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Grundsätze der Steuerpolitik


24.10.2012
Steuern sind die wichtigste Einnahmequelle für den Staat. Bund, Länder und Gemeinden entscheiden, wo die Steuereinnahmen hinfließen, um so ihre Aufgaben erfüllen zu können. Dabei versuchen sie, nicht nur die Steuergelder, sondern auch die Steuerlast möglichst gerecht zu verteilen.

Steuerformulare und ein Stift auf einem Schreibtisch liegend.Formulare zur Erstellung der Steuererklärung (© AP)

Einleitung



Steuern sind für alle da. Und jeder zahlt Steuern, manchmal sogar, ohne es zu merken. Wer im Café einen Cappuccino trinkt, sieht auf der Rechnung später nur die Mehrwertsteuer. Die Kaffeesteuer, die im Preis enthalten ist, wandert unbemerkt aus dem Portemonnaie des Kaffeetrinkers in die Kasse des Fiskus. Für eine Tankfüllung Benzin beispielsweise nimmt der Staat neben der allgegenwärtigen Mehrwertsteuer mit jedem Liter von der Zapfsäule auch Energiesteuer ein – und mit jeder Packung Zigaretten zusätzlich zur Umsatzsteuer noch Tabaksteuer. Was aber bekommen wir für diese Steuerzahlungen? Und warum müssen wir überhaupt Steuern zahlen?

Steuern sind die Grundlage eines politischen Systems, sie verschaffen dem Staat Geld, damit er seine Aufgaben erfüllen kann. Steuern sind also vor allem eines: Einnahmen für den Staat. Von diesen Einnahmen werden die Leistungen finanziert, die wir von einem Gemeinwesen erwarten: Bildung, öffentliche Infrastruktur, Gesundheitswesen, soziale Absicherung oder die innere und äußere Sicherheit zählen zu diesen Bereichen. Schulen, Straßen, Krankenhäuser und Kindergärten müssen ebenso bezahlt werden wie Aufgaben im Umweltschutz, die Gerichte oder die Polizei. Steuern werden aber auch dazu genutzt, Verhaltensweisen zu lenken oder Geld mit Blick auf die soziale Gerechtigkeit umzuverteilen. So ist die Tabaksteuer ein Beispiel dafür, dass der Staat versucht, über hohe Steuern das Rauchen einzudämmen. Und mit dem linear-progressiven Einkommensteuertarif will der Staat erreichen, dass Menschen mit einem hohen Einkommen mehr Steuern zahlen als Leute mit wenig Geld.

Steuern sind also Abgaben, die alle Bürgerinnen und Bürger entrichten müssen. Natürlich können Bund, Länder und Gemeinden auch Schulden machen und Kredite aufnehmen. Aber die Haupteinnahmequelle des Staates sind die Steuern, ohne sie könnte er das Gemeinwesen nicht gestalten. Im Jahr 2011 beliefen sich die Steuereinnahmen auf rund 527,3 Milliarden Euro.

Progressive BesteuerungProgressive Besteuerung
Verlauf des Progressiven TarifsVerlauf des Progressiven Tarifs


Was sind eigentlich Steuern?



In dem Gesetz, das in Deutschland die Grundlage für alle Steuern ist – in der sogenannten Abgabenordnung (AO) – ist genau definiert, was Steuern sind: „Steuern sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“ (§ 3 Abs. 1 AO).

Mit anderen Worten: Steuern sind Zwangsabgaben, die Bund, Länder und Gemeinden den Bürgerinnen und Bürgern auferlegen können. Steuern sind außerdem – zumindest heutzutage – nur noch in Euro und Cent aufzubringen; ein Bauer kann daher nicht mit einem Zentner Weizen seine Steuerpflicht erfüllen. Zudem zahlt man Steuern, ohne für das Geld direkt im Gegenzug eine Leistung in Anspruch nehmen zu können. Wer also an der Kasse der Autobahntankstelle die Benzinrechnung bezahlt und damit gleichzeitig die Energiesteuer entrichtet, kann nicht im Gegenzug verlangen, dass die Schlaglöcher auf der Straße ausgebessert werden. Umgekehrt gilt: Der Bürger kann sich nicht weigern, Steuern zu zahlen, weil er mit einer bestimmten Staatsausgabe – beispielsweise für den Ausbau einer Schnellstraße in der Nähe eines Landschaftsschutzgebiets – nicht einverstanden ist.

Steuern dürfen zudem nicht zweckgebunden sein: Jeder Steuer-Euro fließt unabhängig von der Steuerart in die Gesamtmasse des Haushalts, aus dem wiederum alle Ausgaben finanziert werden. Denn alle Einnahmen im Etat müssen zur Finanzierung aller Ausgaben dienen. Es gibt also keinen separaten Straßenbauhaushalt, der sich ausschließlich aus dem Aufkommen der Kfz-Steuer speist. Und angenommen, die Einnahmen aus der Kfz-Steuer würden tatsächlich ausschließlich für den Straßenbau verwendet: Stiegen dann einmal die Kfz-Steuereinnahmen, müssten vermehrt Straßen gebaut werden, nur um das „überschüssige“ Geld loszuwerden. Umgekehrt müssen diejenigen keine Steuern zahlen, die – wie es im Amtsdeutsch heißt – einen bestimmten „Tatbestand“ nicht erfüllen. Das bedeutet: Wer kein Auto besitzt, muss auch keine Kfz-Steuer bezahlen.

Ganz wichtig, auch wenn es nicht ausdrücklich im Gesetz steht: Steuern dürfen nicht willkürlich erhoben werden. Dass Entscheidungen nicht beliebig getroffen werden, gilt natürlich nicht nur für die Steuerpolitik, sondern allgemein für den demokratischen Rechtsstaat: Die Gewaltenteilung zwischen Parlament, Regierung und unabhängiger Justiz schützt die Bevölkerung davor, dass der Staat seine Macht missbraucht. Eine diskriminierende Behandlung, wie in der Zeit des Nationalsozialismus etwa über die „Reichsfluchtsteuer“ für jüdische Bürgerinnen und Bürger, ist heutzutage ausgeschlossen.

Abgrenzung der Steuern von Gebühren und BeiträgenAbgrenzung der Steuern von Gebühren und Beiträgen
Neben den Steuern kann der Staat noch andere Abgaben erheben. Diese unterscheiden sich von den Steuern vor allem dadurch, dass es für das Geld eine konkrete Gegenleistung gibt. So zahlt man bei den Gebühren direkt für eine in Anspruch genommene Leistung, zum Beispiel, wenn man im Einwohnermeldeamt einen Reisepass verlängern oder beim Straßenverkehrsamt das Auto zulassen will. In diesen Fällen sind Verwaltungsgebühren zu entrichten. Daneben gibt es Benutzungsgebühren: Dazu zählen beispielsweise der Eintritt ins städtische Schwimmbad oder die jährliche Abrechnung für die Müllabfuhr. Der Fiskus hat noch eine dritte Möglichkeit, Einnahmen zu erzielen, und zwar über Beiträge: Hier werden Kosten für Leistungen, die einer bestimmten Bevölkerungsgruppe zu Gute kommen, auf diese gesamte Gruppe umgelegt. Das bekannteste Beispiel dafür sind die Beiträge zu unseren Sozialversicherungen, etwa zur Kranken- und Pflegeversicherung. Ein anderes Beispiel: Alle Hausbesitzer eines Neubaugebiets müssen sich über Anliegerbeiträge daran beteiligen, dass das Areal mit Straßen, Kanälen und Leitungen erschlossen wird.

Wer entscheidet über die Steuern?



Deutschland ist ein föderaler Staat; das Grundgesetz weist Bund, Ländern und Gemeinden bestimmte Aufgaben zu: Die Außenpolitik oder auch die Streitkräfte sind beispielsweise Angelegenheiten des Bundes, die Länder müssen sich um Polizei, Schulen und Universitäten kümmern, die Gemeinden zum Beispiel um Kindergärten oder um die Müllabfuhr. Für diese Aufgaben brauchen sowohl Bund, Länder als auch die Kommunen Geld. Deshalb fließen nicht alle Abgaben einfach in einen einzigen gesamtstaatlichen Haushalt.

Die Finanzverfassung, also alle Regeln und Vorschriften, die das öffentliche Finanzwesen betreffen, sind in den Artikeln 104 a bis 108 des Grundgesetzes festgeschrieben. Hier ist festgelegt,
  • wie die Ausgabenlasten verteilt werden,
  • wer die Steuergesetze macht,
  • wer welche Steuereinnahmen erhält,
  • wie die Finanzbeziehungen zwischen den föderalen Ebenen gestaltet sind und
  • wie die Zuständigkeiten von Verwaltung und Gerichtsbarkeit in puncto Steuern aussehen
So regelt Artikel 105 des Grundgesetzes, wer über die Erhebung von Steuern zu bestimmen hat. Damit ist die sogenannte Gesetzgebungskompetenz festgelegt. Wer sie besitzt, darf eine neue Steuer einführen, eine existierende Steuer verändern oder sogar abschaffen. Bei vielen Steuerarten hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz, etwa bei der Kfz-Steuer, der Tabaksteuer oder dem Solidaritätszuschlag. In manchen Fällen hat die Europäische Union ein Mitspracherecht, zum Beispiel bei den Agrarabgaben. Die Länder haben etwa bei der Zweitwohnungsteuer oder der Vergnügungssteuer die Kompetenz, Gesetze zu erlassen. Und den Gemeinden steht das Recht zu, die Hebesätze für die Grund- und die Gewerbesteuer festzulegen.

Neben der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz gibt es auch die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zwischen Bund und Ländern: Der Bund hat immer dann Vorfahrt, wenn ihm das Steueraufkommen ganz oder teilweise zusteht oder wenn es aus anderen Gründen Bedarf für ein Bundesgesetz gibt. Die Länder können Steuergesetze erlassen, wenn der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht. Darüber hinaus wirken die Länder bei allen Gesetzen mit, die der Bundestag beschließt – mit unterschiedlicher Konsequenz: Bei den sogenannten Einspruchsgesetzen kann der Bundesrat Einspruch gegen das vorgelegte Gesetz einlegen. Allerdings kann das Parlament diesen Einspruch zurückweisen. Anders verhält es sich bei den Zustimmungsgesetzen. Hier muss die Länderkammer ausdrücklich zustimmen. Tut sie es nicht, ist das Gesetz vorerst gescheitert; eine Einigung ist dann nur noch über den Vermittlungsausschuss möglich.

Quellentext

Artikel 105

Verteilung der Gesetzgebungskompetenz im Steuerwesen

(1) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über die Zölle und Finanzmonopole.

(2) Der Bund hat die konkurrierende Gesetzgebung über die übrigen Steuern, wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht oder die Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 vorliegen.

(2a) Die Länder haben die Befugnis zur Gesetzgebung über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind. Sie haben die Befugnis zur Bestimmung des Steuersatzes bei der Grunderwerbsteuer.

(3) Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder den Gemeinden (Gemeindeverbänden) ganz oder zum Teil zufließt, bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.