel in dem nach der Reformation von Bewegungen großer Volksfrömmigkeit geprägten Wales. Nach der Volksbefragung von 2001 beherrschen 20,5 Prozent der Einwohner von Wales die walisische Sprache, 28 Prozent verstehen sie.

Die politische Anbindung Schottlands an England war Ergebnis des dynastischen Zufalls, dass mit dem Tode Elizabeths I. aus dem Hause Tudor 1603 die englische Krone an den in Schottland regierenden König Jakob VI. aus dem Hause Stuart fiel. Erst nach der Entmachtung der Stuarts in den Bürgerkriegen des 17. Jahrhunderts kam es 1707 zu einer förmlichen Union der beiden Länder aufgrund einer Vereinbarung des schottischen und des englischen Parlamentes. Schottland wurde im Unionsvertrag seine eigene presbyterianische Staatskirche, sein Rechts- und sein Schulwesen garantiert. Auch wenn die gaelische Sprache in Schottland über die Jahrhunderte hinweg nahezu verschwand, blieb das Bewusstsein der Eigenständigkeit in der schottischen Bevölkerung weitgehend unberührt.

Irland wurde durch ein Parlamentsgesetz des Jahres 1800 Teil des Vereinigten Königreiches. Vorausgegangen war eine lange Geschichte der gewaltsamen Eroberung und der Niederschlagung von Aufstandsbewegungen sowie die Ansiedelung von der englischen Krone treuen protestantischen Loyalisten, vor allem in der Nordprovinz Ulster. Wirtschaftlich, religiös und kulturell war Irland ein kolonialisiertes Land. Die britische Gesetzgebung behinderte die Industrialisierung Irlands. Die Landwirtschaft wurde von englischen Großgrundbesitzern dominiert, die ihren Wohnsitz meist in London hatten. Sie überließen es Stellvertretern vor Ort, den armen Landpächtern möglichst hohe Gewinne für sich und zum Unterhalt ihrer Aufseher abzupressen. Trotz der Tatsache, dass die überwiegende Mehrheit des Landes katholisch war, wurde der anglikanischen Kirche (Church of Ireland) der Rang der Staatskirche zugesprochen. Die gaelische Sprache und die irischen Traditionen und Bräuche drohten angesichts der Dominanzdes britischen kulturellen Einflusses auszusterben.

Von Irland ging im 19. Jahrhundert die Forderung nach Autonomie aller nichtenglischen Nationen (home rule) aus. Diese Forderung konnte nach einem blutigen Unabhängigkeitskrieg (1919-1921) nur in Irland teilweise durchgesetzt werden. Irland wurde geteilt in den irischen Freistaat im Süden (seit 1949 Republik) und Nordirland, das Teil des Vereinigten Königreiches blieb.

Nationalbewegungen und nationalistische Parteien (in Schottland: die Scottish National Party, SNP; in Wales: Plaid Cymru) machten seit Ende der 1960er Jahre erfolgreich die Forderung nach regionaler Autonomie zu einem Thema der britischen Politik. Als eine ihrer ersten Amtshandlungen führte die Regierung Blair in Schottland und Wales Referenden zur Einführung parlamentarischer Versammlungen durch. Im September 1997 votierten 74,3 Prozent der Abstimmenden in Schottland und 50,3 Prozent der Abstimmenden in Wales für die Einrichtung gewählter Vertretungsorgane. Der Grad der jeweiligen Autonomie (devolution) geht allerdings unterschiedlich weit. Das schottische Parlament ist ein gesetzgebendes Gremium mit Kompetenz für fast alle Bereiche der schottischen Innenpolitik. Mit Ausnahme sehr begrenzter Möglichkeiten zur Modifikation der Einkommensteuersätze verfügt es aber nicht über eigene Einnahmequellen. Wales erhielt zunächst weder eine echte Regierung, noch ein Parlament, das überGesetze entscheidet. Die walisische Versammlung verwaltete wie ein Gemeinderat walisische Angelegenheiten. Mit dem Government of Wales Act von 2006 (GOWA) wurde eine Trennung von Regierung und Versammlung in Wales vorgenommen, und es wurden Möglichkeiten zu walisischen Gesetzesinitiativen geschaffen. Der GOWA sieht auch die Möglichkeit vor, ein Referendum abzuhalten, um in Wales ein Parlament nach schottischem Vorbild einzuführen.

In Nordirland arbeitet ein solches Parlament (Stormont) seit 2007 auf der Basis der Machtteilung von Unionisten (Protestanten) und Nationalisten (Katholiken) und unter Beteiligung aller Parteien an der Regierung. Damit ging der seit Anfang der 1970er Jahre anhaltende blutige Bürgerkrieg friedlich zu Ende. Die bewaffneten Kämpfer der Nationalisten (IRA) und die unionistischen Paramilitärs legten die Waffen nieder. Die britischen Truppen, die von der IRA als Besatzungsmacht bekämpft worden waren, verließen Nordirland. Grundlage der Friedensregelung ist das von allen Konfliktparteien unterzeichnete Karfreitagsabkommen vom 10. April 1998.

Das Königreich GroßbritannienDas Königreich Großbritannien
In besonderer Weise werden auch die zum Vereinigten Königreich gehörenden Kanalinseln (Jersey, Guernsey, Alderney) und die Isle of Man regiert. Die Kanalinseln sind seit der normannischen Eroberung Englands 1066 direkt mit der Krone verbunden. Sie haben ihre eigenen Parlamente, ihre eigenen Kommunalverwaltungen und Gerichte und - was ihnen ihre heutige Rolle als "Steuerparadies" ermöglicht - ihre eigene Finanzhoheit. Für die Bestellung der zentralen Ämter in der Inselverwaltung und die Gesetzgebung der Inselparlamente ist die Zustimmung der Krone erforderlich. Die Gesetzgebung des britischen Parlaments gilt für die Kanalinseln nur, wenn entsprechende Regelungen im Gesetzestext vorgesehen sind. Auch im Falle der Isle of Man ist das Vereinigte Königreich in erster Linie für die Außenbeziehungen und die Verteidigung zuständig. Die internen Angelegenheiten regelt seit mehr als 1000 Jahren der Court of Tynwald, der als Gesetzgebungs- und Verwaltungsorgan fungiert.

Kommunen

Kommunen sind aus gesamtstaatlicher Sicht Verwaltungseinheiten der unteren Ebene. Eine regionale Regierungsebene, wie etwa die deutschen Länder oder ihre Mittelinstanzen, zum Beispiel Regierungspräsidien, gibt es in Großbritannien nicht. Logische Konsequenz der Doktrin der Parlamentssouveränität ist es, dass Kommunen weniger als Hort der Demokratie, denn als Instrument der Umsetzung zentralstaatlicher Politik angesehen werden. Viele der früheren Aufgaben der Kommunen verloren für diese an Bedeutung, entweder weil sie anderen, meist privaten Anbietern übergeben wurden, oder weil der Zentralstaat für sich eine größere Rolle in Anspruch nahm. So reduzierte sich beispielsweise das Gewicht der Kommunen bei der Bereitstellung von Sozialwohnungen (council houses) nach der Privatisierung eines großen Teils des Wohnungsbestandes Anfang der 1980er Jahre und weil große Neubauprogramme ausblieben. Die traditionell von den Kommunen ausgeübte Polizeihoheit wurde durch eine stärkere zentrale Koordination des Polizeidienstes eingeschränkt. Am deutlichsten machte sich die Einschränkung kommunaler Rechte im Erziehungswesen bemerkbar. Die Kommunen verloren ihre Zuständigkeit für die Fachhochschulen (Polytechnics), ihre Möglichkeit der Mitarbeit an Lehrplänen für öffentliche Schulen und teilweise auch die Aufsicht über die Schulen und die Anstellung von Lehrkräften. Eine der wenigen Aufgaben, die den Gemeinden in neuer Form und durch die Zuweisung entsprechender zweckgebundener Mittel übertragen wurde, ist die Pflege alter und behinderter Menschen. Die Reduktion der kommunalen Aufgaben bzw. deren Auslagerung (beispielsweise Putzdienste, öffentlicher Nahverkehr, Raumplanung) ging einher mit einer Reduktion ihres Finanzspielraums. Nicht nur die von der Zentralregierung für die Wahrnehmung einzelner Aufgaben zur Verfügung gestellten Mittel wurden gekürzt, und der Anteil der zweckfreien Zuwendungen an der Gesamtsumme finanzieller Transfers wurde auf weniger als ein Viertel der Transfers verringert. Den Kommunen wurde auch weitgehend die Möglichkeit genommen, über ihre eigene Steuererhebung zu entscheiden. Lag der Anteil des lokalen Steueraufkommens am Gesamteinkommen der Gemeinden bis Ende der 1980er Jahre noch bei über 60 Prozent, so ist er heute auf 20 Prozent gesunken. Das lokale Steuersystem, die Council Tax wurde 1994 eingeführt und besteuert vor allem die Haus- und Grundbesitzer. Der lokale Immobilienbesitz wird nach seinem Wert verschiedenen Bandbreiten zugeordnet, denen eine Standardbesteuerung entspricht.

Die Kommunen sind seit den 1970er Jahren immer wieder Objekt der Reformbemühungen der Zentralregierung geworden. Nach der letzten von einer konservativen Regierung verantworteten Reform gab es 1996 in Schottland, Wales und Nordirland unterhalb der Zentralregierung nur noch eine Ebene der Gemeindeverwaltung (unitary authorities). In England blieben mehrheitlich zwei Ebenen der kommunalen Verwaltung (counties und darunter districts) erhalten. Die Counties sind für Schulen, soziale Dienste, Polizei, Feuerwehr, Stadtentwicklung, Bibliotheken, Müllbeseitigung und Verbraucherschutz zuständig, die Districts für Sozialwohnungen, Obdachlose, Raumplanung, Müllabfuhr und das Erheben der Council Tax. Gemeinsame Zuständigkeiten gibt es in den Bereichen Verkehr, Straßenbau, Freizeitangebote und Kultur. 2009 werden fünf weitere unitary authorities eingerichtet, die die Aufgaben von counties und Districts zusammenfügen.

Die Regierung Blair hat in einem Referendum 1998 die Zustimmung zur Direktwahl des Londoner Stadtoberhauptes und zur Wiedereinführung des Londoner Stadtrates erhalten, den Margaret Thatcher 1986 abgeschafft hatte. Sie ermöglichte die Direktwahl von Bürgermeistern auch für andere Kommunen, eine Option, die aber nur wenige Gemeinden wahrnahmen. Gescheitert ist zudem ihr Versuch, in England gewählte Regionalvertretungen einzuführen. Anders als in Schottland und Wales findet der Gedanke regionaler Autonomie in England nur wenige Anhänger. Regionalvertretungen werden hier als weitere kostenträchtige und überflüssige Ebene der kommunalen Verwaltung wahrgenommen.
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